Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Arnhem
Meervoudige Kamer Bestuursrecht
Reg.nr.: 99/367
UITSPRAAK
in het geding tussen:
de Stichting Montessori Peuterspeelzalen Duiven e.o., gevestigd te Duiven, eiseres,
en
de raad van de gemeente Duiven, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 5 februari 1999.
2. Feiten en procesverloop
Eiseres is in 1990 opgericht met -kort gezegd- als doel het geven of doen geven van begeleiding aan niet leerplichtige kinderen volgens de pedagogische methode van Maria Montessori. Dit doel tracht eiseres onder meer te bereiken door het stichten en beheren van peuterspeelzalen.
Op 20 mei 1998 heeft eiseres bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Duiven (het College) subsidie aangevraagd voor de door haar beheerde peuterspeelzaal De Groene Ring te Duiven. Deze peuterspeelzaal is gevestigd in hetzelfde gebouw als de Montessori basisschool De Groen Ring. Het bestuur van eiseres bestaat uit leden die tevens het bestuur vormen van de Stichting Montessori Basisonderwijs Duiven e.o.
Bij besluit van 11 september 1998 heeft het College het verzoek van eiseres om subsidie afgewezen, onder verwijzing naar de Algemene subsidieverordening 1997 (de Verordening) en het beleid van de raad van de gemeente Duiven inzake het subsidiëren van peuterspeelzaalwerk.
Eiseres heeft tegen het besluit van 11 september 1998 beroep ingesteld bij verweerder.
Bij besluit van 5 februari 1999 heeft verweerder het beroep van eiseres ongegrond verklaard.
Namens eiseres heeft mr. H.J. Brouwer, verbonden aan de Vereniging 'Verenigde Bijzondere Scholen voor onderwijs op algemene grondslag' te Den Haag, beroep ingesteld tegen het besluit van 5 februari 1999. De gronden van het beroep zijn uiteengezet in een aanvullend beroepschrift van 9 april 1999.
Verweerder heeft op 18 mei 1999 een verweerschrift ingediend.
Het beroep tegen het bestreden besluit is behandeld ter zitting van de rechtbank van 20 april 2000, waar namens eiseres zijn verschenen J. Veldhoen, R. Winters en M. Wolters, bijgestaan door mr. I. Dam, werkzaam bij de Vereniging 'Verenigde Bijzondere Scholen voor onderwijs op algemene grondslag', en waar verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. A.M.W. Erinkveld en N.M. Beck, werkzaam bij de gemeente Duiven.
3. Overwegingen
In dit geding dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
Aan het bestreden besluit ligt in hoofdzaak het standpunt van verweerder ten grondslag dat het beleid wordt gevoerd dat slechts één organisatie voor peuterspeelzaalwerk wordt gesubsidieerd, zijnde de Stichting Kinderspeelzalen Duiven (SKD). Daarbij heeft verweerder gewezen op het Raamplan Van Groei naar Kwaliteit 1996-1999. Op grond van het vastgestelde beleid komt het peuterspeelzaalwerk van eiseres niet voor subsidiëring in aanmerking.
Eiseres heeft zich -kort gezegd- op het standpunt gesteld dat zij aan alle eisen voldoet die in de Verordening zijn neergelegd en dat zij, gelet daarop, op grond van het gelijkheidsbeginsel voor subsidie in aanmerking komt. Voorts is eiseres van mening dat in strijd met de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is gehandeld omdat verweerder op het bezwaar van eiseres tegen een besluit van het College heeft beslist, waardoor er geen sprake is van een heroverweging door het primair beslissende orgaan. Eiseres is ten slotte van mening dat het bestreden besluit niet toereikend is gemotiveerd.
De rechtbank overweegt als volgt.
Artikel 1.4, eerste lid, van de Algemene Subsidieverordening 1997, vastgesteld door de raad van de gemeente Duiven op 28 april 1997, bepaalt dat burgemeester en wethouders met toepassing van deze verordening besluiten tot verlening, intrekking, wijziging en vaststelling van subsidie en omtrent de daaraan te verbinden voorwaarden. Het tweede lid bepaalt dat subsidie slechts wordt toegekend indien:
a. de activiteit(en) waarvoor subsidie wordt gevraagd past/passen binnen de door de raad vastgestelde beleidslijnen;
b. een instelling voldoet aan het bepaalde bij of krachtens deze verordening;
c. de nodige gelden door de raad beschikbaar zijn gesteld.
In artikel 2.1 van de Verordening zijn voorts algemene voorwaarden opgenomen om voor subsidie in aanmerking te komen.
Artikel 7.4 van de Verordening bepaalt dat tegen elk besluit van burgemeester en wethouders dat op grond van de verordening is genomen, beroep op de raad openstaat.
Ten aanzien van het standpunt van eiseres dat verweerder niet bevoegd was om op het bezwaar te beslissen, overweegt de rechtbank als volgt.
In artikel 152 van Pro de Gemeentewet is bepaald dat de raad in zijn verordeningen beroep op zich kan openstellen van krachtens deze verordeningen door het college van burgemeester en wethouders genomen besluiten. Van die bevoegdheid heeft verweerder gebruik gemaakt in artikel 7.4 van de Verordening. Het administratieve beroep is geregeld in afdeling 7.3 van de Awb. Gelet op artikel 7.4 van de Verordening stelt de rechtbank vast dat verweerder bevoegd was om in administratief beroep te beslissen over het beroep dat eiseres heeft ingesteld tegen het besluit van het College.
Naar aanleiding van het namens eiseres op dit punt ingenomen standpunt merkt de rechtbank nog het volgende op. Artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb bepaalt dat degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op de administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar dient te maken tegen dat besluit, tenzij dat besluit in administratief beroep is genomen. Uit die bepaling volgt dat indien is voorzien in administratief beroep de bezwaarprocedure van afdeling 7.2 van de Awb niet gevolgd dient te worden. In geval van administratief beroep is het niet het primair beslissende bestuursorgaan dat opnieuw beslist, maar een ander bestuursorgaan.
Ten aanzien van het standpunt van eiseres dat zij aan alle voorwaarden van de Verordening voldoet en op die grond voor subsidie in aanmerking komt, overweegt de rechtbank als volgt.
In artikel 1.4, tweede lid, van de Verordening is bepaald in welke gevallen verweerder subsidie toekent. Eén van de voorwaarden om voor subsidie in aanmerking te komen is dat een instelling voldoet aan het bepaalde bij of krachtens de Verordening. Deze voorwaarde is neergelegd in sub b van het tweede lid van die bepaling. Daaruit volgt dat een instellling die voldoet aan de algemene voorwaarden die in artikel 2.1 van de Verordening zijn neergelegd, slechts voldoet aan één van de voorwaarden om voor subsidie in aanmerking te komen. De afwijzing van het subsidieverzoek van eiseres berust echter niet op artikel 1.4, tweede lid en onder b, van de Verordening, maar op sub a en sub c van deze bepaling. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat verweerder gehouden was haar subsidie te verlenen omdat zij voldoet, althans meent te voldoen aan de voorwaarden die in artikel 2.1 van de Verordening zijn neergelegd.
Het namens eiseres op dit punt ingenomen standpunt kan, gelet op het voorgaande, dan ook niet leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit.
De rechtbank overweegt voorts als volgt.
Verweerder heeft ter zake van de subsidiëring van welzijnsactiviteiten, zoals kinderopvang en peuterspeelzaalwerk, een grote mate van beleidsvrijheid inzake de toekenning van een subsidie. Gelet daarop kan de rechtbank het beleid van verweerder alsmede de toepassing van dat beleid in een concreet geval slechts marginaal toetsen. Dat betekent dat de rechtbank twee vragen dient te beantwoorden: in de eerste plaats de vraag of verweerder in redelijkheid tot het in geding zijnde beleid heeft kunnen komen en voorts of verweerder bij de toepassing van dat beleid in het concrete geval, na afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid tot het in geding zijnde besluit heeft kunnen komen.
Gelet op artikel 7:26, eerste lid, van de Awb dient verweerder het in geding zijnde besluit deugdelijk te motiveren. Teneinde het aan dat besluit ten grondslag liggende beleid in voormelde zin te kunnen toetsen, dient verweerder dat beleid eveneens toereikend te motiveren, hetzij bij het bestreden besluit, hetzij op een later moment.
Wat betreft de motivering van het door verweerder gevoerde beleid, overweegt de rechtbank als volgt. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting, is de rechtbank gebleken dat verweerders beleid er op is gericht om slechts één organisatie voor peuterspeelzaalwerk te subsidiëren, welke organisatie een algemeen karakter dient te hebben. Het is de rechtbank voorts gebleken dat deze beleidsregel in de praktijk deze betekenis heeft dat slechts de SKD voor subsidie in aanmerking komt en dat verweerder, zoals in het verweerschrift is uiteengezet, de uitvoering van dit deel van het welzijnswerk aan die stichting heeft opgedragen. Het is aldus niet zozeer verweerders beleid om, in objectieve zin, slechts één algemene organisatie voor peuterspeelzaalwerk te subsidiëren, maar een concrete organisatie.
Gelet op de ruime beleidsvrijheid die verweerder heeft, is verweerders keuze om slechts één organisatie voor peuterspeelzaalwerk c.q. de SKD te subsidiëren niet op voorhand onaanvaardbaar. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder zijn beleid op dit punt niet toereikend heeft gemotiveerd. Uit de stukken blijkt weliswaar dat verweerder sedert jaar en dag de SKD subsidieert, maar nergens blijkt op welke overwegingen verweerders beleid is gebaseerd. In verband daarmee merkt de rechtbank op dat de omstandigheid dat deze organisatie feitelijk sedert jaren wordt gesubsidieerd geen, althans geen toereikende motivering van verweerders keuze vormt.
Gelet op voorgaande overwegingen is de rechtbank niet in staat om te beoordelen of verweerder in redelijkheid tot voormeld beleid heeft kunnen komen.
Wat betreft de motivering van de toepassing van verweerders beleid in het geval van eiseres, overweegt de rechtbank het volgende.
Bij het besluit op bezwaar heeft verweerder het advies van de Commissie van advies voor de bezwaar- en beroepschriften (de Commissie) van 16 december 1998, en daarmee haar oordeel omtrent de in geding zijnde weigering van subsidie, zonder voorbehoud overgenomen. In het advies heeft de Commissie het volgende overwogen: "De Commissie is duidelijk geworden dat de raad heeft besloten om slechts één organisatie te subsidiëren ten behoeve van het peuterspeelzaalwerk. In het raamplan van Groei naar Kwaliteit 1996-1999 wordt (...) de Stichting Kinderspeelzalen Duiven als zodanig aangewezen. Dit betekent dat alle andere organisaties of aan scholen verbonden instellingen die peuterspeelzaalwerk verrichten niet worden gesubsidieerd. Bovendien zijn door de raad niet de nodige gelden beschikbaar gesteld om aan reclamant een subsidie voor het jaar 1999 te kunnen verlenen. De Commissie is dan ook van oordeel dat burgemeester en wethouders niet anders konden besluiten dan de aanvraag van reclamant (...) af te wijzen." Voorts is in het advies als volgt overwogen: "Voorts vormt het gegeven dat er in de gemeente Duiven slechts één organisatie voor de uitvoering van het peuterspeelzaalwerk een gemeentelijke subsidie ontvangt geen motivering voor de afwijzing van het verzoek van reclamant. (...) De Commissie is echter van mening dat deze gebreken in de motivering van het thans bestreden besluit tijdens de hoorzitting in voldoende mate zijn hersteld. Tijdens de hoorzitting is immers duidelijk geworden dat burgemeester en wethouders de aanvraag van reclamant niet konden toekennen, omdat de activiteit waarvoor de subsidie wordt aangevraagd niet past binnen het door de raad vastgestelde beleid dat erop is gericht om slechts aan de Stichting Kinderspeelzalen Duiven een subsidie toe te kennen ten behoeve van peuterspeelzaalwerk en omdat de raad niet de nodige gelden beschikbaar heeft gesteld om reclamant te subsidiëren."
De rechtbank stelt vast dat de hierboven geciteerde motivering innerlijk tegenstrijdig is en mitsdien niet toereikend is om de ongegrondverklaring van het administratieve beroep van eiseres te dragen.
De rechtbank heeft ten slotte aanleiding gezien om in te gaan op verweerders standpunt dat de activiteiten van eiseres geen algemeen karakter hebben omdat -kort gezegd- het peuterspeelzaalwerk van eiseres de peuters voorbereidt op een specifiek pedagogisch regime in het basisonderwijs, en dat dit niet algemene karakter mede aan het ontvangen van subsidie in de weg staat. De rechtbank heeft op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting niet de overtuiging gekregen dat het door verweerder verlangde 'algemene karakter' een zelfstandige beleidsgrond vormt om aan eiseres subsidie te weigeren. In verband daarmee merkt de rechtbank op dat eiseres van de zijde van verweerder, althans van de gemeente Duiven, een en andermaal is aangespoord om aansluiting te zoeken bij de SKD omdat haar activiteiten in dat geval wel voor subsidie in aanmerking zouden komen. Indien eiseres echter met behoud van het bestaande karakter van de peuterspeelzaal onder de vlag van voormelde stichting zou gaan functioneren en voor haar activiteiten alsdan subsidie zou ontvangen via de SKD, valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien dat haar activiteiten alsdan wel een algemeen karakter zouden hebben. Voorts vraagt de rechtbank zich af op welke wijze het door verweerder verlangde algemene karakter van de activiteiten zich verhoudt tot de in artikel 2.1, eerste lid onder a, van de Verordening neergelegde eis dat de binnen de gemeentelijke doelstellingen passende activiteiten in overwegende mate ten dienste staan van ingezetenen van de gemeente Duiven.
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:26, eerste lid, van de Awb in rechte geen stand kan houden. Het beroep van eiseres wordt dan ook gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. Verweerder zal een nader, toereikend gemotiveerd, besluit dienen te nemen op het beroep van eiseres.
Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, heeft de rechtbank aanleiding gezien verweerder op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van eiseres. Deze kosten worden begroot op f 1420,- voor verleende rechtsbijstand.
De rechtbank zal voorts, gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, bepalen dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht dient te vergoeden.
4. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder opnieuw op het beroep van eiseres beslist met in achtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van f 1.420,-;
bepaalt dat verweerder aan eiseres het griffierecht van
f 450,- vergoedt;
wijst de gemeente Duiven aan als de rechtspersoon die bovengenoemde bedragen aan eiseres dient te betalen.
Aldus gegeven door mrs. J.J. Catsburg, W.F. Bijloo en J.N.A. Bootsma, rechters, en in het openbaar uitgesproken door mr. J.J. Catsburg op 3 mei 2000, in tegenwoordigheid van L. Smidt als griffier.
De griffier, De voorzitter,
Verzonden op: