Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 25/1150
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 november 2025 in de zaak tussen
[eisers] , uit [woonplaats] , eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
(gemachtigde: mr. H.J. van der Wal).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eisers om een omgevingsvergunning voor het realiseren van een dakopbouw met dakterrassen. Eisers zijn het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Het college mocht zich op het standpunt stellen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, vanwege aantasting van stedenbouwkundige en cultuurhistorische waarden. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eisers hebben op 29 december 2023 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een dakopbouw met dakterrassen aan de voor- en achterzijde op de locatie [adres 1] in [woonplaats] .
2.1.
Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 12 maart 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 8 januari 2025 op het bezwaar van eisers is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2.2.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 6 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
3. Eisers wonen sinds 2023 op de [adres 1] en hebben een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een dakopbouw met dakterrassen.
3.2.
Met het bestreden besluit is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Aan het bestreden besluit ligt een advies van de bezwaarschriftencommissie ten grondslag. De bezwaarschriftencommissie heeft geadviseerd de weigering van de omgevingsvergunning in stand te laten onder aanvulling van de motivering, dan wel eisers in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te passen aan de opmerkingen van de Commissie Omgevingskwaliteit (COK), zodat het bouwplan alsnog aan de redelijke eisen van welstand voldoet en alsnog planologische medewerking aan het bouwplan zou kunnen worden verleend. Het college heeft besloten het bezwaar ongegrond te verklaren en het bestreden besluit in stand te laten, onder aanvulling van de motivering.
Overwegingen
4. Per 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Omdat eisers vóór die datum de aanvraag om een omgevingsvergunning hebben ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.
4.1.
Eisers hebben op 25 september 2025 nadere gronden van beroep ingediend. Op de zitting heeft de gemachtigde van het college het standpunt ingenomen dat deze gronden in strijd met de goede procesorde onredelijk laat zijn ingediend en daarom niet meegenomen mogen worden in de beoordeling. De rechtbank is van oordeel dat van strijd met de goede procesorde geen sprake is, omdat de gemachtigde van het college op zitting – zoals hij ook heeft beaamd – hierop voldoende heeft kunnen reageren. Zij neemt de nadere gronden dus mee in haar beoordeling van het beroep.
4.2.
Volgens het college is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan [locatie] I en II omdat op de bestemming ‘Wonen’ uitsluitend bestaande dakterrassen en dakopbouwen zijn toegestaan. [3] Het college wil op dit punt niet van het bestemmingsplan afwijken, omdat het bouwplan volgens het college in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Aan het bouwplan kleven stedenbouwkundige bezwaren. Ook heeft de dakopbouw gevolgen voor de privacy en bezonning van de omwonenden en zal het uitzicht van met name de hoger gelegen woningen in de omgeving aangetast worden. Tot slot is het bouwplan volgens het college in strijd met redelijke eisen van welstand. De welstandsbezwaren hebben voornamelijk betrekking op materiaal- en kleurgebruik.
4.3.
De rechtbank stelt vast dat het college de aanvraag voor wat betreft het ‘bouwen van een bouwwerk’ heeft afgewezen in verband met strijd met de redelijke eisen van welstand en voor wat betreft ‘het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ vanwege de strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het beroep richt zich tegen het oordeel dat de vergunning voor gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan vanwege de strijd met een goede ruimtelijke ordening is afgewezen.
Strijd met goede ruimtelijke ordening
4.4.
Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen beleidsruimte toe en moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter stelt niet zelf vast of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank beoordeelt alleen of het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren.
4.5.
De rechtbank is van oordeel dat de motivering van het college ten aanzien van privacy, bezonning, uitzicht en inkijk het bestreden besluit niet kan dragen. Het college heeft onvoldoende onderzoek gedaan naar de effecten van het bouwplan op voornoemde gebieden. Zo heeft er geen bezonningsonderzoek plaatsgevonden. Daarnaast heeft het college de stellingen hieromtrent niet nader toegelicht. Onduidelijk is bijvoorbeeld op welke woningen inkijk bestaat en vanuit welk referentiepunt een nadelig effect op uitzicht bestaat.
4.6.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voor het overige echter voldoende toereikend gemotiveerd waarom zij de aanvraag heeft afgewezen. Dit legt de rechtbank hieronder uit.
4.7.
Volgens het college kleven de volgende stedenbouwkundige bezwaren aan het bouwplan. Het pand is aangemerkt als orde 2 pand. Dit betekent dat het gebouw monumentwaardig is en de oorspronkelijke gebouwmassa behouden dient te blijven. De aanvraag is met dit uitgangspunt in strijd. Volgens het college is de dakopbouw niet goed in verhouding met het bestaande pand en de omgeving. De dakopbouw is fors in relatie tot het pand waarop die is beoogd. De dakopbouw doorbreekt daarmee de duidelijke beëindiging die het pand nu heeft. Ook de verticale geleding van het pand wordt doorbroken. De positionering van de ramen in de dakopbouw zijn niet in lijn met de ondergelegen verdiepingen en lopen tot de vloer. Daarnaast laten panden in de 19e-eeuwse ring zich kenmerken door een ‘stenige’ opbouw. De grote raampartijen zijn hiermee niet in lijn. Dat de dakopbouw vanaf de straat niet is te zien, maakt het voorgaande niet anders. Door de dakopbouw raakt de ruimtelijke structuur verstoord. Verder doet de dakopbouw afbreuk aan het ensemble waarvan het pand onderdeel uitmaakt, wijzigt de korrel daarvan ten opzichte van dat ensemble en ten opzichte van de korrel en maatvoering van de overige bebouwing in de Linnaeusparkweg. Aan de overzijde van de weg is de bebouwing substantieel lager. Door de toevoeging van een dakopbouw wordt dit verschil op onaanvaardbare wijze vergroot. Volgens het college is met het bouwplan sprake van aantasting van het pand zelf en wordt er geen recht gedaan aan de cultuurhistorische waarden van het pand.
4.8.
De rechtbank acht deze motivering van het college begrijpelijk en aanvaardbaar. Het college heeft zich op grond van voornoemde redenen dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Ook heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het feit dat de dakopbouw vanaf de straat niet te zien is, niet doorslaggevend is.
Verbod op willekeur
4.9.
Eisers voeren aan dat de Beleidsregels buitenplanse afwijkingen omgevingsvergunning (de Beleidsregels) willekeurig en inconsequent worden toegepast. Daarbij hebben eisers gewezen op de verscheidenheid in beoordelingen van verschillende panden in de omgeving waarop dakopbouwen zijn geplaatst. Het college heeft bijvoorbeeld in het geval van [adres 2] zich op het standpunt gesteld dat de dakopbouw ondergeschikt is, terwijl de woning van eisers groter is en de beoogde dakopbouw kleiner. Volgens eisers mag alleen in bijzondere gevallen van beleidsregels worden afgeweken en daar is in dit geval geen aanleiding toe. De stedenbouwkundige argumenten die het college aanhaalt zijn daarvoor volgens eisers onvoldoende zwaarwegend. Bovendien gelden de Beleidsregels als ondergrens waar een bouwplan ten minste aan moet voldoen. Eisers verwijzen in dit kader naar een uitspraak van deze rechtbank van 12 juli 2023. [4] In het bouwplan is meer rekening gehouden met de Beleidsregels dan nodig, omdat de beoogde dakopbouw verder terug wordt geplaatst dan minimaal is voorgeschreven.
4.10.
De rechtbank overweegt dat het doel van de Beleidsregels is om een kader te scheppen waaraan aanvragen voor bouwplannen met een beperkte, ruimtelijke impact worden getoetst. De Beleidsregels gelden niet voor orde 1 en orde 2 panden. Er kan dus niet rechtstreeks aan de Beleidsregels worden getoetst, maar in een concreet geval kan wel worden aangesloten bij de hierin opgenomen uitgangspunten en de Beleidsregels gelden hierin als ondergrens. Hierbij dient het college een maatwerkbeoordeling te verrichten.
4.11.
Naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft het college in het bestreden besluit aanvullend gemotiveerd waarom de dakopbouw niet goed in verhouding is met het bestaande pand en de omgeving. Daarbij wijst het college erop dat, voor zover eisers verwijzen naar de dakopbouw van het pand in de [adres 2] , de buurpanden van [adres 2] een orde 3 waardering kennen. Omdat de andere panden van de [adres 1] geen orde 2 panden zijn, zou dit betekenen dat alleen op dit pand [adres 2] geen dakopbouw kan worden gerealiseerd omdat dit volgens beleidsuitgangspunten niet is toegestaan. Er zou op termijn ter hoogte van dit pand een ‘gat’ kunnen ontstaan in het daklandschap, doordat op de omliggende orde 3 panden dakopbouwen kunnen worden geplaatst. Dit zou het straatbeeld en de continuïteit verstoren en wordt vanuit stedenbouwkundig oogpunt als een onwenselijke situatie gezien. Hiermee verschilt [adres 2] van [adres 1] , omdat de buurpanden van laatstgenoemd adres een orde 2 waardering hebben waarop volgens beleidsuitgangspunten geen dakopbouw kan worden gerealiseerd.
4.12.
Naar het oordeel van de rechtbank kan de beoordeling van het college de toets doorstaan. Bij orde 2 panden moet het college maatwerk toepassen en per geval een afzonderlijke beoordeling verrichten. Daarbij kan het college dus per geval tot een andere afweging komen. Het college heeft een beslissing genomen specifiek over het hier voorliggende pand. Dat de Beleidsregels te gelden hebben als ondergrens, houdt in dat het bouwplan ten minste moet voldoen aan de daarin opgenomen regels. Het college mag de Beleidsregels dus ook strikter toepassen en, per pand en per straat, aanvullende eisen stellen. De uitspraak van deze rechtbank die eisers hebben aangehaald bevestigt dit, nu hierin overwogen wordt dat de Beleidsregels weliswaar niet van toepassing zijn, maar richtinggevend zijn en de ondergrens vormen waaraan in ieder geval moet worden voldaan. De rechtbank oordeelde dat het bouwplan niet aan de Beleidsregels voldeed. In dit geval is sprake van een andere situatie. Het bouwplan voldoet weliswaar aan de Beleidsregels, maar het college kiest ervoor strengere eisen te stellen aan het bouwplan. Dit mag het college doen.
4.13.
Ook is niet gebleken dat het college zijn bevoegdheid tot het nemen van een besluit gebruikt heeft voor een ander doel dan waar deze bevoegdheid voor is verleend. [5] Het college heeft de aanvraag om een omgevingsvergunning afgewezen omwille van het behoud van een goede ruimtelijke ordening. De wetgever heeft het college expliciet de bevoegdheid gegeven om op basis van die reden een aanvraag om een omgevingsvergunning te weigeren. [6]
Gelijkheidsbeginsel
4.14.
Eiseres voeren aan dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Zij hebben gewezen op meerdere panden waarop dakopbouwen zijn geplaatst. Daarbij gaat het om [adres 3] [adres 4] , [adres 5] , [adres 6] , [adres 7] [adres 8] , [adres 9] , [adres 10] , [adres 11] en [adres 12] en [adres 13] , allen in [woonplaats] .
4.15.
Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden, tenzij een verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd is. Het gelijkheidsbeginsel verplicht het college om gelijke gevallen gelijk te behandelen en ongelijke gevallen naar de mate waarin ze verschillen.
4.16.
Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, dient bij bouwplannen op of aan orde 2 panden een maatwerkbeoordeling plaats te vinden. Daar komt bij dat eisers niet betwist hebben dat geen van de door hen aangedragen gevallen exact gelijk is aan het onderhavige pand. Het college heeft voor elk aangedragen geval op schrift en op zitting uitgelegd waarom sprake is van verschillen en deze verschillen zijn niet betwist.
Evenredigheidsbeginsel
4.17.
Eisers voeren aan dat de gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het bestreden besluit te dienen doelen. Eisers hebben de wens om in deze woning te kunnen blijven wonen bij een veranderende gezinssamenstelling. Het is vrijwel onmogelijk een woning in Amsterdam te vinden die past bij de woonbehoeften. Het optimaliseren van bestaande bouw door middel van een dakopbouw is de enige realistische optie. De beleidsintentie van de gemeente Amsterdam is dat mensen in hun wijk kunnen blijven wonen, ook als hun woonbehoefte verandert. Volgens eisers wegen de stedenbouwkundige en cultuurhistorische waarden minder zwaar dan hun belangen.
4.18.
De toetsing of de nadelige gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen, is afhankelijk van de feiten en omstandigheden van het geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van de belangenafweging spelen daarbij een rol. Naarmate de betrokken belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, is de toetsing van de bestuursrechter intensiever. [7]
4.19.
De rechtbank is van oordeel dat de belangen van eisers met de afwijzing van de aanvraag niet onevenredig hard zijn geraakt. De rechtbank kan het standpunt van het college volgen dat het niet zo is dat in alle gevallen kan worden meegewerkt aan omgevingsvergunningverlening voor projecten die het woongenot verhogen. Het college heeft met een maatwerkbeoordeling bezien of het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en heeft daarbij ook rekening gehouden met andere belangen. Zoals de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld, kan de motivering die het college in dat verband gegeven heeft, stand houden.
4.20.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen afzien van het verlenen van medewerking om af te wijken van het bestemmingsplan.
Besluit niet tijdig genomen
4.21.
Eisers voeren aan dat het college het bestreden besluit niet tijdig genomen heeft. De bezwaarprocedure heeft lang geduurd en daardoor hebben eisers lange tijd in onzekerheid verkeerd. Een bestuursorgaan kan de termijn om te beslissen op een bezwaar slechts verdagen binnen de oorspronkelijke beslistermijn en dit is niet (op tijd) gebeurd. Pas een jaar na de aanvraag is het bestreden besluit genomen.
4.22.
De rechtbank is van oordeel dat het enkele feit dat het college de beslistermijn heeft overschreden, geen grond is voor vernietiging van het bestreden besluit. De beslistermijnen van artikel 7:10 van de Awb dragen het karakter van termijnen van orde. Eisers hebben de mogelijkheid gehad een besluit af te dwingen door het college in gebreke te stellen en bij de rechtbank beroep in te stellen tegen het niet tijdig beslissen. Van deze middelen hebben eisers geen gebruik gemaakt.
Gelegenheid tot aanpassing bouwplan
4.23.
Eisers voeren tot slot aan dat het college hen ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om het bouwplan aan te passen. Het college was ermee bekend dat eisers hiertoe bereid zijn. De bezwaarschriftencommissie heeft in haar advies overwogen dat het college volgens vaste rechtspraak gerechtigd en in bepaalde gevallen zelfs verplicht is om de indiener van een bouwaanvraag in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag zodanig te wijzigen of aan te vullen, dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van een vergunning worden weggenomen.
4.24.
De rechtbank is van oordeel dat het college eisers niet de gelegenheid hoefde te geven om het bouwplan aan te passen. De door de bezwaarschriftencommissie geconstateerde mogelijkheden om het bouwplan aan te passen zien op welstandsgebreken
voor wat betreft het onderdeel ‘bouwen van een bouwwerk’. Zelfs indien die gebreken zouden worden hersteld, blijft het bouwplan voor wat betreft het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan volgens het college in strijd met een goede ruimtelijke ordening, hetgeen een zelfstandige weigeringsgrond oplevert. Ook uit het advies van de bezwaarschriftencommissie blijkt dat eisers pas in de gelegenheid gesteld hoeven te worden om hun bouwplan zodanig aan te passen om aldus tegemoet te komen aan de constateerde welstandsbezwaren, als de heroverweging inzake de ruimtelijke aspecten van het bouwplan ertoe leidt dat het college van mening is dat alsnog medewerking kan worden verleend om af te wijken van het bestemmingsplan. Dit laatste is niet het geval.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is ongegrond. Het college heeft de omgevingsvergunning in redelijkheid kunnen weigeren. Eisers krijgen dus geen gelijk.
5.1.
Omdat het beroep ongegrond is, bestaat voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het betaalde griffierecht geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.F. de Lemos Benvindo, voorzitter, en mr. D. Sullivan en mr. L. Kooman, leden, in aanwezigheid van mr. C.J. van ‘t Hoff, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.