Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 26/417
uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 februari 2026 in de zaak tussen
[verzoeker] B.V., uit [plaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. L.J. Gerritsen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, het college
(gemachtigde: mr. J.P.G. van Egeraat).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de [derde-partij] . uit Amsterdam (derde-partij)
(gemachtigde: mr. A. Kamphuis).
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening gaat over een last onder dwangsom die aan verzoekster is opgelegd in verband met een overtreding van het omgevingsplan. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan.
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Totstandkoming van het besluit
2. Verzoekster is een besloten vennootschap die op 27 maart 1997 is opgericht en die sinds 11 april 1997 ingeschreven staat bij de Kamer van Koophandel, met als omschrijving “detailhandel in drogisterij-artikelen”, “detailhandel in medische en orthopedische artikelen” en “opslag in distributiecentra en overige opslag (niet in tanks, koelhuizen e.d.)”. Verzoekster is huurder van het pand op de [adres] (het pand).
2.1.
Op 22 oktober 2025 heeft de derde-partij een verzoek om handhaving ingediend bij het college vanwege het voornemen van verzoekster om een winkel te openen in het pand. Volgens derde-partij is het gebruik van het pand als winkelruimte zoals verzoekster dat voor ogen heeft in strijd met het ter plaatse geldende Omgevingsplan van de gemeente Amsterdam.
2.2.
Op 5 november 2025 heeft de toezichthouder van het college een controle uitgevoerd bij het pand van verzoekster.
2.3.
Op 27 november 2025 heeft verzoekster in het pand een vestiging van haar winkel ‘ [bedrijf 1] ’ geopend. Volgens verzoekster is de winkel een (discount) drogisterij/warenhuis.
2.4.
Op 4 december 2025 heeft het college een voornemen genomen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan verzoekster vanwege overtreding van artikel 3 van Pro het bestemmingsplan 1e herziening [bestemmingsplan] in samenhang met artikel 2.3 van het Omgevingsplan gemeente Amsterdam (het omgevingsplan) en artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet. Geconstateerd is dat ‘ [bedrijf 1] ’ voedsel aanbiedt, terwijl ter plaatse de verkoop van producten in de voedselbranche niet is toegestaan. Daarnaast verkoopt ‘ [bedrijf 1] ’ producten uit verschillende branches, terwijl alleen de verkoop van producten in één branche is toegestaan.
2.5.
Op 17 december 2025 heeft verzoekster gereageerd op het voornemen met een zienswijze.
2.6.
Met het besluit van 15 januari 2026 heeft het college de last onder dwangsom opgelegd aan verzoekster. De last houdt in dat binnen vier weken na de dag van verzending van het besluit verzoekster de overtreding moet beëindigen en beëindigd moet houden. Voldoet verzoekster niet, niet volledig of niet tijdig aan deze last dan verbeurt zij van rechtswege een dwangsom van € 20.000,- ineens. Verzoekster kan aan de last voldoen door: “het gebruik te staken of aan te passen opdat dit in het bestemmingsplan passend is”.
2.7.
Op 27 januari 2026 heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
2.8.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift en toegezegd de termijn van vier weken die in de last onder dwangsom staat te verlengen tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd.
2.9.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 10 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon 1] namens verzoekster, de gemachtigde van verzoekster, mr. S. Bonnet en mr. L.A. Nuyten als gemachtigden van het college, [persoon 2] namens derde-partij en de gemachtigde van derde partij.
Toetsingskader
3. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet beschikt elke gemeente [1] , automatisch over een omgevingsplan [2] met regels over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ten tijde van het bestreden besluit bestond het omgevingsplan van de gemeente Amsterdam uit een tijdelijk deel [3] waarin onder meer alle bestemmingsplannen waren opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden.
3.1.
Op de locatie was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan) inclusief herziening van kracht. Het bestemmingsplan maakt vanaf 1 januari 2024 deel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Spoedeisend belang
4. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht alleen een voorlopige voorziening als onverwijlde spoed dat vereist.
5. Verzoekster voert aan dat het spoedeisend belang erin gelegen is dat zij binnen een termijn van vier weken na 15 januari 2026 het gebruik van het pand in strijd met het omgevingsplan moet beëindigen en beëindigd moet houden, en de winkel dus moet sluiten, bij gebreke waarvan zij een dwangsom moet verbeuren van € 20.000,- ineens. Deze termijn is door het college hangende de procedure verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Daarmee is het spoedeisend belang gegeven. [4]
Het verzoek
6. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht om het besluit van 15 januari 2026 te schorsen tot vier weken nadat op het bezwaar is beslist. Gedurende deze schorsing kan de winkel van verzoekster dan open blijven.
Geen rechtmatigheidsoordeel
7. De voorlopige voorziening is verzocht tijdens de bezwaarfase. Het college zal naar aanleiding van de door verzoekster ingediende bezwaargronden moeten beslissen of het besluit van 15 januari 2026 in stand kan blijven. Dat besluit op het bezwaar heeft het college nog niet genomen. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat het eerst aan het college is om in te gaan op de bezwaargronden en over te gaan tot een volledige heroverweging van het besluit van 15 januari 2026. De voorzieningenrechter zal in deze uitspraak daarom niet vooruitlopen op de beoordeling van de bezwaargronden door een voorlopig rechtmatigheidsoordeel te geven over het bestreden besluit. Wel kijkt de voorzieningenrechter of het bestreden besluit niet evident onrechtmatig is. Dat houdt in dat in één oogopslag duidelijk is dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven in bezwaar. Dat is hier niet aan de orde. Omdat de voorzieningenrechter in deze fase niet toekomt aan een volledig rechtmatigheidsoordeel over het bestreden besluit, beperkt zij zich nu tot een belangenafweging.
Belangenafweging
8. Het college heeft op de zitting toegelicht dat de belangen van het college gelegen zijn in het feit dat er in deze zaak een handhavingsverzoek ligt. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Nu er volgens het college geen sprake is van een situatie waarin van handhaving afgezien moet worden, is het college verplicht om aan het handhavingsverzoek gehoor te geven. Daarnaast hecht het college er waarde aan om ongewenste precedentwerking als gevolg van het verlenen van een vergunning voor ‘ [bedrijf 1] ’ te voorkomen.
9. Op de zitting heeft verzoekster toegelicht wat haar belangen zijn. Zij stelt allereerst dat zij niet handelt in strijd met de ter plaatse geldende bestemming en dat zij daarom heeft geïnvesteerd in een verbouwing ten behoeve van het uitbaten van ‘ [bedrijf 1] ’ in het pand. Verder voert zij aan dat zij de brief van het college met betrekking tot het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen had ontvangen, maar dat zij op dat moment al haar investeringen in het pand al had gedaan. Er was dus voor haar om financiële redenen geen andere keuze dan de winkel te openen. Daarnaast moet verzoekster een deel van haar personeel doorbetalen als de winkel sluit. Voor verzoekster zal het dus zeer grote financiële gevolgen hebben als de winkel per direct moet sluiten.
10. Derde-partij heeft op de zitting ook een toelichting gegeven over haar belangen. In 2021 heeft derde-partij ongeveer 2,4 miljoen euro geïnvesteerd in verbetering en uitbreiding van haar winkel. Bij de besluitvorming met betrekking tot de investering heeft verzoekster het normale ondernemersrisico meegewogen, maar is zij ook uitgegaan van het gemeentelijk beleid dat geen nieuwe supermarkten in het verzorgingsgebied van haar supermarkt toestaat. Met de komst van ‘ [bedrijf 1] ’ komt er een keten in het verzorgingsgebied van derde-partij die hetzelfde assortiment verkoopt als zij. Op de zitting heeft derde-partij verteld dat, sinds de opening van ‘ [bedrijf 1] ’ in november 2025, een omzetdaling van 5% per maand is waargenomen.
11. De voorzieningenrechter oordeelt dat de omstandigheid dat verzoeksters winkel zou moeten sluiten met grote financiële gevolgen, meeweegt in de belangenafweging. Dit betekent niet per definitie dat aan dit belang het meeste gewicht toekomt. Bij derde-partij is namelijk ook sprake van inkomstenderving waarvan niet op voorhand een verband met het openen van ‘ [bedrijf 1] ’ is betwist. De winkel van de derde-partij is een supermarkt die weliswaar op enige afstand van het pand gelegen is (1,7 km) maar waarvan niet in geding is dat althans een deel van het assortiment overlapt. De gestelde schade voor de derde-partij zal zich bij het schorsen van het besluit voortzetten. De voorzieningenrechter oordeelt echter dat niet is gesteld of gebleken dat de inkomstenderving de economische levensvatbaarheid van het bedrijf van derde-partij onderuit haalt. Gelet daarop, en gelet op de (gestelde) inkomstenderving van 5% van de derde-partij tegen 100% van verzoekster is het belang van derde-partij op dit moment naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet doorslaggevend. De voorzieningenrechter overweegt verder dat het belang van verzoekster ook zwaarder weegt dan het belang van het college. Het toewijzen van de voorlopige voorziening betekent niet dat het college definitief niet kan handhaven. Als het besluit na de heroverweging op goede gronden genomen blijkt te zijn blijft het handhavingsbesluit ook staan. Dit geldt ook voor de ongewenste precedentwerking. Zolang de omgevingsvergunning nog niet onherroepelijk is kan er nog geen sprake zijn van ongewenste precedentwerking. De voorzieningenrechter geeft daarbij, zoals hiervoor al aangegeven, geen oordeel over de vraag of sprake is van strijdig gebruik. Wel merkt de voorzieningenrechter op, zoals ook tijdens de behandeling ter zitting van het verzoek aan de orde is gekomen, dat het voorliggende besluit en de daaraan ten grondslag liggende rapportages kunnen winnen aan feitelijke toetsbaarheid teneinde te kunnen concluderen dat sprake is van strijdig gebruik.
12. Verzoekster heeft bij haar verzoek om voorlopige voorziening een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Volgens haar verkoopt de in de onmiddellijke nabijheid van het pand gelegen [bedrijf 2] , evenals ‘ [bedrijf 1] ’, producten uit meerdere productgroepen, waaronder voedselproducten.
13. De voorzieningenrechter neemt bij de belangenafweging mee dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet op voorhand niet zou kunnen slagen. Daarbij is van belang dat niet in geding is dat er (nog) niet wordt gehandhaafd bij de [bedrijf 2] en verzoekster althans een begin van onderbouwing heeft gegeven over een zekere gelijkenis van het aangeboden assortiment bij de [bedrijf 2] . Dat de voorgeschiedenis van de vergunning een andere aanloop heeft, zoals door het college is aangevoerd, maakt niet dat op voorhand gezegd kan worden dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
14. Nu niet op voorhand is gebleken dat de besluitvorming dat verzoeksters bedrijfsvoering niet strookt met de bestemmingsplanbepalingen, niet evident juist is, dan wel dat zij niet bij voorbaat een gerechtvaardigd beroep kan doen op het gelijkheidsbeginsel, maakt dat de belangen van verzoekster bij het afwegen van de belangen zwaarder wegen.
Conclusie en gevolgen
15. Aldus ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het verzoek om een voorlopige voorziening toe te wijzen in die zin dat het bestreden besluit wordt geschorst tot vier weken nadat op het bezwaar is beslist.
16. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening toewijst, dient het college aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht (€ 397,-) te vergoeden.
17. De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe en bepaalt dat het bestreden besluit wordt geschorst tot vier weken nadat op het bezwaar is beslist;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 397,- aan verzoekster te vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Verberne, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.Y. Exterkate, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2026.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: