ECLI:NL:RBAMS:2025:5943

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 23/4139

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 augustus 2025 in de zaak tussen

[eiseres] uit [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. J.S. Haakmeester),

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder,

(gemachtigde: mr. E. van Bennekom),

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [naam 1] en [naam 2] , beiden uit Amsterdam,

(gemachtigde: mr. J.M. Bruggeman) en
[naam 3] .

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning die van rechtswege aan eiseres is verleend en die na de bezwaren van belanghebbenden door verweerder alsnog is geweigerd. Eiseres is het daarmee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Eiseres heeft op 7 juli 2023 een beroep niet tijdig beslissen ingediend.

2.1.

Met het bestreden besluit van 1 augustus 2023 op de bezwaren van belanghebbenden heeft verweerder de van rechtswege verleende omgevingsvergunning van 1 oktober 2021 (het primaire besluit) herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.

2.2.

Het beroep van eiseres tegen het niet tijdig nemen van het besluit heeft ook betrekking op het alsnog genomen besluit.^[1]Eiseres heeft beroepsgronden tegen het bestreden besluit ingediend. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Belanghebbenden hebben ook schriftelijk gereageerd.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 12 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam 4] , de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder, belanghebbenden [naam 1] en [naam 2] , vergezeld door hun gemachtigde en belanghebbende [naam 3] via een videoverbinding.

Beoordeling door de rechtbank

Beroep niet tijdig beslissen

3. De rechtbank stelt vast dat verweerder met het bestreden besluit alsnog heeft beslist. Volgens vaste rechtspraak betekent dit dat eiseres geen belang meer heeft bij de beoordeling van haar beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Het beroep is in zoverre om die reden niet-ontvankelijk.

Totstandkoming van het bestreden besluit

4. Eiseres heeft op 14 juli 2021 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van haar pand aan de [adres] in [woonplaats] (het pand). Het project voorziet in het uitbreiden van de achtergevel, het ophogen van het pand en het wijzigen van het gebruik van de eerste bouwlaag (het project). Verweerder heeft niet tijdig op de aanvraag besloten en de vergunning is van rechtswege verleend.

4.1.

Op 1 oktober 2021 is de van rechtswege verleende omgevingsvergunning bekendgemaakt. Belanghebbenden hebben daartegen bezwaar gemaakt.

4.2.

In de tussentijd is op 13 juli 2022 het herziene bestemmingsplan ‘ [locatie 1] 2022’ in werking getreden.

4.3.

Omdat een beslissing op de bezwaren van belanghebbenden uitbleef, heeft eiseres verweerder in gebreke gesteld. Op 7 juli 2023 heeft eiseres een beroep niet tijdig beslissen bij de rechtbank ingediend.

4.4.

Op 1 augustus 2023 heeft verweerder het bestreden besluit genomen waarmee het primaire besluit wordt herroepen en de omgevingsvergunning alsnog wordt geweigerd. Daaraan legt verweerder het volgende ten grondslag.

4.5.

Ten tijde van de aanvraag en het primaire besluit is het project gesitueerd op gronden met de bestemming ‘Gemengd -7’ binnen het bestemmingsplan ' [locatie 2] 2011' (het oude bestemmingsplan). Het project is in strijd met de bouw- en goothoogte uit het oude bestemmingsplan.

4.6.

Nu het project in strijd is met het ten tijde van het nemen van het primaire besluit geldende bestemmingsplan, heeft verweerder de aanvraag in bezwaar getoetst aan het dan geldende herziene bestemmingsplan ‘ [locatie 1] 2022’ (het herziene bestemmingsplan). Het project is gesitueerd op gronden met de enkelbestemming ‘Gemengd-1’ en met de dubbelbestemming ‘Waarde archeologie-1’. Het project voldoet aan artikel 6.2.1 van het herziene bestemmingsplan waarin staat dat de eerste bouwlaag moet worden gebruikt voor detailhandel en dat vanaf de tweede bouwlaag wonen is toegestaan. Ook voldoet het project aan de gestelde bouwhoogte van 15 meter. Een maximale goothoogte is niet opgenomen.

4.7.

Het project is echter in strijd met artikel 6.2.1. onder c, van het herziene bestemmingsplan waarin staat dat bebouwing achter de vlakke achtergevel van het hoofdgebouw uitsluitend mogelijk is als deze bebouwing is gerealiseerd of kan worden gerealiseerd op grond van een omgevingsvergunning ten tijde van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan. Daarvan is geen sprake, omdat de omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan en de werking dan wordt opgeschort totdat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift is verstreken of, als bezwaar is gemaakt, op dit bezwaar is beslist. Nu de vergunning niet in werking is getreden, kan de bebouwing achter de achtergevel niet (legaal) worden gerealiseerd en wordt niet voldaan aan artikel 6.2.1, onder c, van het herziene bestemmingsplan.

4.8.

Nu er strijd is met het bestemmingsplan wordt de aanvraag op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ook geacht een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik te zijn. Verweerder heeft beoordeeld of er op basis van de kruimelgevallenlijst^[2]toestemming kan worden gegeven.

4.9.

Verweerder heeft geconcludeerd dat het project niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, overeenkomstig advies van de afdeling Ruimte & Duurzaamheid. Verweerder heeft eiseres geïnformeerd dat het plan dient te worden aangepast. Het bouwplan zou aanvankelijk aangepast gaan worden. Nadien heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat de oorspronkelijke aanvraag past in het bestemmingsplan. Zij houdt vast aan de oorspronkelijke aanvraag.

4.10.

Volgens verweerder is het project niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. Het voldoet niet aan de beleidsregels die zijn opgesteld voor de invulling van de bevoegdheid om toestemming te verlenen voor kruimelgevallen. Voor zover er geen beleidsregels zijn voor onderdelen van het project, is het ook negatief beoordeeld. Hierdoor is verweerder niet bereid mee te werken aan het verlenen van een vergunning voor het project niet worden verleend. Tot slot kan de omgevingsvergunning ook niet op basis van opgewekt vertrouwen worden verleend.

Toetsingskader

5. Het bestreden besluit gaat over een omgevingsvergunning als bedoeld in de Wabo. Deze wet is per 1 januari 2024 ingetrokken, omdat op die datum de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking zijn getreden. De Wabo is nog van toepassing als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.^[3]Het uitzonderen van artikel 3.9 van de Wabo in het algemene overgangsrecht voor lopende procedures geldt niet voor een al vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet van rechtswege verleende vergunning, die nog niet van kracht is geworden door de bepaling van artikel 6.1, vierde lid, van de Wabo. De aanvraag om een omgevingsvergunning heeft eiseres ingediend op
14 juli 2021. Bij besluit van 1 augustus 2023 is deze vergunning alsnog geweigerd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing is.

5.1.

De werking van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning wordt opgeschort totdat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift is verstreken of, indien bezwaar is gemaakt, op dit bezwaar is beslist. De vergunninghouder kan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzoeken de opschorting op te heffen.^[4]

5.2.

Nu bezwaar is gemaakt tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning, dient verweerder een volledige heroverweging van de bestreden van rechtswege verleende omgevingsvergunning uit te voeren.^[5]Dit betekent dat in bezwaar het project alsnog wordt getoetst aan de weigeringsgronden die zijn opgenomen in de Wabo.

5.3.

Een aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt geweigerd indien er strijd is met het Bouwbesluit, de Bouwverordening, het bestemmingsplan of de redelijke eisen van welstand.^[6]Dit zijn limitatief-imperatieve weigeringsgronden. Dat betekent dat als er strijd is met een van deze onderdelen de vergunning moet worden geweigerd.

De beroepsgronden

De uitleg van het bestemmingsplan

6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat ook voor een van rechtswege verleende omgevingsvergunning artikel 6, lid 6.2.1, aanhef en onder c, van het herziene bestemmingsplan van toepassing is. Dat het volgens verweerder moet gaan om een in werking getreden omgevingsvergunning is onjuist. Een 'in werking getreden vergunning' staat niet vermeld in de planregel en óók niet in de toelichting bij het betreffende artikel. Dat geldt voor artikel 6.2.1, en ook voor overige relevante artikelen die het begrip (omgevings)vergunning noemen zoals de definities en het overgangsrecht bij het herziene bestemmingsplan. Onder het begrip ‘verleende vergunning’ valt ook een vergunning van rechtswege, aldus eiseres. Zij voert aan dat de omstandigheid dat de omgevingsvergunning van rechtswege niet in werking is getreden niet afdoet aan het feit dat dit wel een verleende omgevingsvergunning betreft. Eiseres betwist verweerders uitleg van artikel 6, lid 6.2.1, aanhef en onder c als zijnde niet alleen in strijd met de letterlijke tekst van het artikel, maar ook dat de toepassing ervan in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Zij stelt dat haar uitleg in lijn is met de bedoeling van de planwetgever. Tot slot heeft eiseres op de zitting het standpunt ingenomen dat de bedoeling van de planwetgever ook blijkt uit de wijziging van het herziene bestemmingsplan na het bestreden besluit.

6.1.

De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder terecht heeft beoordeeld of de omgevingsvergunning kon worden verleend op grond van het herziene bestemmingsplan.

6.2.

Voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is, ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.^[7]

6.3.

In artikel 6, lid 6.2.1, aanhef en onder c van het bestemmingsplan staat:

“
Voor het bouwen van hoofdgebouwen en op de verbeelding aangeduide bijbehorende bouwwerken gelden de volgende regels:

(…)

c. In afwijking van het bepaalde onder a en b geldt dat achter de vlakke achtergevel van het hoofdgebouw uitsluitend de bebouwing is toegestaan zoals die is gerealiseerd of kan worden gerealiseerd op grond van een omgevingsvergunning ten tijde van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan. Deze bebouwing mag niet worden vergroot of verhoogd, met inbegrip van ondergeschikte onderdelen van gebouwen (zoals hekwerken).”

6.4.

Naar het oordeel van de rechtbank is de letterlijke lezing van de planregel duidelijk; het gaat in dit geval om bebouwing dat
kan worden gerealiseerdop grond van een omgevingsvergunning. Van belang is dus of de bebouwing op basis van die omgevingsvergunning daadwerkelijk
kan worden gerealiseerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geconcludeerd dat dit hier niet het geval is, omdat de werking van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning was opgeschort totdat op het bezwaar van de belanghebbenden was beslist. Met andere woorden: de van rechtswege verleende omgevingsvergunning heeft nooit rechtskracht gehad en is met het bestreden besluit herroepen en alsnog geweigerd. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is geen sprake. De omstandigheid dat ook het herziene bestemmingsplan nadien weer is gewijzigd en dat daaruit al dan niet de bedoeling van de planwetgever kan worden afgeleid, zoals namens eiseres is gesteld, maakt het voorgaande oordeel van de rechtbank niet anders.

Het vertrouwensbeginsel

7. Eiseres voert daarnaast aan dat het weigeren van de omgevingsvergunning in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Verweerder stelt ten onrechte dat aan de (gestelde) toezegging geen opvolging hoeft te worden gegeven omdat het planologisch beleid sinds de toezeggingen is gewijzigd. De toezegging ten aanzien van de bouwkundige aspecten was volgens eiseres voldoende concreet. Zij verwijst naar diverse e-mailwisselingen met medewerkers van verweerder. Daarnaast vergt het niet nakomen van een toezegging een belangenafweging en die ontbreekt in het bestreden besluit.

7.1.

Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019^[8]volgt dat er voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen. Allereerst moet sprake zijn van een toezegging (1). Die toezegging moet aan het bevoegde bestuursorgaan kunnen worden toegerekend (2). Indien sprake is van een toezegging die aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend, moet er een belangenafweging plaatsvinden (3).

7.2.

Voor de eerste stap geldt het volgende. Om aan te nemen dat er een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Hierbij ligt de nadruk op hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde. De betrokkene dient hierbij te goeder trouw te zijn.

7.3.

Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet. Eiseres citeert diverse e-mailberichten, bijv. “
de uitbreidingen aan de achtergevel en de kelder zouden kunnen leiden tot een vergunbare situatie. Hiervoor moet een maatwerkadvies worden opgesteld", maar daaruit leidt de rechtbank geen concrete, ondubbelzinnige toezegging af. Ook in de overige stukken leest de rechtbank een dergelijke toezegging niet terug. Daarom wordt niet voldaan aan ‘stap 1’ als bedoeld in de uitspraak van de Afdeling genoemd onder rechtsoverweging 7.1. Eiseres wijst er verder op dat zij veelvuldig vooroverleg heeft gehad met medewerkers van verweerder en dat deze overleggen bij haar de indruk hebben gewekt dat verweerder medewerking zou verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan, maar ook dat is onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Omdat niet is voldaan aan stap 1 (en ook niet aan stap 2), slaagt deze grond reeds daarom niet.

Immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn

8. Eiseres heeft om een immateriële schadevergoeding verzocht in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM^[9].

8.1.

Volgens vaste rechtspraak^[10]mag de behandeling van zaken als deze, waarin van een bezwaar- en beroepsprocedure sprake is, maximaal twee jaar duren. Voor elk half jaar dat deze termijn wordt overschreden, wordt een schadevergoeding van € 500,- toegekend. De termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan en eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet.

8.2.

Verweerder heeft het eerste bezwaarschrift op 4 november 2021 ontvangen. Verweerder heeft op 1 augustus 2023 een beslissing op de bezwaren genomen. De rechtbank heeft op 7 juli 2023 een beroep niet tijdig beslissen ontvangen. Nadat verweerder het besluit van 1 augustus 2023 heeft genomen, richt het beroep zich daartegen. Bij uitspraak van heden beslist de rechtbank op het beroep. Sinds 4 november 2021 en de uitspraak van heden zijn ongeveer drie jaar en negen maanden. Dit betekent dat de procedure ongeveer een jaar, zeven maanden en tien dagen te lang heeft geduurd.

8.3.

De behandeling van het bezwaar heeft bijna een jaar en negen maanden geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn voor de behandeling van het bezwaar van zes maanden met ongeveer vijftien maanden is overschreden. De behandeling van het beroep bij de rechtbank heeft bijna twee jaar geduurd. Dit betekent dat de rechtbank de redelijke termijn van anderhalf jaar met ongeveer zes maanden heeft overschreden.

8.4.

Het voorgaande betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn voor 15/20 deel moet worden toegerekend aan verweerder. Het resterende 5/20 deel moet worden toegerekend aan de Staat. Omdat de Staat wordt veroordeeld tot schadevergoeding, wordt zij in deze zaak als partij aangemerkt. Volgens vaste rechtspraak hoeft de rechtbank de Staat niet om een reactie te vragen op dit verzoek om schadevergoeding.

8.5.

Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, is de aan eiseres toe te kennen schadevergoeding € 2.000,-. Omdat de overschrijding zowel aan verweerder als aan de rechtbank is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van verweerder en de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid). Dit leidt ertoe dat verweerder wordt veroordeeld tot vergoeding van € 1.500,- en de Staat tot € 500,- als vergoeding voor de door eiseres geleden immateriële schade.

Verzoek om schadevergoeding van belanghebbenden

9. Belanghebbenden [naam 1] en [naam 3] hebben de rechtbank verzocht om eiseres te veroordelen in de door hen gemaakte kosten voor de voorbereiding van deze zaak. [naam 1] verzoekt om een vergoeding van 35 uur tegen een uurtarief van €115,- en [naam 3] om een vergoeding van 25 uur tegen een uurtarief van €100,- dan wel een redelijk bedrag door de rechtbank te bepalen.

9.1.

Verletkosten komen in beginsel voor vergoeding in aanmerking, maar hieronder valt alleen een vergoeding voor het bijwonen van de zitting en de heen- en terugreis.^[11]Overig tijdverzuim zoals voor het opstellen van processtukken en het voorbereiden van de zitting vallen hier niet onder.^[12]Nog daargelaten dat de gevraagde vergoedingen niet zijn onderbouwd, is er naar het oordeel van de rechtbank geen juridische grondslag om deze verzoeken in te willigen.

Conclusie en gevolgen

10. Het beroep tegen het niet tijdig beslissen is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond. Eiseres krijgt wel een immateriële schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn van in totaal € 2.000,-. Verder krijgt zij een proceskostenvergoeding van € 679,50,-. Een bedrag van € 226,75 wordt toegekend voor de immateriële schadevergoeding bestaande uit 1 punt voor het beroepschrift, met een waarde van € 907,- en wegingsfactor 0,25. Verweerder en de Staat moeten hiervan ieder de helft vergoeden. De rechtbank acht een wegingsfactor van 0,25 in dit geval passend, omdat deze proceskostenvergoeding slechts wordt toegekend voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. De werklast die hiermee gepaard gaat voor de gemachtigde acht de rechtbank dusdanig gering dat dit een wegingsfactor 0,25 rechtvaardigt. Verder wordt een bedrag van € 453,50 toegekend bestaande uit 1 punt voor het beroepschrift met wegingsfactor 0,5. Voor een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

-
verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
- veroordeelt verweerder om aan eiseres een schadevergoeding van € 1.500,- te betalen;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) om aan eiseres een schadevergoeding van € 500,- te betalen;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 566,88 aan proceskosten aan eiseres;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 113,38 aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Verberne, rechter, in aanwezigheid van
mr.M.M. Mazurel, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2025.

de griffier is verhinderd

rechter

de uitspraak te ondertekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Weigering omgevingsvergunning in strijd met bestemmingsplan en vertrouwensbeginsel