Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te Arnhem
Enkelvoudige Kamer Bestuursrecht
Reg.nr.: 00/1621 AW
UITSPRAAK
in het geding tussen:
A, wonende te B, eiser,
en
de Minister van Justitie te 's-Gravenhage, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 31 juli 2000.
2. Feiten en procesverloop
Eiser is werkzaam als leidinggevende van de afdeling Beveiliging van de Penitentiaire Inrichtingen "X" (hierna: de inrichting) te Y.
Bij besluit van 1 september 1997 is eiser door verweerder voor onbepaalde tijd aangewezen voor het periodiek verrichten van bereikbaarheids- en beschikbaarheidsdiensten, zulks in het kader van het intern bijstandsteam (hierna: I.B.T.). Eiser fungeert tevens als teamleider van het I.B.T.
Ingevolge artikel 5.1. bis van de zogenaamde 'Overeenkomst Interne Bijstand-Team en de Algemeen Directeur van de Penitentiaire Inrichtingen "X" betreffende de uitvoering van ondersteunende diensten' (hierna: de Overeenkomst), met inwerkingtreding op 1 december 1998, heeft eiser als teamleider van het I.B.T. de inspanningsverplichting om gedurende de bereikbaarheids- en beschikbaarheidsdiensten binnen 20 minuten aanwezig te zijn in de inrichting, dan wel om binnen voornoemde tijdslimiet voorbereidende handelingen vanuit de privé-situatie te verrichten. Sedert eind 1998 ontvangt eiser een verhoogde toelage voor het verrichten van voornoemde diensten wegens extra plaatsgebondenheid.
Bij besluit van 22 mei 2000 heeft de directeur van de inrichting besloten om aan eiser met ingang van 1 november 2000 geen verhoogde toelage meer te verstrekken voor het verrichten van de bereikbaarheids- en beschikbaarheids-diensten.
Bij brief van 13 juni 2000 is namens eiser bezwaar ingediend tegen dit besluit.
Eiser heeft ervan af gezien om namens verweerder te worden gehoord.
In het bestreden besluit is namens verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Namens eiser heeft mevrouw mr. F.F. van Norel, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand te Leusden, op 31 augustus 2000, door de rechtbank ontvangen op 1 september 2000, tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 29 september 2000, bij wijze van verweer, volstaan met een verwijzing naar de motivering van het bestreden besluit.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 11 april 2001. Eiser is hierbij in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, mevrouw mr. F.F. van Norel. Namens verweerder zijn verschenen mevrouw mr. P, medewerker Rechtspositie en arbeidsvoorwaarden bij de Dienst Uitvoering, Beheer en Advisering van de Dienst Justitiële Inrichtingen, de heer Q, Penitentiaire Inrichtingen "X" te Y, en de heer R, hoofd Beveiliging/IBT, Penitentiaire Inrichtingen "X" te Y.
3. Overwegingen
In dit geding moet worden beoordeeld of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
Allereerst dient de rechtbank ambtshalve te beantwoorden de vraag of het besluit van 22 mei 2000 en het besluit van 31 juli 2000 bevoegd zijn genomen. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
Ten tijde van voornoemde besluiten waren van kracht de Mandaatregeling Ministerie van Justitie 1997, alsmede het Mandaatbesluit personele aangelegenheden sectordirecteuren DJI en Mandaatbesluit personele aangelegenheden directeuren DJI. Op grond van deze regelgeving kunnen besluiten, zoals die waarvan in het onderhavige geding sprake is slechts worden genomen namens verweerder. Daarbij geldt dat primaire besluiten genomen worden door de directeur van de inrichting namens verweerder en de besluiten op bezwaar door de sectordirecteur namens verweerder.
De rechtbank stelt vast dat op het primaire besluit van 22 mei 2000 niet is vermeld dat dit besluit namens verweerder is genomen, doch dat dit besluit slechts is ondertekend door de directeur van de inrichting. Dat betekent derhalve dat dit besluit onjuist is ondertekend.
De rechtbank stelt voorts vast dat het besluit op bezwaar van 31 juli 2000 is genomen door de waarnemend Directeur Gevangeniswezen - zoals ter zitting namens verweerder is toegelicht betreft het hier de sectordirecteur als bedoeld in het Mandaatbesluit personele aangelegenheden sectordirecteuren DJI - namens verweerder. Het bestreden besluit is derhalve bevoegd genomen. Gelet hierop moet naar het oordeel van de rechtbank het feit dat het primaire besluit voornoemde omissie bevat, in het onderhavige geding zonder verdere consequenties blijven.
Thans komt de rechtbank toe aan een inhoudelijke beoordeling van het onderhavige beroep. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
Eiser ontleent zijn aanspraak op een verhoogde toelage voor het verrichten van bereikbaarheids- en beschikbaarheids-diensten rechtstreeks aan artikel 5.1. bis van de Overeenkomst, welke sedert 1 december 1998 van kracht is.
Voornoemd artikel bepaalt:
"De leidinggevenden van de afdeling Beveiliging welke tevens leidinggevende zijn van het I.B.T. zullen volgens een schema beschikbaar- bereikbaar- heidsdiensten uitvoeren. Hierover zullen vergoedingen worden gegeven conform de geldende regelingen. Deze leidinggevenden hebben de inspanningsverplichting binnen een tevoren vastgestelde tijdslimiet (20 minuten) aanwezig te zijn in de inrichting of vanuit de prive situatie voorbereidende handelingen te plegen en hierdoor zal de eerder genoemde vergoeding worden aangevuld met plaatsgebondenheid. Leidinggevenden van de afdeling Beveiliging dienen derhalve zich in of rond de plaats van tewerkstelling te begeven/bewegen waarbij de 20 minutengrens niet mag worden overschreden."
Uit de gedingstukken blijkt dat de werkgroep I.B.T. (artikel 5.1. bis van) de Overeenkomst heeft getoetst aan artikel 18a, derde lid, van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (hierna: BBRA). Naar aanleiding van deze toetsing is gebleken dat voor geen van de leden van het I.B.T. extra plaatsgebondenheid in de zin van voornoemd artikellid geldt. Deze constatering heeft vervolgens geleid tot het primaire besluit van 22 mei 2000 en het besluit op bezwaar van 31 juli 2000, inhoudende dat met ingang van 1 november 2000
aan eiser niet langer een verhoogde toelage wegens extra plaatsgebondenheid wordt toegekend.
Eiser heeft allereerst aangevoerd dat het feit dat hij als teamleider van het I.B.T. de inspanningsverplichting heeft om binnen 20 minuten in de inrichting aanwezig te zijn, terwijl de overige teamleden binnen 30 minuten aanwezig dienen te zijn, wél een extra plaatsgebondenheid in de zin van artikel 18a, derde lid, van het BBRA inhoudt. De plaatsgebondenheid is ook uitdrukkelijk in de Overeenkomst bepaald.
Naar het oordeel van de rechtbank noopt eisers eerste grief tot een nadere beoordeling van artikel 18a van het BBRA. De rechtbank overweegt als volgt.
Artikel 18a van het BBRA luidt:
1. Aan de ambtenaar die buiten de werktijden die voor hem gelden krachtens een werktijdregeling als bedoeld in artikel 21 van Pro het Algemeen Rijksambtenarenreglement of in bepalingen van dezelfde strekking in een soortgelijke regeling, ingevolge een schriftelijke aanwijzing van het bevoegd gezag zich regelmatig of vrij regelmatig bereikbaar en beschikbaar moet houden teneinde bij oproep arbeid te gaan verrichten, wordt een toelage toegekend.
2. De toelage bedraagt per uur bereikbaarheid en beschikbaarheid een percentage van het voor de ambtenaar geldende salaris per uur en wel
a. 5 % voor de uren op maandag tot en met vrijdag;
b. 10 % voor de uren op zaterdag en zondag en op de feestdagen genoemd in artikel 21, zevende lid, onderdeel a, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement, met dien verstande dat genoemde percentages worden berekend over ten hoogste het salaris per uur, dat is afgeleid van het salaris behorende bij salarisnummer 10 van salarisschaal 7.
3. De op basis van het tweede lid berekende toelage wordt verhoogd met 100 % over de uren waarop aan de opgedragen bereikbaarheid en beschikbaarheid een extra plaatsgebondenheid op of rond de plaats van tewerkstelling is verbonden.
4. In afwijking van het tweede en derde lid kan het bevoegd gezag een vaste toelage toekennen.
5. De toelage, bedoeld in het vierde lid, wordt vastgesteld aan de hand van het bepaalde in het tweede lid en derde lid en de mate waarin de ambtenaar zich ingevolge een schriftelijke aanwijzing van het bevoegd gezag bereikbaar en beschikbaar pleegt te houden. De toelage wordt aangepast indien zich wijzigingen voordoen in de berekeningsgrondslag daarvan.
6. In bijzondere gevallen kan een regeling worden getroffen welke het bepaalde in dit artikel aanvult of daarvan afwijkt.
Naar het oordeel van de rechtbank is verweerders uitleg van artikel 18a, derde lid, van het BBRA - zoals dit ook ten grondslag ligt aan het bestreden besluit - dat slechts een verhoogde toelage wegens extra plaatsgebondenheid behoeft te worden toegekend indien de bereikbaarheidsdienst de vorm heeft van een consignatie op de werkplek, een juiste uitleg. Volgens de Nota van Toelichting op artikel 18a van het BBRA (Stbl. 1986, 32) wordt voor de vaststelling van de toelage uitgegaan van de gemiddelde vorm van bereikbaarheid, waarin men door oproeping en/of instructie, zich direct van huis of een andere plaats in de privésfeer naar het werk dient te begeven. Slechts in het geval de bereikbaarheidsdienst de vorm heeft van consignatie op de werkplek wordt een hogere toelage toegekend omdat deze vorm een grotere beperking legt op de persoonlijke bewegingsvrijheid. De wetgever is er hierbij vanuit gegaan dat de betrokken ambtenaar tijdens de nachturen kan beschikken over slaapgelegenheid.
Nu niet in geschil is dat eiser niet is gehouden om gedurende de bereikbaarheidsdienst daadwerkelijk op de inrichting aanwezig te zijn, komt aan eiser op basis van artikel 18a, derde lid, van het BBRA alleen geen verhoogde toelage toe. Eisers grief dat zijn recht op een verhoogde toelage rechtstreeks voortvloeit uit artikel 18a, derde lid, van het BBRA, omdat hij als leidinggevende van het I.B.T. is gehouden om binnen 20 minuten in de inrichting aanwezig te zijn, is derhalve naar het oordeel van de rechtbank onjuist.
In het bestreden besluit heeft verweerder voorts beslist dat het feit dat aan eiser wel een verhoogde toelage is toegekend, op een fout berust, te weten op een onjuiste uitleg van artikel 18a, derde lid, van het BBRA, en dat verweerder bevoegd is om deze fout, nu dit voorts niet in strijd is met enig geschreven of ongeschreven rechtsregel, te herstellen.
Eiser heeft tegen dit standpunt van verweerder allereerst aangevoerd dat geen sprake is van een fout zijdens verweerder, maar dat verweerder er bewust voor heeft gekozen om aan eiser als teamleider van het I.B.T. een verhoogde toelage toe te kennen. Volgens eiser moet het toekennen van de verhoogde toelage worden gezien als het toepassing geven aan artikel 18a, vierde lid, van het BBRA, indien artikel 18a, derde lid, van het BBRA niet van toepassing is.
De rechtbank overweegt terzake voornoemd standpunt van eiser als volgt.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt nergens uit dat het de intentie is geweest om aan eiser als teamleider van het I.B.T., in afwijking van het bepaalde in artikel 18a, derde lid, van het BBRA een verhoogde toelage toe te kennen en dat mitsdien is beoogd toepassing te geven aan artikel 18a, vierde lid, van het BBRA. De tekst van artikel 5.1. bis van de Overeenkomst geeft daarentegen weer de (thans gebleken onjuiste) gevolgtrekking van plaatsgebondenheid uit de inspanningsverplichting om binnen 20 minuten in de inrichting aanwezig te zijn. Uit de tekst is geenszins herleidbaar dat uitdrukkelijk is gekozen voor de verhoogde toelage in afwijking van het bepaalde in artikel 18a, derde lid, van het BBRA. De rechtbank acht mitsdien voldoende aannemelijk het standpunt van verweerder dat de toekenning van de verhoogde toelage aan eiser berust op een fout, te weten op een onjuiste interpretatie van artikel 18a, derde lid, van het BBRA.
Thans ligt voor de vraag of verweerder een gemaakte fout welke heeft geleid tot een aanspraak als die van eiser mag herstellen.
De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
Naar het oordeel van de rechtbank dient in het algemeen als uitgangspunt te gelden dat verweerder gemaakte afspraken met (een vertegenwoordiger van) eiser nakomt en dat eiser er op mag vertrouwen dat dit ook gebeurt. Voorts is de rechtbank van oordeel dat eiser er in alle redelijkheid geen rekening mee hoeft te houden dat verweerder bij de totstandkoming van een afspraak is uitgegaan van een onjuiste interpretatie van de toepasselijke wettelijke bepalingen. In beginsel mag eiser er op vertrouwen dat de toekenning van een verhoogde toelage op juistheid berust.
Evenwel voeren voornoemde uitgangspunten naar het oordeel van de rechtbank niet zover dat verweerder nooit terug zou mogen komen op een gemaakte afspraak, zeker niet op het moment dat verweerder ontdekt dat een gemaakte afspraak berust op een zijdens verweerder gemaakte fout. Ook mag eiser er niet zonder meer op vertrouwen dat een gemaakte afspraak, ongeacht de vraag of de afspraak in overeenstemming is met een wettelijke bepaling, tot in lengte van jaren zal worden gecontinueerd. Naar het oordeel van de rechtbank is het terugkomen van een afspraak, zoals door verweerder in het bestreden besluit is gedaan, in beginsel mogelijk. Verweerder zal daarbij wel rekening moeten houden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer specifiek met het rechtszekerheidsbeginsel en met het zorgvuldigheidsbeginsel.
Verweerder heeft in het bestreden besluit beslist dat de verhoogde toelage eerst per 1 november 2000, dat wil zeggen ruim vijf maanden na de datum van het primaire besluit en drie maanden na de datum van het bestreden besluit, wordt ingetrokken. De verhoogde toelage wordt derhalve niet met terugwerkende kracht ingetrokken. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit in zoverre niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
Voorts volgt uit het bestreden besluit dat verweerder een zekere afbouw- c.q. gewenningsperiode in acht neemt. Verweerder breekt de toekenning van de verhoogde toelage niet abrupt af, maar voorziet in een overgangsregeling. Vanaf het gesprek van 8 mei 2000, waarin de directeur met eiser heeft gesproken over de strijdigheid van de toekenning van de verhoogde toelage met het BBRA, is een termijn van bijna zes maanden getroffen waarover de verhoogde toelage is doorbetaald.
Gelet op deze door verweerder gecreëerde overgangsregeling kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden geconcludeerd dat het bestreden besluit in strijd komt met het zorgvuldigheidsbeginsel. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat eiser pas sinds eind 1998 een verhoogde toelage ontvangt en het derhalve in geding niet gaat om een aanspraak van eiser die al zeer lange tijd bestaat.
Gelet op het vorenstaande komt de rechtbank tot het oordeel, nu voorts niet is gebleken dat het bestreden besluit anderszins in strijd is met enige regel van geschreven of ongeschreven recht, dat het beroep van eiser ongegrond moet worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb.
Beslist wordt derhalve als volgt.
4. Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. A.J. Schaap, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 23 mei 2001 in tegenwoordigheid van mr. V.M. de Winkel als griffier.
De griffier: De rechter:
Verzonden op: 23 mei 2001