Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
Registratienummer: AWB 06/6177
Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
Stichting Stadsomroep Arnhem (Radio en TV Arnhem), eiseres,
zetelend te Arnhem,
en
het Commissariaat voor de Media, verweerder, vertegenwoordigd door
mr. G.H.L. Weesing.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 31 oktober 2006.
2. Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2006 (verder: primair besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 1.750.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tevens heeft verweerder daarbij (niettemin) de boete verlaagd naar € 1.400.
Eiseres heeft tegen dit besluit (verder: bestreden besluit) beroep doen instellen en namens verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 19 september 2007. Eiseres heeft zich daar laten vertegenwoordigen door [zakelijk leider], bijgestaan door mr. M.R.J. Baneke, advocaat te Nijmegen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. Oudenaarden, Hoofd van de afdeling Zendtijd- en Kabelzaken, bijgestaan door mr. Weesing voornoemd, advocaat te Amsterdam.
3. Overwegingen
Alle lokale omroepinstellingen informeren verweerder jaarlijks over hun programmabeleid, het functioneren van het programmabeleidbepalende orgaan (pbo) en de financiële situatie (door middel van een jaarrekening over het voorgaande jaar). Aan de hand van de toegezonden gegevens beoordeelt verweerder of de omroepinstellingen voldoen aan de mediawettelijke voorschriften.
Uit de gedingstukken blijkt als volgt. Bij brief van 24 februari 2006 heeft verweerder eiseres geïnformeerd over de nieuwe werkwijze die hij met ingang van het jaar 2006 hanteert bij de uitoefening van zijn toezichthoudende taak. In de bijlage bij deze brief is onder meer vermeld dat uitsluitend voor het jaar 2006 de uiterste datum waarop de aan te leveren gegevens ontvangen dienen te zijn van 1 juni wordt verschoven naar een later, nog nader bekend te maken tijdstip. Bij verweerders brieven van 12 april en 10 mei 2006 is aan eiseres meegedeeld dat de uiterste inleverdatum is bepaald op 1 juli. In de eerstgenoemde brief is verder nog aangegeven dat een jaarrekening, de notulen van de vergaderingen van het pbo en eventueel gewijzigde of nieuwe overeenkomsten met derden toegezonden dienen te worden. Op 17 augustus en 27 september 2006 heeft eiseres alsnog aan verweerder doen toekomen een ingevulde (incomplete) papieren versie van het elektronisch formulier, de jaarrekening over 2005 en een overzicht van de samenstelling van het pbo.
Bij het primaire besluit heeft verweerder vastgesteld dat eiseres, doordat zij op dat moment nog geen van de gevraagde gegevens had toegezonden, artikel 5:20 van Pro de Awb heeft overtreden. Verweerder heeft hierin aanleiding gezien om op grond van artikel 135, eerste lid, aanhef en onder c, van de Mediawet (Mw) aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. De hoogte van de boete heeft verweerder berekend conform de Beleidslijn Sanctiemaatregelen 1999.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het aan het primaire besluit ten grondslag liggende standpunt, inhoudende dat het niet tijdig verstrekken van de gevraagde gegevens een boete van € 1.750 rechtvaardigt, gehandhaafd. Het verzuim om de gegevens tijdig toe te sturen is volgens verweerder geheel toe te rekenen aan eiseres. Om deze reden is het bezwaar ongegrond verklaard. In de omstandigheid dat eiseres inmiddels aan het informatieverzoek gehoor had gegeven, heeft verweerder aanleiding gezien de boete te verlagen naar € 1.400, waarbij verweerder nog heeft opgemerkt dat eiseres verplicht is de ontbrekende informatie (te weten de notulen van de pbo-vergaderingen) alsnog toe te sturen.
Eiseres kan zich met de opgelegde boete niet verenigen. Zij heeft aangevoerd dat verweerder in de gegeven omstandigheden had kunnen volstaan met een voorwaardelijke boete of, indien dat juridisch niet mogelijk is, een waarschuwing. Voor zover verweerder al wel tot oplegging van een boete heeft mogen overgaan, is eiseres van mening dat alleen een boete van € 175 evenredig is. Op haar verdere betoog zal de rechtbank, voor zover nodig, hierna nader ingaan.
Op grond van artikel 135, eerste lid, aanhef en onder c, van de Mw kan verweerder de Stichting, de verzorger van een programma dat door middel van een omroepzender of een omroepnetwerk wordt uitgezonden, de aanbieder van een omroepzender of een omroepnetwerk en de Wereldomroep een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste
€ 35.000, per overtreding, bij overtreding van het bepaalde bij of krachtens enig ander bij of krachtens deze wet gesteld voorschrift of artikel 5:20 van Pro de Awb.
In artikel 5:20, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een ieder verplicht is aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
Eiseres heeft erkend dat zij de jaarrekening en de andere door verweerder gevraagde gegevens niet vóór 1 juli 2006 aan verweerder heeft toegezonden. Nu eiseres hiermee heeft gehandeld in strijd met artikel 5:20 van Pro de Awb -en wat betreft de jaarrekening met artikel 25a, derde lid, van het op de Mw gebaseerde Mediabesluit, zijnde enig ander krachtens de wet gesteld voorschrift als bedoeld in artikel 135, eerste lid, aanhef en onder c, van de Mw-, is verweerder op grond van het laatstgenoemde artikel bevoegd aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder op zichzelf genomen in redelijkheid tot gebruikmaking van deze bevoegdheid heeft kunnen besluiten -en niet heeft hoeven volstaan, voor zover al mogelijk, met een voorwaardelijke boete of een waarschuwing- . Hierbij neemt de rechtbank met verweerder de ernst van de overtreding in aanmerking (waarover hierna meer), alsmede het gegeven dat de omstandigheden die eiseres ter verklaring van de vertraging in de aanlevering van de jaarrekening en de overige gegevens heeft geschetst, kort gezegd neerkomende op problemen rond de bestuursopvolging en op miscommunicaties, alle in de risicosfeer van eiseres liggen en haar volledig zijn te verwijten.
Vervolgens ziet de rechtbank zich geplaatst voor de in geschil zijnde vraag of verweerder de boete heeft mogen bepalen op een bedrag van € 1.400.
In dit verband stelt de rechtbank voorop dat een bestuurlijke boete een sanctie is met een punitief karakter waarop (onder meer) de in artikel 6 van Pro het Europees verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden besloten (strafrechtelijke) waarborgen van toepassing zijn. Dit brengt naar vaste rechtspraak mee dat de bestuursrechter met het oog op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb ten volle dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in een evenredige verhouding staat tot de ernst van de overtreding (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 augustus 2007, LJN BB2699).
Verder brengt artikel 15, eerste lid, derde volzin, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) mee dat de rechter in het kader van het beroep tegen een besluit waarbij een bestuurlijke boete is opgelegd, moet bezien of dat besluit in overeenstemming is met een na het begaan van de overtreding tot stand gekomen wettelijke regeling waarbij is voorzien in het opleggen van een lichtere straf. Dat geldt ook, indien de strafverlichting tot stand is gekomen tijdens de beroepsprocedure. Hoewel artikel 15, eerste lid, derde volzin, van het IVBPR naar de letter slechts ziet op verandering van wetgeving, volgt naar het oordeel van de rechtbank uit het aan die bepaling ten grondslag liggende algemene rechtsbeginsel, dat dit ook heeft te gelden indien, nadat een bestuurlijke boete is opgelegd, eerder vastgestelde beleidsregels worden gewijzigd. In dat geval dient de rechter na te gaan of toepassing van de (inmiddels geldende) beleidsregels tot de oplegging van een lagere boete zou (moeten) leiden.
In dit kader overweegt de rechtbank als volgt.
Zoals gezegd heeft verweerder bij de bepaling van de hoogte van de opgelegde boete toepassing gegeven aan de Beleidslijn sanctiemaatregelen 1999.
Blijkens artikel 2.6 van deze Beleidslijn hanteert verweerder, onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.3 en 2.4, vaste berekeningsgrondslagen die voor de bepaling van de hoogte van de boete met factoren voor de ernst van de overtreding en voor de mate van verwijtbaarheid worden vermenigvuldigd. Daarbij houdt verweerder rekening met de verschillen in publieksbereik tussen de verschillende categorieën van omroepen. Voor een publieke lokale omroep als eiseres geldt ingevolge artikel 2.6 een berekeningsgrondslag van € 175,-, zijnde 1/20 van € 3.500 (dat is 1/10 van het in artikel 135, eerste lid, aanhef en onder c, van de Mw genoemde maximum van € 35.000).
In artikel 2.7 van de Beleidslijn is bepaald, voor zover hier van belang, dat in voorkomend geval voor de berekening van de hoogte van de boete aan de in de artikel 2.6 en in de artikelsgewijze toelichting daarop genoemde factoren punten worden toegekend, waarbij dan de hoogte van de boete wordt bepaald door de uitkomst van de vermenigvuldiging van de berekeningsgrondslag met de som van de toegekende punten.
In de toelichting bij artikel 2.6 is onder meer vermeld dat, gelet op het feit dat bij de berekeningsgrondslagen is uitgegaan van een bedrag dat 1/10 van de maximaal wettelijk toegestane boete bedraagt, duidelijk zal zijn dat bij zeer ernstige overtredingen of een zeer grote mate van verwijtbaarheid daarbij een vermenigvuldigingsfactor van 10 aan de orde kan zijn.
Blijkens het bestreden besluit en de daarop in het verweerschrift en ter zitting gegeven toelichting heeft verweerder de overtreding van eiseres als zeer ernstig aangemerkt en om die reden de berekeningsgrondslag van € 175 vermenigvuldigd met de maximaal voor de ernst van de overtreding toe te kennen 10 punten, waarbij is meegewogen dat door het niet meewerken aan het informatieverzoek het toezicht op de naleving van de bepalingen uit de Mw onmogelijk wordt gemaakt. Zoals verweerders gemachtigden ter zitting desgevraagd hebben bevestigd, resteerden voor het aspect “verwijtbaarheid” nog 10 punten, maar is van de toekenning van (een deel van) deze punten afgezien. Omdat in bezwaar alsnog een aantal van de gevraagde gegevens werd aangeleverd, heeft verweerder, aldus de gemachtigden ter zitting, de aanvankelijk zeer ernstige overtreding minder zwaar gewogen (8 in plaats van 10 punten) en de boete met € 350 verlaagd.
Ter zitting heeft de rechtbank aan de orde gesteld dat op 1 januari 2007 de Beleidslijn sanctiemaatregelen 2007 in werking is getreden (gepubliceerd in Stcrt. 2006, nr. 133 en nadien gewijzigd bij besluit van 6 maart 2006, Stcrt. 2007, nr. 74). Met de inwerkingtreding van deze Beleidslijn (verder: Beleidslijn 2007) is de Beleidslijn sanctiemaatregelen 1999 (verder: Beleidslijn 1999) vervallen.
Blijkens artikel 2.4 van de Beleidslijn 2007 hanteert verweerder bij de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete, met inachtneming van de in artikel 135 van Pro de Mw neergelegde boetemaxima, drie boetecategorieën met bijbehorende bandbreedtes. De plaatsing van een overtreding in een boetecategorie is afhankelijk van de aard, ernst en voor zover relevant de duur van de overtreding. Aan de hand van de boeteverhogende en boeteverlagende omstandigheden (weergegeven in artikel 2.12) wordt vervolgens de hoogte van de boete vastgesteld. De vaststelling van de boetecategorie laat de mogelijkheid onverlet dat door toepassing van artikel 2.14 en/of de aanwezigheid van boeteverhogende en boeteverlagende factoren buiten de berekeningsmethodiek en/of de bandbreedte van de desbetreffende boetecategorie wordt getreden.
Ingevolge artikel 2.6 van de Beleidslijn 2007 gelden voor een publieke lokale omroep als eiseres (bij toepassing van artikel 135, eerste lid, aanhef en onder c, van de Mw) de volgende bandbreedtes: bij een zeer ernstige overtreding € 1.000 - € 1.750, bij een ernstige overtreding € 300 - € 1.000, bij een lichte overtreding 0 - € 300.
In artikel 2.10 van de Beleidslijn 2007 is bepaald dat verweerder de hoogte van de boete bepaalt binnen de bandbreedte van de desbetreffende boetecategorie aan de hand van de omstandigheden als genoemd in 2.7, 2.8 en 2.9 en dat bij de vaststelling van de hoogte van de boete binnen de bij de overtreding horende bandbreedte in beginsel wordt uitgegaan van het midden van de bandbreedte.
Op grond van het voorgaande kan naar het oordeel van de rechtbank niet anders worden geconcludeerd dan dat de Beleidslijn 2007 in het onderhavige geval voorziet in een lagere boete dan de Beleidslijn 1999. Op grond van de Beleidslijn 1999 is immers een maximumboete mogelijk van € 3.500, terwijl de maximumboete op grond van de Beleidslijn 2007 in beginsel € 1.750 bedraagt (behoudens boeteverhogende omstandigheden die meebrengen dat buiten de berekeningsmethodiek en/of de bandbreedte van de desbetreffende categorie kan worden getreden). Verder leidt een als zeer ernstig te kwalificeren overtreding ingevolge de Beleidslijn 1999 (zoals ook verweerder heeft gedaan) tot toekenning van 10 punten voor de ernst van de overtreding en daarmee tot een boete van € 1.750, terwijl ingeval van een als zeer ernstig te kwalificeren overtreding op basis van de artikelen 2.6 en 2.10 van de Beleidslijn 2007 een boete van € 1.375 het uitgangspunt is.
Ter zitting heeft mr. Oudenaarden voornoemd desgevraagd bevestigd dat, ingeval bij de primaire besluitvorming toepassing zou zijn gegeven aan de Beleidslijn 2007, het bedrag van € 1.375 uitgangspunt zou zijn geweest, zij het, aldus mr. Oudenaarden, dat de overtreding dermate ernstig is dat binnen de bandbreedte voor een hoger bedrag zou zijn gekozen. Daarom zou volgens mr. Oudenaarden in dat geval een boete van € 1.400 eveneens gerechtvaardigd zijn geweest, ook indien in aanmerking wordt genomen dat eiseres in de bezwaarfase alsnog de gevraagde gegevens heeft verstrekt.
De rechtbank onderschrijft dit standpunt niet en merkt in dit verband allereerst op dat de voormelde volle toetsing meebrengt dat de rechter zijn eigen oordeel over de hoogte van de boete in de plaats mag stellen van het oordeel van het bestuursorgaan. Met het oog hierop, en de Beleidslijn 2007 in aanmerking nemende, overweegt de rechtbank als volgt.
Gelet op het met de Mw beoogde doel, alsook vanuit een oogpunt van een hanteerbaar en consistent boetebeleid, acht de rechtbank de in artikel 2.6 van de Beleidslijn 2007 per boetecategorie vastgestelde bandbreedtes c.q. de daarbij behorende minimum- en maximumbedragen, voor zover deze betrekking hebben op artikel 135, eerste lid, aanhef en onder c, van de Mw, niet onredelijk hoog.
Verweerder heeft in het bestreden besluit, noch in het verweerschrift en ter zitting, voldoende inzichtelijk kunnen maken om welke redenen de overtreding van eiseres als zeer ernstig (en niet als ernstig of licht) dient te worden gekwalificeerd. In aanmerking genomen dat aan de motivering van een punitieve sanctie hoge eisen moeten worden gesteld, volstaat de enkele vaststelling dat door het niet meewerken aan het informatieverzoek het toezicht op de naleving van de bepalingen van de Mw onmogelijk wordt gemaakt, niet. Naar mag worden aangenomen doet zich dit immers (in meer of mindere mate) altijd voor ingeval van overtreding van de artikelen 5:20 van de Awb en 25a van het Mediabesluit.
Wat betreft de nog ontbrekende stukken gaat het, zo staat tussen partijen vast, om de notulen van de vergaderingen van het pbo over de programmering. Waar het pbo volgens de geldende regels bestaat uit het bestuur van de Stichting en waar eiseres niet het bestuur maar een aparte programmacommissie over de programmering had laten vergaderen, was het voor eiseres, zo heeft zij ter zitting onweersproken gesteld, feitelijk onmogelijk om de door verweerder gewenste notulen van het pbo (het bestuur) te overleggen en heeft zij in september de notulen van de programmacommissie overgelegd. Deze verklaring voor het ontbreken van de door verweerder gevraagde notulen komt de rechtbank plausibel voor. Daarmee staat vast dat eiseres in augustus en september 2006, voor zoveel als mogelijk, alsnog aan verweerders informatieverzoek heeft voldaan en dat daarom geen sprake is van een overtreding van structurele aard, zijnde een van de in artikel 2.7 van de Beleidslijn 2007 genoemde omstandigheden die behoren bij de boetecategorie “zeer ernstig”. Aangezien verweerder evenmin andere omstandigheden heeft aangedragen die de overtreding zeer ernstig maken, en de rechtbank daarvan ook anderszins niet is gebleken, valt de overtreding naar het oordeel van de rechtbank niet in de boetecategorie “zeer ernstig”.
De rechtbank stelt vast dat de overtreding en daarmee de belemmering van het door verweerder te houden toezicht bijna drie maanden heeft geduurd. Verder heeft eiseres, zo heeft zij in het bezwaarschrift gesteld, vóór 1 juli 2006 geen contact opgenomen met verweerder over de ontstane problemen, maar heeft zij de termijn zonder nader bericht laten verstrijken. Naar het oordeel van de rechtbank rechtvaardigen deze omstandigheden indeling van de overtreding in de boetecategorie “ernstig” van artikel 2.6 van de Beleidslijn 2007. Op grond van artikel 2.10 dient daarbij in beginsel te worden uitgegaan van een boete van € 650. Van boeteverhogende omstandigheden is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Wel doen zich boeteverlagende omstandigheden voor. Vast staat dat niet tijdige aanlevering van de vereiste gegevens niet eerder is voorgekomen. Verder is gesteld noch anderszins gebleken dat eiseres dit jaar wederom in verzuim is geweest. In deze omstandigheden ziet de rechtbank aanleiding om de boete te matigen tot een bedrag van € 500. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze boete, gelet op de ernst van de overtreding en het aan eiseres te maken volle verwijt, de hier aan te leggen evenredigheidstoets doorstaan. Hetgeen eiseres heeft aangevoerd over haar financiële positie vormt voor de rechtbank geen aanleiding voor verdere matiging. De rechtbank wil wel aannemen dat de financiële draagkracht van eiseres gering is, doch zij heeft niet met bewijsstukken aangetoond dat zij onvoldoende draagkracht heeft om een boete van € 500 te kunnen dragen. Hierbij verdient opmerking dat van een boete een voldoende prikkel moet uitgaan om herhaling in de toekomst te voorkomen.
De rechtbank komt tot de slotsom dat het beroep gegrond is. Nu, zoals hiervoor is overwogen, de Beleidslijn 2007 voorziet in een lagere boete dan de door verweerder met toepassing van de Beleidslijn 1999 opgelegde boete, dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 15 van Pro het IVBPR. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien en de boete vaststellen op een bedrag van € 500.
De rechtbank acht voorts termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn conform het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 322 aan kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het bijwonen van de zitting). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
Mede gelet op artikel 8:74, eerste lid, van de Awb, wordt beslist als volgt.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
stelt de boete vast op een bedrag van € 500 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 322;
bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van
€ 281 vergoedt.
Aldus gegeven door mr. K.A.M. van Hoof, rechter, in tegenwoordigheid van
mr. B.M.A. van Eck, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 18 december 2007. .
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 18 december 2007