Uitspraak
Rechtbank Arnhem
Sector civiel recht
Zaak-/rolnummer: 122233 / HA ZA 05-37
Datum vonnis: 5 oktober 2005
Vonnis
in de zaak van
1. de vereniging
VERENIGING ERFPACHTERS DE PAASBERG,
gevestigd te Arnhem,
2. de vereniging
VERENIGING ERFPACHTERS ALTEVEER,
gevestigd te Arnhem,
eiseressen,
procureur mr. F.J. Boom,
advocaat mr. E.D. van Tellingen te Apeldoorn,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE ARNHEM,
gevestigd te Arnhem,
gedaagde,
procureur mr. J.C.N.B. Kaal,
advocaat mr. B.S. ten Kate te Arnhem.
Partijen zullen hierna de Paasberg c.s. en de Gemeente genoemd worden.
De procedure
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- het tussenvonnis van 9 maart 2005
- het proces-verbaal van comparitie van 20 april 2005
- de conclusie van repliek
- de conclusie van dupliek.
Ten slotte is vonnis bepaald.
De feiten
De Gemeente heeft in de wijk Paasberg vanaf omstreeks 1926 en in de wijk Alteveer vanaf omstreeks 1931 grond in erfpacht uitgegeven met een looptijd van, meestal, 75 jaar. In deze procedure gaat het om grond waarop woningen zijn gebouwd. Op de rechtsverhouding tussen de Gemeente en de erfpachter zijn de Algemene Voorwaarden voor de uitgifte in erfpacht van gronden van juni 1926, resp. van april 1928 van toepassing - hierna: de AV 1926, resp. de AV 1928. In ieder geval de AV 1928 bevatten geen regeling voor verkoop van de grond aan de erfpachter aan het einde van de erfpacht.
De canon is gedurende de looptijd van de erfpacht niet herzien.
De Gemeente heeft in 1984 en in 1995 de erfpachters in de Paasberg en Alteveer aangeboden de grond te kopen tegen een gereduceerde grondprijs van 55% van de marktwaarde. Deze initiatieven van de Gemeente hebben de naam “generaal pardon” gekregen. De Gemeente wilde op deze manier financiële middelen verwerven. Verschillende bewoners hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.
Burgemeester en wethouders van de Gemeente - hierna: B&W - stellen de grondprijzen vast voor gronden die de Gemeente verkoopt of in erfpacht uitgeeft. Zij laten zich adviseren door de gemeentelijke taxatiecommissie, die bestaat uit een ambtenaar van de afdeling Vastgoed van de Gemeente en twee NVM-makelaars. De taxatiecommissie heeft in 1993 een prijsadvies uitgebracht over de grondprijzen in de Paasberg en Alteveer. Zij verdeelden de percelen in vijf prijscategorieën. De taxatie is gebaseerd op ligging, bestemming, oppervlakte, inrichting, openbaar gebied etc.. De prijsdifferentiatie houdt verband met het feit of het perceel zeer gunstig, gunstig, goed, redelijk of matig is gesitueerd. In 1993 varieerden de prijscategorieën van ƒ 225,- tot ƒ 325,- per m². De prijzen worden van tijd tot tijd herzien.
In 1995 heeft de Gemeente in erfpacht uitgegeven grond aan de Woningbouwvereniging De Eendracht verkocht tegen een gereduceerde grondprijs van 55% van de marktwaarde.
De raad van de Gemeente heeft op 6 januari 1997 nieuwe Algemene voorwaarden voor de uitgifte van gronden vastgesteld - hierna: de AV 1997. De rechtbank citeert de volgende bepalingen:
“Artikel 3 Prijsbepaling Pro
(...)
3. De uitgifte van grond in eigendom, waarop tot dan toe slechts erfpacht is gevestigd, vindt plaats op basis van de na marktprijsvergelijking door het gemeentebestuur vast te stellen prijs per m² ten tijde van het besluit tot uitgifte als ware de grond niet bebouwd en niet belast met enig beperkt recht.
(...)
Artikel 24 Bijzondere Pro bepalingen bij erfpacht voor bepaalde tijd
1. Uiterlijk twee jaren vóór de afloop van de overeengekomen erfpachttermijn doet de gemeente schriftelijk mededeling over de voorwaarden waaronder tot het opnieuw vestigen van erfpacht kan worden overgegaan met vermelding van de eventuele mogelijkheid van koop van de grond.
(...)
Artikel 46 Verkoop Pro erfpachtsgronden
Erfpachters van gronden die voor inwerkingtreding van deze Algemene Voorwaarden door de gemeente in erfpacht zijn uitgegeven worden in de gelegenheid gesteld om de betreffende grond in eigendom te verwerven, tenzij het gemeentelijk belang zich hiertegen verzet.
(...)
De prijsbepaling van op basis van dit artikel te verkopen grond geschiedt volgens het bepaalde in artikel 3 van Pro deze Algemene voorwaarden.”
De Gemeente heeft de erfpachters bij brief van 17 november 2000 geïnformeerd over de nieuwe canon bij heruitgifte en de prijs waartegen zij bereid was de grond aan de erfpachters te verkopen. De Gemeente verzocht de erfpachters binnen vier weken te reageren. Die termijn is bij brief van 13 december 2000 verlengd tot 15 januari 2001.
Uit de grondprijzenbrief van de Gemeente van 5 maart 2001 citeert de rechtbank de volgende passage (p. 4 en 5):
“5. Vrije sectorkavels
Voor de bepaling van de prijs van grond voor vrije sectorkavels zal, afhankelijk van de gegevens die beschikbaar zijn, de kavelprijs worden bepaald. Dit kan gebeuren op basis van een m²-prijs dan wel op basis van de ingeschatte verkoopprijs minus de bouwkosten.
De m²-prijzen liggen tussen de ƒ 400,- en de ƒ 800,- (de prijs is mede afhankelijk van de locatie). In ieder geval blijft ook hier het basisuitgangspunt gelden van een marktconforme m²-prijs.
(...)
9 Erfpachten
(...)
Voor verkoop en heruitgifte van erfpachtpercelen met bebouwd onroerend goed (de bestaande erfpachtcomplexen) geldt thans een regeling die is vastgelegd in de algemene voorwaarden van de gemeente Arnhem. Basis hierbij is wederom de marktwaarde van de grond, als ware de grond onbebouwd.
Bij verkoop of heruitgifte in de bestaande erfpachtcomplexen van erfpachtgrond vindt er in de regel geen verkoop van het gehele object plaats. Omdat er dus niet direct een verkoop- of onroerendgoedwaarde van het gebouw of het geheel beschikbaar is. ligt het toepassen van de quoteregeling niet voor de hand.
In de lijn van het voorgestelde voor vrije sectorkavels wordt hier gekozen voor de relatief eenvoudige m²-prijs methode. Bij de m²-prijs methode zou voor de bepaling van de marktwaarde uitgegaan van de prijsdifferentiatie zoals destijds (december 1993) via taxaties voor de diverse percelen is vastgesteld en deze uiteraard te relateren aan het huidige prijspeil.
Er ontstaat een prijsniveau (peil januari 2001) variërend van ƒ 350,- tot ƒ 650,- per m², via vijf klassen met een onderling verschil van ƒ 75,-. Het prijspeil dient jaarlijks te worden herzien.”
De raad van de Gemeente heeft in verband met protesten van de erfpachters in februari 2002 besloten de m²-prijzen bij verkoop aan zittende erfpachters te verlagen tot prijzen variërend van € 136,13 voor de laagste categorie tot € 244,13 voor de hoogste categorie.
Op verzoek van de Paasberg c.s. heeft de rechtbank een voorlopig deskundigenonderzoek bevolen, in essentie, naar de taxatiemaatstaven bij herziening van de canon. Tot deskundige is benoemd [betrokkene 1] te Amsterdam. [betrokkene 1] heeft zijn deskundigenbericht op 7 november 2002 uitgebracht.
Het geschil
De Paasberg c.s. vorderen - samengevat - dat de rechtbank in een zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis
primair:
1. voor recht verklaart dat de procedure die de Gemeente heeft gevolgd bij de waardebepaling van de in erfpacht uitgegeven grond, zowel wat inhoud, voorbereiding en uitvoering, strijdig is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de redelijkheid en billijkheid,
2. voor recht verklaart dat de Gemeente bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid niet recht kan doen gelden op een vergoeding van de actuele grondwaarde op basis van onbebouwde grond,
3. de Gemeente veroordeelt om met de erfpachters een nieuwe afkoopsom van 45% van de grondprijs in november 2000 overeen te komen,
subsidiair
4. de Gemeente veroordeelt om met de erfpachters een nieuwe afkoopsom van 45% van de afkoopsom van november 2000 overeen te komen,
vermeerderd met de buitengerechtelijke incassokosten en de kosten van het geding, die van het voorlopige deskundigenonderzoek daaronder begrepen.
De Gemeente voert verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
De beoordeling
De Verenigingen erfpachters Paasberg en Alteveer zijn opgericht op 9 februari 2001, resp. 25 juni 2000. De statutaire doelomschrijving luidt: “De vereniging heeft ten doel de belangen van haar leden te behartigen in het bijzonder daar waar het betreft de aankoop van in erfpacht uitgegeven grond dan wel het aangaan van nieuwe erfpachtscontracten.” Gezien deze doelomschrijving kunnen de Paasberg c.s. worden ontvangen in hun vorderingen die in essentie strekken tot wijziging ten gunste van hun leden van de door de Gemeente gehanteerde waarderingsmaatstaven bij de verkoop van de grond bij het einde van de erfpacht. De Gemeente heeft overigens de representativiteit van de Paasberg c.s. niet betwist.
Het gaat in deze zaak om de waardering van de in erfpacht uitgegeven grond bij het einde van de erfpacht. Na het verstrijken van de termijn vervalt het recht van erfpacht en wordt de erfverpachter weer volledig eigenaar van het perceel (art. 3:81 lid 2 sub b BW Pro). Op de in erfpacht uitgegeven grond zijn woningen gebouwd. Nagenoeg alle erfpachters kiezen ervoor om in hun woning te blijven wonen. Zij moeten dan kiezen tussen verlenging van de erfpacht of verwerving van de grond. Aan beide mogelijkheden werkt de Gemeente mee. De meeste erfpachters kiezen voor verwerving van de grond. Het conflict tussen partijen bestaat over de door de Gemeente gehanteerde waarderingsmaatstaven van de grond, waaruit ook de nieuwe canon wordt afgeleid. De Paasberg c.s. vinden dat die maatstaven tot een te hoge waarde van de grond leiden.
De rechtsverhouding tussen de Gemeente en de erfpachters is een privaatrechtelijke. De Gemeente dient bij de uitvoering en afwikkeling van deze rechtsverhouding de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen. De rechtsverhouding wordt ook beheerst door de redelijkheid en billijkheid, als bedoeld in art. 3:12 BW Pro (HR 26 maart 1999, NJ 1999, 446, r.ov. 3.3.2, erfpacht Den Haag).
De erfpachters hebben in feite geen vrije keuze tussen ontruiming van het perceel bij einde van de erfpacht enerzijds en verlenging van de erfpacht of verwerving van het perceel anderzijds. Gezien de band van de erfpachters met hun woonhuizen zullen zij kiezen voor voortzetting van de bewoning. Zij zullen dus kiezen voor óf verlenging van de erfpacht óf verwerving van de grond. Dit betekent dat de Gemeente gezien deze afhankelijke positie van de erfpachters op zorgvuldige wijze en met oog voor de belangen van de erfpachters de prijs van de grond moet vaststellen. Dat brengt mee dat van de Gemeente mag worden verwacht dat zij een prijs vaststelt die in overeenstemming is met de werkelijke waarde van de grond.
De werkelijke waarde van de grond laat zich niet goed vaststellen. Er is geen markt, waarop bebouwde grond zonder de zich daarop feitelijk bevindende opstallen wordt verhandeld. Zij moet daarom op indirecte manier worden vastgesteld. Het deskundigenbericht van [betrokkene 1] laat zien dat daarvoor twee benaderingen zijn. De eerste is dat de waarde van de grond wordt bepaald aan de hand van de waarde van - bij voorkeur nabij gelegen - onbebouwde kavels. De Gemeente hanteert deze benadering, waarbij zij bovendien uitgaat van de “fictie onbebouwd”. Ook de gemeente Rotterdam kiest voor deze benadering. Rotterdam heeft dit beleid nog niet in de praktijk gebracht, omdat er nog geen erfpachtsrechten zijn afgelopen. De tweede benadering is dat de waarde van het gehele perceel, dus grond inclusief opstal, wordt getaxeerd. Vervolgens wordt een percentage van deze waarde toegerekend aan de grond, de zogenaamde grondquote. Ten slotte wordt in deze tweede benadering een reductie toegepast op basis van het ervaringsfeit dat bebouwde grond minder waard is dan onbebouwde grond. De gemeenten Den Haag en Amsterdam hanteren deze benadering. Zij hanteren een grondquote van 30-35% en een reductie wegens de bebouwde staat van 40-45%. Den Haag en Amsterdam dragen hun grond overigens niet in eigendom over, maar stellen de erfpachter in de gelegenheid de canon eeuwigdurend af te kopen.
Tussen de Gemeente en de erfpachters die worden vertegenwoordigd door de Paasberg c.s. gelden de AV 1928, mogelijk in een enkel geval de AV 1926. De AV 1928 kennen geen regeling voor verkrijging van de grond door de erfpachter bij einde erfpacht. De AV 1997 kennen wel een regeling voor verkrijging van de grond bij einde erfpacht, ook als het gaat om in erfpacht uitgegeven grond waarop de AV 1997 niet van toepassing zijn (zie art. 46 AV Pro 1997, ten dele geciteerd in 2.6). De waarde van de grond wordt op grond van art. 3 lid 3 AV Pro 1997 bepaald aan de hand van de vrije marktprijs en als ware de grond niet bebouwd en vrij van enig beperkt recht. De art. 3 lid 3 en Pro 46 AV 1997 zijn niet tussen de Gemeente en de door de Paasberg c.s. vertegenwoordigde erfpachters overeengekomen. Zij leggen daarom ten opzichte van hen het gemeentelijke beleid vast in geval van vervreemding van de grond aan de erfpachter bij einde erfpacht.
Het gemeentelijke beleid houdt naar de letter in dat wordt geabstraheerd van bebouwing die op de in erfpacht gegeven grond aanwezig is. Dat volgt uit de tekst van art. 3 lid 3 AV Pro 1997, maar ook uit de grondprijzenbrief van de Gemeente van 5 maart 2001. De Gemeente zoekt voor de waardering van de grond immers aansluiting bij de prijzen voor onbebouwde kavels (zie 2.8).
In de praktijk hanteert de Gemeente naar eigen zeggen een gematigde m²-prijs die lager is dan de m²-prijs voor onbebouwde kavels in Arnhem-Noord. De door de taxatiecommissie in 1993 vastgestelde m²-prijzen en de daarbij toegepaste prijsdifferentiatie in vijf categorieën leiden volgens haar tot een lagere waarde dan die van een vergelijkbare onbebouwde kavel. Bovendien heeft de raad in februari 2002 tijdelijk nog een substantiële korting gegeven op de m²-prijzen.
[betrokkene 1] heeft de methode van de grondquote, zoals toegepast in Den Haag en Amsterdam, toegepast op enkele percelen in de Paasberg en Alteveer die door de erfpachters aan het einde van de erfpacht zijn verworven. Hij is daarbij uitgegaan van de waarde van het gehele perceel, inclusief opstal, waarop een grondquote van 35% en een reductie wegens de bebouwde staat van 40% worden toegepast. Daaruit blijkt dat de Gemeente uiteindelijk op een lagere waarde is uitgekomen dan volgens de Haagse of Amsterdamse methode zou zijn vastgesteld. Ter comparitie is gebleken dat de Arnhemse methode gunstig is voor kleine kavels en ongunstig voor grote kavels. Het omslagpunt ligt bij een kavel van 220 m². De gemiddelde kavelgrootte in de Paasberg en Alteveer is 215 m².
In essentie komt het aan op de vraag of de Gemeente bij de bepaling van de waarde van de grond een aftrek dient toe te passen voor het feit dat de grond bebouwd is. [betrokkene 1] verwijst in zijn advies naar de “veelgehoorde stelling” dat bebouwde grond minder waard is dan onbebouwde grond. Amsterdam en Den Haag hebben dit ervaringsfeit verwerkt in de berekening van de grondwaarde. De rechtbank onderschrijft dit ervaringsfeit. Onbebouwde grond is meer waard dan bebouwde grond. De eigenaar van onbebouwde grond kan op de grond naar zijn eigen wensen en smaak een woning bouwen. Zou hij dat op een bebouwde kavel willen doen, dan moet hij eerste de bestaande bebouwing slopen en daarvoor kosten maken. Dit betekent dat het gemeentelijke beleid, zoals vastgelegd in art. 3 lid 3 AV Pro 1997 en in de grondprijzenbrief van 5 maart 2001, uitgaat van een onjuist uitgangspunt. Door uit te gaan van de “fictie onbebouwd” hanteert de Gemeente een hogere waarde dan er feitelijk is. Gezien de afhankelijke positie van de erfpachters is dit uitgangspunt in strijd met de redelijkheid en de billijkheid die de Gemeente tegenover de erfpachters in acht behoort te nemen en het beginsel dat zij bij het bepalen van haar beleid op een juiste manier de belangen van de erfpachters behoort mee te wegen (art. 3:4 lid 1 Awb Pro). De Paasberg c.s. hebben er terecht op gewezen dat de Gemeente in 1984 en 1995 de grondwaarde wel heeft verminderd met een reductie van 45% wegens de onbebouwde staat, zodat de Gemeente in zoverre ook geen consistent beleid voert.
De Gemeente heeft gesteld dat haar beleid juist is, omdat in de wijken Paasberg en Alteveer de waarde van het gehele perceel (grond en opstal) hoger is dan de som van de bouwkosten en de waarde van de grond volgens de berekening op basis van een grondquote, zodat er geen aanleiding is te veronderstellen dat de grond in waarde is verminderd ten gevolge van de bebouwing. Deze stelling is echter niet overtuigend. De hoge waarde van het geheel illustreert hooguit dat de woningen in de Paasberg en Alteveer erg gewild zijn en dat de door de Gemeente in deze redenering gekozen grondquote wellicht aan de lage kant is.
Zoals uit de uitwerkingen genoemd in 4.9 blijkt, hanteert de Gemeente in de praktijk een lagere waarde dan de waarde van onbebouwde grond. Volgens de Gemeente is in die in de praktijk gehanteerde maatstaven niet de bebouwde staat van de grond verdisconteerd. Zij heeft aangegeven lagere m²-prijzen te hanteren, omdat zij “niet het onderste uit de kan wil”. Daarmee is het grondprijzenbeleid van de Gemeente in dit opzicht te ondoorzichtig en te weinig verifieerbaar. Het beleid is gebaseerd op een onjuist uitgangspunt, dat wordt gecorrigeerd door een onduidelijke factor.
De kritiek van de Paasberg c.s. is daarom gegrond. De Gemeente behoort in haar beleid een reductie van de grondwaarde toe te passen wegens de bebouwde staat en die reductie inzichtelijk en verifieerbaar te maken. Dit betekent echter niet dat de Gemeente op de huidige gehanteerde grondwaarde een reductie dient toe te passen en ook niet dat die reductie 45% zou moeten zijn.
Dit oordeel leidt niet tot de conclusie dat de vorderingen van de Paasberg c.s. geheel voor toewijzing in aanmerking komen. De Gemeente zal haar beleid tot vaststelling van de grondwaarde bij vervreemding aan de erfpachter dienen bij te stellen. De rechtbank kan dit beleid niet vaststellen. Daarmee zou zij de taakverdeling tussen bestuur en rechterlijke macht miskennen. Het is aan de Gemeente een keuze te maken, bijvoorbeeld om aansluiting te zoeken bij de waarde van onbebouwde kavels of bij de waarde van het perceel inclusief de opstal en aan de hand van een grondquote de grondwaarde te bepalen, en om vervolgens een inzichtelijke en verifieerbare reductie wegens de bebouwde staat vast te stellen. Zij heeft een voorkeur om aansluiting te zoeken bij onbebouwde kavels. De taxatie volgens de grondquote heeft volgens haar de onwenselijke consequentie dat niet goed rekening kan worden gehouden met het feit dat op het ene perceel een luxe villa is gebouwd en op het andere perceel een zeer eenvoudige woning met goedkope materialen. Het is de vraag of die verschillen zich in de Paasberg en Alteveer voordoen. Er is echter geen bezwaar tegen dat de Gemeente aansluiting zoekt bij onbebouwde kavels, mits een reductie wordt toegepast wegens de bebouwde staat van het perceel. Verder is denkbaar dat in het bijgestelde beleid een prijsdifferentiatie als in het huidige beleid wordt gehandhaafd.
De rechtbank zal op grond van al het voorgaande voor recht verklaren dat de Gemeente bij de grondwaardebepaling bij vervreemding aan de erfpachter, zoals vastgelegd in art. 3 lid 3 AV Pro 1997 en toegepast in de praktijk, ten onrechte uitgaat van de fictie als ware de grond niet bebouwd.
De Gemeente heeft op inhoudelijk vlak een verkeerde keuze gemaakt. De vorderingen, voor zover zij zien op procedurele aspecten, zullen worden afgewezen. Het is weliswaar ongelukkig dat de Gemeente in de brieven van 17 november 2000 de erfpachters zonder kenbare reden onder druk heeft gezet door hun een termijn van maar vier weken, later verlengd tot acht weken, te gunnen om te reageren op haar voorstel voor overdracht van de grond of verlenging van de erfpacht. De rechtbank ziet hierin echter onvoldoende aanleiding om voor recht te verklaren dat de procedure met betrekking tot de bepaling van de grondwaarde wat betreft voorbereiding en uitvoering in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur of de redelijkheid en billijkheid. Uiteindelijk heeft de Gemeente de erfpachters immers niet aan deze strakke termijnen gehouden.
De Gemeente zal als de in overwegende mate in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het geding, de kosten van het deskundigenonderzoek daaronder begrepen. De buitengerechtelijke incassokosten zullen worden toegewezen, omdat voldoende is komen vast te staan dat de Paasberg c.s. kosten ter verkrijging van voldoening buiten rechte hebben gemaakt.
De beslissing
De rechtbank
1. verklaart voor recht dat de Gemeente bij de grondwaardebepaling bij vervreemding aan de erfpachter, zoals vastgelegd in art. 3 lid 3 AV Pro 1997 en toegepast in de praktijk, ten onrechte uitgaat van de fictie als ware de grond niet bebouwd,
2. veroordeelt de Gemeente tot betaling aan de Paasberg van een bedrag van € 780,- (zegge: zevenhonderdtachtig euro),
3. veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding, tot op heden begroot aan de zijde van de Paasberg c.s. op € 241,- wegens griffierecht, € 9.250,- wegens de kosten van het deskundigenonderzoek en € 1.356,- voor salaris procureur,
4. verklaart het onder 2 en 3 bepaalde uitvoerbaar bij voorraad,
5. wijst af het anders of meer gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door mr. F.J. de Vries en in het openbaar uitgesproken op 5 oktober 2005.