Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 24/7618
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
de vennootschap onder firma [eiseres] , te [plaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. P.A.J. van Putten),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigde: mr. N.M. Popa-de Boer).
Samenvatting
In deze zaak gaat het om het opleggen van een boete aan eiseres. Eiseres is een (afhaal)restaurant. De minister heeft aan eiseres een boete opgelegd, omdat zij in de periode van 20 oktober 2023 tot en met donderdag 16 november 2023 geen deugdelijke registratie bijhield van de uren die haar werknemers werkten en de pauzes die zij hielden. Dat is in strijd met de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw). Eiseres is het hier niet mee eens. Zij vindt dat zij wel een deugdelijke registratie bijhield, omdat zij de begin- en eindtijden en de pauzes van de individuele werknemers heeft genoteerd. Ook vindt eiseres dat de minister niet mag uitgaan van de verklaringen van haar werknemers, gelet op de omstandigheden waaronder deze verklaringen zijn afgenomen. Eén werknemer kon de tolk namelijk niet begrijpen en de andere twee werknemers hebben onder druk verklaard. Bovendien was het erg druk in het (afhaal)restaurant. Tot slot vindt eiseres dat de boete te hoog is en lager moet worden vastgesteld. De rechtbank geeft eiseres geen gelijk. Dat betekent dat de minister een boete op mocht leggen.
Procesverloop
Met het besluit van 16 mei 2024 heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd van € 7.500, - wegens overtreding van de Atw. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Met het besluit van 7 november 2024 (hierna: het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep, gelijktijdig met de zaak AWB 24/5160 [1] , behandeld op de zitting van 21 januari 2026. Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Aan de kant van eiseres is ook de heer [persoon 1] (zoon van de vennoten) verschenen.
Overwegingen
Juridisch kader
1. Het juridisch kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Achtergrond
2. Op 16 november 2023, omstreeks 17:15 uur, is door inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie een inspectie uitgevoerd bij de onderneming van eiseres. Tijdens deze inspectie zijn [persoon 2] (hierna: werknemer 1) en [persoon 3] (hierna: werknemer 3 [2] ) als getuige gehoord [3] . Verder toonde één van de vennoten van eiseres tijdens de inspectie een arbeidstijdenregistratie op zijn computer [4] . Deze registratie is later ook per e-mail aan de inspecteur gezonden.
2.1
Naar aanleiding hiervan heeft de inspecteur per e-mailbericht van 17 november 2023 meegedeeld dat deze registratie niet juist of onvolledig is, omdat een drietal werknemers in het overzicht ontbreken die tijdens de inspectie wel aan het werk waren: werknemer 1, de heer [persoon 4] (hierna: werknemer 2) en werknemer 3. Verder ontbrak op het tabblad november een aanduiding van de dagen en stond op de overige tabbladen andere bedrijfsinformatie.
2.2
Vervolgens heeft de inspecteur eiseres met de brief van 17 november 2023 [5] gevorderd om over de periode van 20 oktober 2023 tot en met 16 november 2023 personeelsbescheiden van alle werknemers, de geplande arbeidspatronen en de feitelijke arbeids- en rusttijden van alle werknemers te verstrekken.
2.3
Op 20 november 2023 is namens eiseres een urenlijst over de maanden oktober en november 2023 [6] , identiteitsdocumenten van de werknemers, salarisspecificaties over oktober 2023 en een aanmeld- en loonheffingsformulier van werknemer 1 aan de inspecteur gestuurd.
2.4
2.5
2.6
De bevindingen van de inspectie en het nader (administratief) onderzoek zijn neergelegd in het boeterapport. De inspecteurs komen in het boeterapport tot de conclusie dat eiseres in de periode van 20 oktober 2023 tot en met 16 november 2023 geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden heeft gevoerd. Hierdoor is het toezicht op de naleving van de Atw en de daarop berustende bepalingen niet mogelijk.
3. Via de kennisgeving van 17 april 2024 is eiseres op de hoogte gesteld van het voornemen van de minister om haar een boete op te leggen van € 7.500, - vanwege overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw.
Besluitvorming
4. De minister heeft vervolgens aan eiseres een boete van € 7.500, - opgelegd. Volgens de minister heeft eiseres geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden gevoerd, waardoor het voor de arbeidsinspecteur niet mogelijk was toezicht te houden op de naleving van de Atw. Zo kon de inspecteur uit de registratie van 20 november 2023 [11] de feitelijke begin- en eindtijden van de daarop vermelde werknemers niet herleiden en was niet duidelijk wie op welke dagen had gewerkt en hoeveel uur het betrof. Gelet op de antwoorden van eiseres op de vragen van de inspecteur van 22 november 2023, namelijk dat het rooster voor iedereen iedere week hetzelfde is en hierop standaard begin- en eindtijden staan, is de door eiseres overgelegde registratie een planning en geen actuele registratie van de begin- en eindtijden van haar werknemers. De overgelegde registratie (en ook de registratie die eiseres op 23 november 2023 heeft gestuurd [12] ) komt daarnaast, gelet op de verklaringen van de drie werknemers, vaak niet overeen met de daadwerkelijke gewerkte uren van deze werknemers.
4.1
Volgens de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 (hierna: de Beleidsregel) is het boetenormbedrag € 10.000, - voor een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw [13] . Voor de werkgever die minder dan tien werknemers in dienst heeft wordt het boetenormbedrag gecorrigeerd met 0,5 [14] . De overtreding waarvoor direct een boete wordt opgelegd wordt volgens het hiervoor bepaalde boetebedrag met 1,5 vermenigvuldigd [15] . Het boetebedrag is dan: boetenormbedrag € 10.000,- x 0,5 x 1,5 = € 7.500,-.
Is er sprake van een ondeugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden?
5. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat haar registratie van de arbeids- en rusttijden wel deugdelijk is. Uit de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) op de Atw en ook uit vaste rechtspraak volgt dat van een deugdelijke registratie sprake is als in ieder geval de begin- en eindtijden en de pauzes van de individuele werknemers zijn genoteerd en dat dit feitelijk correct is. Dit is bij de door eiseres overgelegde overzichten het geval. De registratie zelf is vormvrij. De verklaringen van de werknemers kunnen niet ten grondslag worden gelegd aan de besluitvorming. Zo heeft werknemer 1 onjuist verklaard, omdat hij de ingeschakelde tolk niet goed kon begrijpen. De verklaringen van werknemer 2 en 3 zijn onder druk en tijdens piekuren afgelegd. Eiseres verwijst naar de aanvullende verklaringen van werknemer 1 en 2, zoals bijgevoegd bij de zienswijze van 13 februari 2024. De werkplekcontrole werd als zeer bedreigend ervaren. Ook zijn zij niet verteld dat zij niet tot antwoorden verplicht waren [16] . Tot slot is namens eiseres op de zitting naar voren gebracht dat nu dezelfde vorm registratie bij een eerdere controle in 2019 wel is goedgekeurd, eiseres ervan uit mocht gaan dat deze deugdelijk is.
6. De rechtbank stelt voorop dat de wet enige ruimte biedt ten aanzien van de wijze waarop de registratie van de arbeids- en rusttijden plaatsvindt. Wel moet de registratie inhoudelijk correct zijn [17] . De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat de overgelegde registratie [18] ondeugdelijk is, omdat de daadwerkelijke begin-, eind- en rusttijden niet te herleiden zijn en de registratie daarom meer als een rooster of een planning kan worden gezien. Daarnaast is de rechtbank met de minister van oordeel dat de registratie niet overeenkomt met de verklaringen van de werknemers. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat in dit geval niet kon worden afgegaan op deze verklaringen. De rechtbank legt onder 7 uit waarom er geen aanknopingspunten zijn om niet op de verklaring van de werknemers af te gaan en noemt in overweging 8 enkele voorbeelden van discrepanties tussen de registratie en de verklaringen van de werknemers.
7. De rechtbank stelt vast dat uit de door werknemer 1 ondertekende verklaring volgt dat hij in de Indonesische taal is gehoord, dat de verklaring aan hem is voorgelezen en dat hij heeft aangegeven dat wat door de inspecteurs is voorgelezen, klopt. Uit de verklaring valt niet op te maken dat werknemer 1 en de tolk elkaar slecht zouden hebben verstaan of begrepen, dat werknemer 1 de gestelde vragen niet heeft begrepen of dat de inspecteur de antwoorden van werknemer 1 niet heeft begrepen. Tot slot heeft de minister er terecht op gewezen dat de verklaring overeenkomt met dat wat uit de andere stukken en verklaringen blijkt, in het bijzonder over de periode waarbinnen werknemer 1 werkzaam zou zijn geweest. De rechtbank verwijst kortheidshalve naar hetgeen is opgenomen in het bestreden besluit op pagina 3, alinea 1 en 2. De rechtbank merkt overigens op dat door eiseres ook niet is geconcretiseerd wat er precies onjuist zou zijn aan de verklaring van werknemer 1 wat betreft zijn werktijden.
Ten aanzien van de verklaringen van werknemers 2 en 3 is de rechtbank het met de minister eens dat niet is gebleken dat de inspecteurs onrechtmatig hebben gehandeld dan wel dat zij – door het verhoren van de medewerkers tijdens een druk moment – buiten hun bevoegdheid zijn getreden. Dat de werknemers de werkplekcontrole als zeer bedreigend hebben ervaren, is daarvoor onvoldoende. Er is dan ook geen aanleiding om niet uit te gaan van de juistheid van deze verklaringen of om deze verklaringen niet mee te nemen in de beoordeling. Tot slot heeft de minister met juistheid opgemerkt dat aan werknemers 2 en 3 geen cautie hoefde te worden gegeven, omdat werknemers 2 en 3 als getuigen zijn gehoord. [19]
8. De rechtbank stelt voorts vast dat verklaringen van de werknemers grotendeels niet overeenkomen met de registratie. De rechtbank verwijst voor het volledige overzicht van de discrepanties naar het boeterapport en het bestreden besluit en noemt hierna enkele voorbeelden.
Werknemer 1 heeft op 16 november 2023 verklaard dat hij om 17:00 uur van de Moskee naar de onderneming van eiseres komt, terwijl uit de registratie [20] volgt dat dit om 12.45 uur zou moeten zijn. Ook heeft één van de vennoten verklaard dat werknemer 1 pas een week op proef was [21] , terwijl uit de registratie en de zienswijze volgt dat hij verspreid over ten minste drie weken al arbeid had verricht, te weten op 3, 10, 13, 15 en 16 november 23 (week 44 tot en met 46).
Verder zou werknemer 2 volgens de registratie zes dagen per week van 13:45 tot 20.00 uur werken, met dagelijks één uur pauze. Werknemer 2 verklaarde op 6 december 2023 echter dat hij meestal van 13:30 uur tot 18:00 uur werkt. Ook heeft hij verklaard dat zijn werktijden verschillen, zo was hij op de dag van de controle om 19.00 uur nog aan het werk en dat kwam door een wijziging in zijn uren.
Werknemer 3 zou op 16 november 2023 volgens de registratie om 13:45 uur moeten beginnen, maar zij verklaarde dat zij die dag om 13:00 uur was begonnen. Verder zou zij volgens de registratie standaard één uur pauze hebben, maar verklaarde zij dat zij geen echte pauze had en dat zij – wanneer de drukte het toe liet – zij 15 tot 20 minuten pauze kon nemen.
9. Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat eiseres gedurende de periode vrijdag 20 oktober 2023 tot en met donderdag 16 november 2023 geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden heeft gevoerd. De stelling van eiseres dat eerder in 2019 eenzelfde registratie wel akkoord is bevonden, volgt de rechtbank niet. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder namelijk aangegeven dat toen ook een overtreding van de Atw is vastgesteld vanwege een ondeugdelijke administratie, maar toen een waarschuwing is gegeven. De minister heeft dan ook een boete aan eiseres mogen opleggen wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid van de Atw. De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
Had de minister de boete moeten matigen?
10. Eiseres heeft zich tot slot op het standpunt gesteld dat de minister de boete had moeten matigen, omdat – zo begrijpt de rechtbank de gemachtigde van eiseres ter zitting – eiseres al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om toekomstige overtredingen te voorkomen. Eiseres verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2015. [22]
11. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat inspanningen van na de overtreding niet van betekenis zijn voor de mate van verwijtbaarheid, maar wel van betekenis kunnen zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete in het kader van de bredere evenredigheidstoets passend en geboden is. [23] Inspanningen achteraf kunnen alleen tot matiging leiden als deze adequaat zijn, uit eigen beweging zijn en zo snel mogelijk zijn verricht. [24]
12. Op zitting heeft de gemachtigde van eiseres verklaard dat hij tijdens de hoorzitting in de Wav-zaak op 10 juli 2024 heeft aangegeven dat hij ook maatregelen heeft getroffen die zien op de registratie van de arbeid- en rusttijden. De minister betwist dat dit is gezegd. Wat daar ook van zij, eiseres heeft dit gedurende de procedure op geen enkele wijze onderbouwd. De rechtbank kan dus niet vaststellen óf en zo ja hoe snel deze maatregelen zijn getroffen, wat deze maatregelen precies inhouden en of deze adequaat zijn. De rechtbank ziet geen aanleiding om het onderzoek te heropenen om eiseres in de gelegenheid te stellen om alsnog aan te tonen dat er maatregelen zijn genomen, omdat er voldoende gelegenheid is geweest, bijvoorbeeld gedurende de bezwaarfase, om deze stukken te overleggen.
Persoonlijke noot van de rechtbank
13. De rechtbank overweegt ten overvloede dat uit het dossier en de verklaring van de heer [persoon 1] ter zitting blijkt dat eiseres een fijn bedrijf is om bij te werken. Het is een familiebedrijf en de werknemers voelen zich er prettig. Werknemer 3 woont in [plaats 2] , maar komt vijf dagen per week naar eiseres toe om te werken en dat doet zij al een aantal jaar. Zij spreekt in haar aanvullende verklaring warm over eiseres. Eiseres liet de werknemers vrij om naar eigen inzicht pauzes in te lassen. Dat ging op basis van vertrouwen en buiten de piekmoment om. Dat leverde intern blijkbaar ook geen problemen op. De rechtbank kan zich er daarom wel een voorstelling bij maken dat eiseres wat losser omging met het registreren van de werktijden. Maar dat mag echter niet. Ook eiseres, als klein en prettig familiebedrijf, moet zich aan de regels houden. De rechtbank heeft het idee dat dat besef inmiddels ook wel is ingedaald. De heer [persoon 1] heeft ter zitting namelijk verklaard dat hij het familiebedrijf inmiddels heeft overgenomen en adequate maatregelen heeft getroffen om overtredingen van de Atw in de toekomst te voorkomen. De boete zelf is intussen volledig afbetaald. De rechtbank wenst eiseres het beste toe.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is ongegrond.
15. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.R. Bleijendaal, rechter, in aanwezigheid van
mr. I.I. Mooij, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2026.
De griffier, rechter
is buiten staat deze uitspraak
mede te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Arbeidstijdenwet
Artikel 4:3 Atw Pro1. Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
Artikel 10:5 Atw Pro
1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
Artikel 10:7 Atw Pro
6. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. […].
Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013
Artikel 1
1. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van Pro de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet' die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
2. Bij de toepassing hiervan wordt onderscheid gemaakt tussen:
a. overtredingen waarvoor eerst een waarschuwing wordt gegeven of een eis wordt gesteld en pas in tweede instantie, nadat nogmaals is geconstateerd dat dezelfde of een soortgelijke wettelijke verplichting niet is nageleefd of dat de desbetreffende tekortkoming niet is opgeheven, wordt overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete;
b. overtredingen waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, die zijn opgenomen in de ‘Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd’, die als bijlage 2bij deze beleidsregel is gevoegd.
[…].
Artikel 2, tweede lid, onder a
Voor de werkgever die een van het eerste lid afwijkend aantal werknemers in dienst heeft, worden de volgende uitgangspunten gehanteerd voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes: 0,5 maal het boetenormbedrag voor de werkgever die minder dan 10 werknemers in dienst heeft (kleinbedrijf).
Artikel 6
Het op grond van voorgaande artikelen bepaalde boetebedrag wordt met anderhalf vermenigvuldigd, indien er sprake is van een overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd zoals genoemd in de lijst die is opgenomen als bijlage 2 bij deze beleidsregel.
Bijlage 1
Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet
Onderwerp Boetenormbedrag
arbeids- en rusttijdenregistratie € 10.000,–
Bijlage 2
Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd
a. Het niet hebben van een deugdelijke arbeids- en rusttijdenregistratie indien hierdoor een volledige inspectie over de gehele te onderzoeken periode niet mogelijk is.