Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Arnhem
Sector bestuursrecht
Reg.nr.: Awb 99/1435
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
Stichting Lokale Omroep Heumen,
wonende te Malden, eiseres,
en
De raad van de gemeente Heumen, verweerder, vertegenwoordigd door het College van Burgemeester en wethouders van de gemeente Heumen te Malden
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 27 mei 1999.
2. Procesverloop
Naar aanleiding van een in een ondernemingsplan neergelegde aanvraag van eiseres tot verhoging van de jaarlijkse gemeentelijke bijdragen heeft het College van Burgemeester en wethouders van de gemeente Heumen (hierna: het college) verweerder geadviseerd de gevraagde subsidies over 1998 en die over volgende jaren te weigeren. Op 15 oktober 1998 heeft verweerder conform dit advies beslist. Dit besluit is op 26 oktober 1998 door het college aan eiseres toegezonden.
Tegen dit besluit heeft mr. W-J.B.M. van Alkemade, advocaat te Malden, namens eiseres op 4 december 1998 bezwaar gemaakt. Het bezwaar is aangevuld op 16 december 1998. Het bezwaar is behandeld door de Commissie Bezwaar- en beroepschriften op 20 januari 1999. Deze commissie heeft op 2 maart 1999 advies aan verweerder uitgebracht.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het eerdergenoemde besluit gehandhaafd. Het besluit van verweerder op het bezwaarschrift van eiseres is op 21 juni 1999 door het college aan eiseres toegezonden. Voor de motivering van het besluit heeft verweerder verwezen naar een voorstel van het college aan de raad, gedateerd 1 april 1999 en 11 mei 1999.
Tegen dit besluit heeft mr. A.J.M. van Dorst, advocaat te Malden, namens eiseres op 28 juli 1999 beroep bij de rechtbank ingesteld, waarna de gronden van het beroep zijn uiteengezet in een aanvullend beroepschrift van 8 oktober 1999.
Verweerder heeft op 30 november 1999 een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 29 maart 2001. Namens eiseres zijn aldaar J.L.M. Coenen en B.C.J. Arendsen verschenen, bijgestaan door mr. Van Dorst, voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door A.J.H. van den Broek, mr. M.H.A. van den Heuvel en A.F. Altink.
3. Overwegingen
In dit geding moet worden beoordeeld of het bestreden besluit, waarbij verweerder de beslissing tot beëindiging van de subsidies aan eiseres heeft gehandhaafd, de rechterlijke toetsing kan doorstaan.
Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag dat het door eiseres gepresenteerde ondernemingsplan niet voldoet aan de voorwaarden die verweerder daaraan had gesteld. In het bijzonder heeft eiseres daarin volgens verweerder niet aangetoond dat zij in staat is om met continuering van de subsidie van f 20.000,- per jaar een gezond beleid te voeren. Eiseres kan zich volgens verweerder in redelijkheid niet op het standpunt stellen niet op de hoogte te zijn geweest van deze voorwaarden. Verweerder is daarnaast van mening dat in voldoende mate overleg met het bestuur van eiseres is gevoerd: zowel bij het college als bij de raad is eiseres verschillende malen in de gelegenheid gesteld haar standpunt naar voren te brengen. Overigens is verweerder in het bestreden besluit afgeweken van het advies van de Commissie bezwaar- en beroepschriften. Deze commissie had geadviseerd het bezwaarschrift gegrond te verklaren, de subsidiëring van f 20.000,- voor één jaar te continueren en met eiseres in overleg te treden over haar beleidsplan.
Eiseres kan zich hiermee niet verenigen en stelt zich op het standpunt dat het besluit tot beëindiging van de subsidies op onzorgvuldige wijze is genomen, onvoldoende is gemotiveerd en in strijd is met artikel 4:51 van Pro de Awb.
Eiseres is van mening een deugdelijk en realistisch ondernemingsplan te hebben ingeleverd. Als gevolg van de benarde financiële situatie heeft eiseres vele bezuinigingsmaatregelen getroffen; voorts is zij voortdurend op zoek geweest naar verhoging van de (reclame)inkomsten. Ten behoeve van noodzakelijk geachte investeringen resteert eiseres geen andere mogelijkheid dan verweerder te verzoeken de subsidie aanzienlijk te verhogen. Eiseres stelt zich nimmer gerealiseerd te hebben dat de bestaande subsidie gevaar liep. Volgens eiseres is veeleer sprake van miscommunicatie over het plan, dan dat het plan onder de maat is. Deze opvatting wordt gedeeld door enkele leden van de raad en het college. Indien het college dan wel de raad van opvatting zou zijn dat het rapport niet voldoende duidelijkheid biedt, had men volgens eiseres met haar in contact moeten treden om die onduidelijkheid alsnog te verkrijgen. Door zulks na te laten en rauwelijks te beslissen tot afwijzing van de aanvraag en beëindiging van de bestaande subsidie, handelt verweerder volgens eiseres in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Met betrekking tot artikel 4:51 van Pro de Awb heeft eiseres aangegeven dat sprake is van een langdurige subsidierelatie. Beëindiging daarvan is volgens deze bepaling slechts mogelijk met inachtneming van een redelijke termijn. Verweerder heeft deze bepaling volgens eiseres geschonden door de subsidie met onmiddellijke ingang te beëindigen. Verweerder kan het voorhanden zijn van een deugdelijk beleidsplan volgens eiseres niet als voorwaarde aan het verlenen van de subsidie verbinden. Tenslotte vordert eiseres vergoeding van de kosten in de bezwaarprocedure.
De rechtbank overweegt als volgt.
Wettelijk kader
Onder subsidie wordt ingevolge artikel 4:21, eerste lid, van de Awb verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
Indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, geschiedt gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daaropvolgend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, ingevolge artikel 4:51, eerste lid, van de Awb, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
Feitenoverzicht
Eiseres heeft in juli 1997 een overlevingsplan vastgesteld waarin onder meer is aangegeven dat de jaarlijkse financiële bijdrage van verweerder in de exploitatie zal moeten stijgen van f 20.000, - naar f 40.000,-. Dit overlevingsplan is naar het college gestuurd. Nadat dit plan in een raadscommissie aan de orde was geweest, heeft het college verweerder op 4 november 1997 onder meer voorgesteld tot 1 januari 1999 een bedrag van f 35.000 beschikbaar te stellen. Voorts is in dat voorstel aangegeven dat eiseres voor 1 juli 1998 een gedegen beleidsplan gereed moet hebben, dat getuigt van voldoende realiteitszin en van een gezonde financiële basis voor een reeks van jaren. Op 18 december 1997 is verweerder met dit voorstel accoord gegaan. Het college heeft dit raadsbesluit op 19 januari 1998 aan eiseres bekendgemaakt.
Op 24 augustus 1998 heeft eiseres een ondernemingsplan 1999-2001 vastgesteld en bij het college ingediend. Daarin heeft eiseres verzocht om naast de bestaande subsidie een bedrag van f 25.000,- terzake van acute noodhulp beschikbaar te stellen alsmede uitstel dan wel kwijtschelding te verlenen van de restant schuld aan de gemeente ter hoogte van f 18.400,-. In reactie op dit plan heeft het college eiseres op 8 september 1998 medegedeeld de raad te zullen voorstellen de subsidiëring aan eiseres te beëindigen en dit voornemen gemotiveerd. Op 12 oktober 1998 heeft eiseres in een brief aan het college en de raad gereageerd op het voorstel van het college. Op 13 oktober 1998 is het college in een brief aan de raad ingegaan op onder meer de juridische consequenties van onmiddellijke beëindiging van de subsidie en heeft het college een voorstel hiertoe bij de raad ingediend.
In de vergadering van 15 oktober 1998 heeft verweerder een voorstel tot handhaving van “de huidige subsidie van f 20.000,-” verworpen en het voorliggende collegevoorstel aangenomen. Nadien is namens eiseres bezwaar gemaakt tegen dit besluit. De commissie Bezwaar- en beroepschriften heeft geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren, doch verweerder heeft op advies van het college besloten het bezwaar ongegrond te verklaren.
Inhoudelijke overwegingen
De rechtbank stelt voorop dat het besluit van verweerder van 15 oktober 1998
moet worden beschouwd als een tweeledig besluit, inhoudende:
(a) beëindiging met onmiddellijke ingang van de bestaande subsidie en
(b) afwijzing van de aanvraag tot verhoging van de subsidie.
De rechtbank zal de rechtmatigheid het bestreden besluit, waarbij het bezwaar tegen het besluit van 15 oktober 1998 ongegrond is verklaard, aan de hand van dit onderscheid beoordelen.
a. Het besluit tot beëindiging van de bestaande subsidie
Eiseres ontvangt sinds 1988 financiële bijdragen van verweerders gemeente. Tussen eiseres en verweerder is destijds overeengekomen dat de gemeente als eigenaar van de Veldschuur, het gebouw waarin eiseres haar activiteiten in hoofdzaak verricht, de huur voor haar rekening neemt. Vanaf 1988 is hiertoe jaarlijks een bedrag van f 3000,- betaald. Als tegenprestatie stelde eiseres drie pagina’s op de kabelkrant ter beschikking aan de gemeente. In 1991 is de huur verhoogd naar f 10.000,-; de gemeentelijke bijdrage is (uiteindelijk) daaraan aangepast. In 1991 heeft eiseres daarnaast eenmalig een bedrag van f 58000,- als startsubsidie ontvangen.
In 1994 is de huur na privatisering van de Veldschuur verhoogd naar f 25.000,- per jaar. De gemeentelijke bijdrage aan eiseres is daarop verhoogd tot f 20.000,- per jaar voor de periode van 1994 tot en met 1996. Van dat bedrag is blijkens een schrijven van het college van 4 november 1997 f 10.000,- bestemd als vergoeding voor de drie pagina’s op de kabelkrant. In december 1997 heeft verweerder beslist tot 1 januari 1999 de jaarlijkse bijdrage op f 35.000,- te stellen, zulks met ingang van 1 januari 1997.
Van subsidies is ingevolge artikel 4:21, eerste lid, van de Awb alleen sprake als de betreffende betalingen niet worden verricht voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Dit brengt mee dat de betalingen aan eiseres in verband met de kabelkrantpagina’s niet als subsidie kunnen worden aangemerkt. De rechtbank concludeert op basis van het voorgaande dat (tenminste) de volgende bijdragen van de gemeente als subsidie in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb zijn aan te merken:
1991 startsubsidie f 58.000,-
1994 huursubsidie f 10.000,-
1995 (idem) (idem)
1996 (idem) (idem)
1997 (idem) f 25.000,-
1998 (idem) f 25.000,-
De rechtbank is van oordeel dat onduidelijkheden omtrent het subsidiekarakter van de betalingen van verweerder aan eiseres voor rekening van verweerder komen. Verweerder had deze onduidelijkheden immers kunnen voorkomen door (al dan niet jaarlijks) heldere, schriftelijke subsidiebesluiten te nemen en daarbij een onderscheid te maken tussen de verschillende categorieën betalingen. Doordat verweerder zulks heeft nagelaten, is thans nauwelijks meer vast te stellen welke bedragen als subsidie in de zin van de Awb moeten worden beschouwd. Bovendien heeft verweerder zich daardoor de mogelijkheid ontnomen concrete voorwaarden aan de subsidie te verbinden.
Het besluit van verweerder van 15 oktober 1998 is genomen naar aanleiding van het ondernemingsplan van augustus 1998. De rechtbank begrijpt dit besluit aldus, dat op basis van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten is besloten tot beëindiging van de subsidie. Nu uit het voorgaande blijkt dat daarmee een vaste subsidiepraktijk van meer dan drie aaneengesloten jaren wordt beëindigd, kan een dergelijk besluit ingevolge artikel 4:51, eerste lid, van de Awb slechts worden genomen met inachtneming van een redelijke termijn. Nu in het besluit tot beëindiging van de subsidie geen uitlooptermijn is opgenomen, is dit besluit in strijd met genoemde bepaling genomen. Het beroep is inzoverre gegrond en het bestreden besluit dient, voor zover daarbij de beëindiging van de bestaande subsidie is gehandhaafd, te worden vernietigd.
b. Het besluit tot afwijzing van de aanvraag tot verhoging van de subsidie
De rechtbank stelt vast dat eiseres in het ondernemingsplan van augustus 1998 exploitatiesubsidies voor de jaren 1999 t/m 2002 heeft aangevraagd ter hoogte van respectievelijk f 80.000,- (1999), f 70.000,- (2000), f 50.000,- (2001) en
f 20.000,- (2002). Verweerder heeft in dit verband gesteld dat eiseres in het ondernemingsplan niet heeft aangetoond dat zij in staat is om met continuering van de subsidie van f 20.000,- per jaar een gezond beleid te voeren, en dat eiseres redelijkerwijze op de hoogte moest zijn van deze eis aan het ondernemingsplan.
Hoewel de rechtbank begrip heeft voor de beslissing van verweerder tot afwijzing van de aanvraag tot verstrekking van aanzienlijk hogere subsidiebedragen dan voorheen werden toegekend, moet anderzijds worden vastgesteld dat voornoemde eis aan het ondernemingsplan, zoals het college in de bezwaarfase ook zelf heeft aangegeven, nimmer schriftelijk aan eiseres is medegedeeld. Eiseres heeft een brief van het college gedateerd 19 januari 1998 overgelegd, waarin bedoelde voorwaarde, naar de rechtbank aanneemt abusievelijk, niet is opgenomen.
Ook anderszins is de rechtbank niet overtuigd kunnen raken van het feit dat eiseres voorafgaand aan de vaststelling van het ondernemingsplan van deze voorwaarde op de hoogte is gesteld. Het lag in deze omstandigheden naar het oordeel van de rechtbank op de weg van verweerder om, na ontvangst en beoordeling van het ondernemingsplan, door tussenkomst van het college met eiseres in overleg te treden over de bezwaren van verweerder met betrekking tot dit plan. Door aanpassing van het plan had eiseres vervolgens wellicht aan deze bezwaren tegemoet kunnen komen. Verweerder heeft dit evenwel nagelaten. Ook na de indiening van het bezwaarschrift heeft verweerder geen initiatieven tot constructief overleg met eiseres genomen.
Dit brengt mee dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd. Wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb moet dit besluit dan ook worden vernietigd.
Ter voorkoming van mogelijk ongerechtvaardigde verwachtingen aan de zijde van eiseres overweegt de rechtbank, geheel ten overvloede, geenszins uit te sluiten dat een nieuwe afwijzing van een aanvraag tot verhoging van de subsidie, mits voldoende zorgvuldig voorbereid en draagkrachtig gemotiveerd, de eventuele rechterlijke toetsing nadien zou kunnen doorstaan.
c. Conclusie
Nu het bestreden besluit genomen is in strijd met de artikelen 4:51 en 7:12 van de Awb, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, welke zijn begroot op f . 1420,- aan kosten van verleende rechtsbijstand. Terzake verletkosten heeft eiseres een ongespecificeerd bedrag van f 300,- geclaimd. In het besluit proces-kosten bestuursrecht is bepaald dat verletkosten kunnen worden vergoed volgens een tarief dat, afhankelijk van de omstandigheden, tussen f 10,- en f 117,- per uur bedraagt. De rechtbank acht een bedrag van f 50,- per uur in de onderhavige situatie redelijk. Gelet op de duur van de zitting bedraagt de vergoeding terzake verletkosten f 50,-. De proceskosten bedragen derhalve in totaal f 1470,-.
Eiseres heeft voorts verzocht om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase. De rechtbank overweegt in dit verband dat de bezwaarschrift-procedure met name gericht is op een bestuurlijk herstel van een besluit en derhalve ook op herstel van gemaakte fouten. Gegeven dat karakter is in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet van 16 december 1993 (Stb. 650) tot uitdrukking gebracht dat de in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten in de regel voor rekening van de belanghebbende moeten blijven en slechts bij wijze van uitzondering voor vergoeding in aanmerking komen. Van een dergelijke uitzondering kan naar het oordeel van de rechtbank (in navolging van de Centrale Raad van Beroep: CRvB 24 januari 1995, AB 1995/233) sprake zijn indien de primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken vertoont, dat gezegd moet worden dat het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig besluit ten aanzien van eiseres heeft genomen. Eiseres is van mening dat het besluit van 15 oktober 1998 aan dit criterium voldoet en heeft daartoe gesteld dat verweerder zich voorafgaand aan dit besluit blijkens de stukken heeft gerealiseerd dat de stopzetting van een jarenlange subsidiepraktijk in strijd is met het vertrouwens-beginsel, zoals in het bijzonder neergelegd in artikel 4:51 van Pro de Awb en de daaraan voorafgaande jurisprudentie. Eiseres heeft daarbij onder meer verwezen naar de informatie die het college voorafgaand aan het raadsbesluit van 15 oktober 1998 bij de VNG heeft ingewonnen en die eveneens voorafgaand aan dat besluit ter kennisneming aan de raadsleden is toegestuurd. In de betreffende brief van 13 oktober 1998 heeft het college het volgende aangegeven:
“Het is constante jurisprudentie dat de gemeente een subsidiëring niet in alle gevallen onmiddellijk mag stoppen. Als een instelling haar beleid heeft gebaseerd op de subsidie zal de subsidiegever die instelling in de gelegenheid moeten stellen haar beleid aan die lagere inkomsten aan te passen. Dat betekent in concreto dat de gemeente een beëindiging van de subsidie ruim van tevoren moet aankondigen of de subsidie geleidelijk moet afbouwen.(..)”
Verweerder heeft de stellingen van eiseres niet weersproken.
Nu het besluit van 15 oktober 1998 inhoudelijk gelijkluidend is aan het bestreden besluit, dat zal worden vernietigd, staat vast dat het besluit van 15 oktober 1998 eveneens onrechtmatig is, althans voor zover daarbij is besloten tot beëindiging van de bestaande subsidie. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat het besluit van 15 oktober 1998 dermate ernstige gebreken vertoont, dat gesteld moet worden dat verweerder dit (onrechtmatige) besluit tegen beter weten in heeft genomen. In het besluit van verweerder en in de motivering die het college daaraan heeft toegevoegd, wordt immers nagenoeg geheel voorbijgegaan aan het advies van de VNG. Verweerder had naar het oordeel van de rechtbank moeten begrijpen dat bovengenoemd citaat in de onderhavige situatie van toepassing was.
Het voorgaande brengt mee dat de kosten van rechtsbijstand van eiseres in de bezwaarfase op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb voor vergoeding in aanmerking komen. Analoog aan het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot de rechtbank deze kosten op f 1420,-, zijnde f 710,- voor het indienen van een bezwaarschrift en f 710,- voor het verschijnen bij de hoorzitting.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder binnen zes weken na dagtekening van deze uitspraak een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb in de proceskosten van eiseres ten bedrage van f . 1470,-;
veroordeelt verweerder op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb tot vergoeding van de schade die eiseres heeft geleden (kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase) ten bedrage van f 1420,-;
wijst gemeente Heumen aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
bepaalt voorts dat de gemeente Heumen aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ad f . 450,- vergoedt.
Aldus gegeven door mr. H.J.A.M. van Geest, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 25 april 2001, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Vermeulen als griffier.