Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 06/6119
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van
inzake
[naam loonwerkersbedrijf] B.V., eiseres,
gevestigd te [plaatsnaam], vertegenwoordigd door A. van Miltenburg,
tegen
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 10 november 2006.
2. Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 30 augustus 2006 heeft verweerder aan eiseres acht bestuurlijke boetes en twee lasten onder dwangsom opgelegd op grond van de Meststoffenwet.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder de daartegen door eiseres gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, heeft hij twee boetes gematigd en de overige boetes ongewijzigd in stand gelaten. Tevens heeft verweerder bij dat besluit medegedeeld dat de opgelegde lasten onder dwangsom van kracht blijven.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 18 maart 2008. Eiseres is daar vertegenwoordigd door [naam werknemer], werknemer bij het bedrijf van eiseres. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. A.H. Spriensma.
3. Overwegingen
In artikel 15, eerste lid, van de Meststoffenwet is, voorzover hier van belang, bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels kunnen worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vernietigen, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
Ingevolge artikel 34 van Pro de Meststoffenwet, voor zover hier van belang, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen of gebruiken.
In artikel 35, eerste lid, van de Meststoffenwet is, voor zover hier van belang, bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur onder meer regels kunnen worden gesteld over de bepaling van onder meer de hoeveelheden meststoffen en de verdere samenstelling van deze meststoffen. Op grond van het tweede lid kunnen bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur mede regels worden gesteld omtrent gevallen waarin, de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de hoeveelheid geproduceerde dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof of fosfaat, wordt bepaald.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de Meststoffenwet kunnen de bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 35, gestelde regels mede betrekking hebben op de bevoegdheid tot het doen van vaststellingen ten behoeve van de bepaling van de in dat artikel bedoelde hoeveelheden, hoedanigheden en oppervlakten en op de voor die vaststellingen te gebruiken apparatuur.
In artikel 37 van Pro de Meststoffenwet is, voor zover hier relevant, bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens.
Ingevolge artikel 51, eerste lid, van de Meststoffenwet kan onze Minister een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Ingevolge artikel 61 van Pro de Meststoffenwet, voor zover hier van belang, stemt Onze Minister ingeval van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 15, 34, 35, 36 of 37 de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Hij houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
In artikel 62, tweede lid, van de Meststoffenwet, voor zover hier van belang, is bepaald dat ingeval van overtreding van het bij of krachtens artikel 15, 34, 35, 36 of 37 bepaalde de bestuurlijke boete ten hoogste € 45 000 bedraagt per overtreding begaan door een rechtspersoon.
Op grond van onder meer de artikelen 15, 34, 35, 36 en 37 van de Meststoffenwet is het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet vastgesteld (besluit van 9 november 2005, Stb. 2005, 645, hierna: het Besluit).
In artikel 1 van Pro het Besluit, voor zover hier relevant, is bepaald dat in dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
q. intermediaire onderneming: onderneming, niet zijnde een bedrijf, in het kader waarvan dierlijke meststoffen, zuiveringsslib, compost of mengsels van zuiveringsslib en compost worden verhandeld of worden gebruikt;
s. intermediair: ondernemer die een intermediaire onderneming voert.
u. vervoeren van meststoffen: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf.
Op grond van artikel 39, in samenhang met artikel 34, van het Besluit houdt de intermediair per onderneming een inzichtelijke administratie bij en wordt de administratie per kalenderjaar, tijdig, volledig en naar waarheid bijgehouden.
Ingevolge artikel 41 van Pro het Besluit, voor zover hier van belang, kunnen bij ministeriële regeling onder meer regels worden gesteld over de wijze waarop de administratie, bedoeld in artikel 39, wordt gevoerd en de termijn waarbinnen de gegevens of wijzigingen in de gegevens in deze administratie worden opgenomen en de overige gegevens die deze administratie bevat, alsmede het aanbrengen van aanduidingen op de opslagruimten voor meststoffen ter identificatie van deze ruimten.
Ingevolge artikel 49, tweede lid, van het Besluit geschiedt het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen met een transportmiddel dat is uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde apparatuur voor automatische gegevensregistratie.
Ingevolge het derde lid geschiedt het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen met een transportmiddel dat is uitgerust met satellietvolgapparatuur.
In artikel 50, eerste lid, van het Besluit is bepaald dat een vracht dierlijke meststoffen tijdens het vervoer vergezeld gaat van een op de vracht betrekking hebbend vervoersbewijs, dat overeenkomstig de regels gesteld bij of krachtens paragraaf 2 van hoofdstuk IX is opgemaakt.
Ingevolge artikel 52, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit kunnen bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de eisen waaraan de apparatuur voor automatische gegevensregistratie, bedoeld in artikel 49, tweede lid, en de satellietvolgapparatuur, bedoeld in artikel 49, derde lid, moeten voldoen.
Ingevolge artikel 53, eerste lid, van het Besluit wordt terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt. Ingevolge het tweede lid draagt de vervoerder er zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde Pro regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt ondertekend. In het zevende lid, voor zover hier relevant, is bepaald dat de vervoerder het vervoersbewijs bewaart als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel 39 onderscheidenlijk Pro artikel 32.
Ingevolge artikel 70, tweede lid, van het Besluit, voor zover hier van belang, kunnen bij ministeriële regeling regels worden gesteld omtrent de gevallen waarin, de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de hoeveelheid aangevoerde of afgevoerde dierlijke meststoffen wordt bepaald.
Op grond van het vierde lid, voor zover hier van belang, worden bij ministeriële regeling nadere regels gesteld met betrekking tot de vaststellingen ten behoeve van de bepaling van de hoeveelheden, bedoeld in de artikelen 66, 67, 68 en 69 van de Meststoffenwet.
Op grond van onder meer de artikelen 41, 52 en 70 van het Besluit is de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet gegeven (regeling van 4 november 2005, Stcrt. 2005, 226, hierna: de Regeling).
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder k, van de Regeling wordt daarin verstaan onder AGR-apparatuur: apparatuur voor automatische gegevensregistratie;
In artikel 46 van Pro de Regeling is bepaald dat de gegevens, bedoeld in artikel 39, tweede lid, onderdeel b, van het Besluit, worden bijgehouden op het daartoe door de Dienst Regelingen verstrekte formulier. In het tweede tot en met het vijfde lid van dit artikel zijn nadere administratieve voorschriften gegeven.
Ingevolge artikel 47, eerste lid, van de Regeling worden wijzigingen in de gegevens die de administratie ingevolge artikel 39, tweede lid, aanhef en onderdelen a en c, en derde lid, van het Besluit en artikel 46, vijfde lid, bevat, binnen 30 dagen na de datum waarop de wijziging zich heeft voorgedaan in de administratie opgenomen. In het tweede lid is bepaald
dat wijzigingen in de gegevens, die de administratie ingevolge artikel 39, tweede lid, onderdeel b, van het besluit bevat, voor zover het dierlijke meststoffen anders dan mestkorrels betreft, binnen 24 uur na het tijdstip waarop de analyseresultaten, bedoeld in artikel 81, eerste lid, van het laboratorium zijn ontvangen op het in artikel 46, eerste lid, bedoelde formulier worden verwerkt.
Ingevolge artikel 49, eerste lid, van de Regeling worden op de opslagruimten voor meststoffen, bedoeld in artikel 38, tweede lid, onderdeel a, van het Besluit, de door de Dienst Regelingen verstrekte registratienummers ter identificatie van de afzonderlijke opslagruimten aangebracht, op zodanige wijze dat het nummer steeds duidelijk zichtbaar en leesbaar is. Ingevolge het tweede lid worden in de administratie en bij de verstrekking van gegevens mede aangeduid met het registratienummer van de opslagruimte, bedoeld in het eerste lid.
In artikel 53, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat de AGR-apparatuur voldoet aan de prestatiekenmerken die, al naar gelang het vervoer van drijfmest of van vaste mest betreft, zijn vermeld in bijlage E, onderdeel D, onderscheidenlijk in bijlage E, onderdeel E, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Praktijkonderzoek Veehouderij BV, onderdeel van de Animal Sciences Group, te Lelystad is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken. Ingevolge het tweede lid is bij het vervoer van drijfmest de automatische bemonsterings- en verpakkingsapparatuur onlosmakelijk op het transportmiddel bevestigd en zijn de in het eerste lid bedoelde apparatuur en de satellietvolgapparatuur elektronisch aan de bemonsterings- en verpakkingsapparatuur verbonden. Op grond van het derde lid is bij het vervoer van vaste mest de satellietvolgapparatuur elektronisch aan de in het eerste lid bedoelde apparatuur verbonden.
Op grond van artikel 76, eerste lid, van de Regeling, wordt het gewicht van de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit, door de vervoerder van de desbetreffende meststoffen bepaald door middel van weging met behulp van een weegwerktuig.
Ingevolge artikel 78, eerste lid, van de Regeling geschiedt de bemonstering van een vracht drijfmest automatisch tijdens het laden van het transportmiddel met behulp van bemonsteringsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel A, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Praktijkonderzoek Veehouderij BV onderdeel van de Animal Sciences Group, te Lelystad of een vergelijkbare instelling is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken.
Ingevolge artikel 94, derde lid, van de Regeling komt het gewicht, onderscheidenlijk het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte van de op een intermediaire onderneming opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, vijfde lid, van het Besluit, overeen met de onderscheiden hoeveelheden die met gebruikmaking van het in artikel 46, eerste lid, genoemde formulier, respectievelijk in artikel 46, tweede lid, genoemde andere gegevensdragers zijn berekend.
Ingevolge artikel 95, derde lid, van de Regeling komen het gewicht, onderscheidenlijk het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte van de op een onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld opgeslagen zuiveringsslib of compost, bedoeld in artikel 68, vijfde lid, van het Besluit, overeen met de onderscheiden hoeveelheden die met gebruikmaking van het in artikel 46, eerste lid genoemde formulier, of de in artikel 46, tweede lid genoemde andere gegevensdragers zijn berekend.
Ingevolge artikel 124, eerste lid, van de Regeling doet degene die ingevolge de Regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, dit volledig en naar waarheid. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat het opnemen in of verstrekken uit de administratie van de in het eerste lid bedoelde gegevens geschiedt, voor zover niet uitdrukkelijk anders is bepaald, onverwijld nadat de gegevens bekend zijn bij degene die ze ingevolge de Regeling moet opnemen in of verstrekken uit de administratie.
Eiseres exploiteert een agrarisch loonwerkbedrijf. Op 21 en 30 juni 2006 hebben ambtenaren van de Algemene Inspectiedienst (AID) controles verricht in het kader van de Meststoffenwet. Daarbij is een landbouwtrekker met mestinjecteur van eiseres waargenomen op een landbouwperceel, dat toebehoort aan een agrariër, genaamd [naam agrariër 1]. Tevens is controle verricht bij het bedrijf van eiseres. Naar aanleiding van deze controles is door de AID een afdoeningsrapport opgesteld. In dit rapport staat opgetekend dat in een mestsilo op een perceel van een agrariër, genaamd [naam agrariër 2], mest is opgeslagen van andere agrariërs, waaronder [naam agrariër 1], en dat deze mest is in- en uitgereden zonder registratie bemonstering en weging. Bij het rapport zijn klantenkaarten van de betrokken agrariërs gevoegd.
Naar aanleiding van de controles en het afdoeningsrapport heeft verweerder op 30 augustus 2006 voor zover hier relevant, de volgende boetebesluiten genomen:
1. beschikkingnummer 6003743: bij dit besluit is eiseres een boete opgelegd van €300 wegens het vervoeren van dierlijke meststoffen in de periode 1 januari 2006 tot en met 21 juni 2006, terwijl het daarbij gebruikte transportmiddel niet was uitgerust met satellietvolgapparatuur (artikelen 49, derde lid en 52, eerste lid, onderdeel c van het Besluit)
2. beschikkingnummer 6004512: bij dit besluit is eiseres een boete opgelegd van €300 wegens het niet aanbrengen van een registratienummer op een opslagruimte voor meststoffen (artikel 49, eerste lid, en 124, eerste en tweede lid van de Regeling)
3. beschikkingnummer 6004513: bij dit besluit is eiseres een boete opgelegd van €300 wegens het vervoeren van dierlijke meststoffen in de periode 1 januari 2006 tot en met 21 juni 2006, terwijl het daarbij gebruikte transportmiddel niet was uitgerust met apparatuur voor automatische gegevensregistratie, zogenoemde AGR-apparatuur (artikelen 49, tweede lid en 52, eerste lid, onderdeel c van het Besluit en artikel 53, eerste lid, van de Regeling)
4. beschikkingnummer 6004515: bij dit besluit is eiseres een boete opgelegd van €300 wegens het vervoeren van dierlijke meststoffen in de periode 1 januari 2006 tot en met 21 juni 2006, terwijl deze vrachten niet vergezeld gingen van een op die vracht betrekking hebbend vervoersbewijs (artikel 50, eerste lid, van het Besluit)
5. beschikkingnummer 6004518: bij dit besluit is eiseres een boete opgelegd van €300 wegens het vervoeren van dierlijke meststoffen in de periode 1 januari 2006 tot en met 21 juni 2006, terwijl van deze transporten geen vervoersbewijs was opgemaakt (artikel 53 van Pro het Besluit)
6. beschikkingnummer 6004521: bij dit besluit is eiseres een boete opgelegd van €300 wegens het vervoeren van dierlijke meststoffen in de periode 1 januari 2006 tot en met 21 juni 2006, terwijl de vracht dierlijke mest niet was gewogen (artikel 76, eerste lid, van de Regeling)
7. beschikkingnummer 6004522: bij dit besluit is eiseres een boete opgelegd van €300 wegens het vervoeren van dierlijke meststoffen in de periode 1 januari 2006 tot en met 21 juni 2006, terwijl de vracht dierlijke mest niet is bemonsterd (artikel 78, eerste lid, van de Regeling)
8. beschikkingnummer 6004534: bij dit besluit is eiseres een boete opgelegd van €300 wegens het niet voeren van een inzichtelijke administratie per onderneming (artikelen 34, eerste lid, 39 en 41, onderdeel b en c van het Besluit en de artikelen 2, 46, 47, 94, derde lid, 95, derde lid, en 124 eerste lid, van de Regeling)
Eiseres heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Bij het in rubriek 1 van deze uitspraak genoemde besluit heeft verweerder zich samengevat op het standpunt gesteld dat eiseres zich aan acht afzonderlijk beboetbare gedragingen heeft schuldig gemaakt. Ten aanzien van het niet voorhanden hebben van AGR en GPS-apparatuur heeft verweerder nog opgemerkt dat eiseres tot 1 juli 2006 ook gebruik had kunnen maken van zogenoemde ‘voorafmeldingen’, hetgeen zij echter niet heeft gedaan. Voor ieder door eiseres overtreden voorschrift kan volgens verweerder een afzonderlijke boete worden opgelegd alsmede een last onder dwangsom. Ten aanzien van het niet opmaken van een vervoersbewijs en het niet voorhanden hebben van zo’n bewijs tijdens het vervoer is verweerder van mening dat deze gedragingen zodanig samenhangen dat voor deze overtredingen tezamen met een boete van €300 dient te worden volstaan. Verweerder heeft daartoe de boetes in de boetebesluiten 6004515 en 6004518 gematigd tot €150 per besluit.
Eiseres heeft het in rubriek 1 genoemde besluit gemotiveerd aangevochten. Op haar stellingen zal de rechtbank hierna, waar nodig, nader ingaan.
De rechtbank zal hierna het onderdeel van het bestreden besluit, bestaande uit de mededeling dat twee lasten onder dwangsom gehandhaafd blijven en het onderdeel van dat besluit waarbij acht boetebeschikkingen zijn gehandhaafd respectievelijk gematigd, afzonderlijk bespreken.
Ten aanzien van de lasten onder dwangsom
Naar ter zitting nader is verduidelijkt, is het beroep mede gericht tegen de in het besluit vervatte mededeling dat twee opgelegde lasten onder dwangsom (beschikkingnummer 6004520 en 6004516) van kracht blijven. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat met deze mededeling niet is beoogd om ten aanzien van de dwangsombeschikkingen een besluit op bezwaar te nemen en dat daartoe een afzonderlijk besluit op bezwaar is genomen, waartegen eiseres geen afzonderlijk beroep heeft ingesteld.
In artikel 42 van Pro de Meststoffenwet is bepaald dat tegen een op grond van deze wet genomen besluit, met uitzondering van een besluit inzake het opleggen van een bestuurlijke boete een belanghebbende beroep kan instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Niet de rechtbank, maar het College van Beroep voor het bedrijfsleven is derhalve, als eerste en enige instantie, bevoegd kennis te nemen van het beroep, voor zover het betrekking heeft op de mededeling omtrent de dwangsombeschikkingen. De rechtbank treedt daarom niet in de vraag of de mededeling in het besluit van 10 november 2006 dat de dwangsommen van kracht blijven, voor beroep vatbaar is. De rechtbank zal zich onbevoegd verklaren en het beroepschrift en de stukken doorzenden naar genoemd College.
Ten aanzien van de acht boetebeschikkingen
Eiseres heeft allereerst betoogd dat verweerder ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb en eisers ten onrechte niet heeft gehoord, alvorens op de bezwaren te beslissen.
Naar vaste rechtspraak vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure en kan daarvan slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b Awb worden afgezien, indien er, naar objectieve maatstaven bezien, op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.
Naar het oordeel van de rechtbank doet deze omstandigheid zich niet voor. Daarbij merkt de rechtbank op dat het hier boetebesluiten betreft, die gelet op hun aard en zwaarte zijn te kwalificeren als een bestraffende sanctie en daarmee zijn aan te merken als een “criminal charge” in de zin van artikel 6 van Pro het Europese verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De rechtbank ziet in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 2 maart 2007, LJN BA0586, temeer een aanwijzing dat bij bestraffende sancties zeer terughoudend moet worden omgegaan met de toepassing van artikel 7:3 van Pro de Awb. Gelet op de aard van de in bezwaar bestreden besluiten kan bovendien niet worden gezegd dat het horen van eiseres in bezwaar nimmer had kunnen leiden tot een ander besluit.
Het beroep is om die reden gegrond en het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 7:2 van Pro de Awb, voor vernietiging in aanmerking. Nu eiseres ter zitting van de rechtbank ampel gehoord is en in aanmerking genomen de aard van de toetsing van de voorliggende besluiten, ziet de rechtbank aanleiding nader te bezien of aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven. De rechtbank vindt steun voor deze handelwijze in de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 31 juli 2000, (JB 2000/269) en 18 augustus 2004, (AB 2004, 416).
De bij het bestreden besluit gehandhaafde - en in twee gevallen gematigde - boetebeschikkingen zijn in overwegende mate gebaseerd op overtreding van wettelijke voorschriften waarin verplichtingen voor de intermediair zijn neergelegd. Eiseres heeft betoogd dat zij ten onrechte als intermediair is aangemerkt. Zij stelt dat zij op verzoek van een aantal rundveehouders die voldoende ruimte hebben om mest uit te rijden, tijdelijk mest heeft opgeslagen. Eiseres heeft daarbij gebruik gemaakt van een mestsilo van agrariër [naam agrariër 2] die haar de mestsilo voor dit tijdelijk gebruik heeft aangeboden. Namens eiseres is ter zitting verduidelijkt dat zij wist dat gezamenlijke opslag van mest in één silo niet is toegestaan, maar dat van handel in meststoffen geen sprake is geweest. Zij stelt louter als loonwerker werkzaamheden voor de betrokken agrariërs te hebben verricht, waarbij het werkzaamheden binnen de desbetreffende bedrijven betrof.
Het betoog van eiseres leidt de rechtbank niet tot de conclusie dat verweerder niet bevoegd was om de desbetreffende boetes aan eiseres op te leggen. De rechtbank stelt aan de hand van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting vast dat eiseres in de periode 1 januari 2006 tot 21 juni 2006 mest van een vijftal agrarische bedrijven, waaronder het bedrijf van [naam agrariër 1], in één mestsilo, op het perceel van [naam agrariër 2] heeft opgeslagen en dat zij deze mest heeft in- en uitgereden over percelen van deze agrariërs. Zoals ter zitting is verduidelijkt, had eiseres daartoe feitelijk de zeggenschap verkregen over deze silo. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht en op goede gronden heeft geoordeeld dat eiseres vanuit een mestsilo die feitelijk tot haar onderneming behoorde, mest heeft uitgereden naar een perceel van een derde. Anders dan eiseres heeft betoogd is van het feitelijk transporteren van mest binnen één bedrijf, zoals bedoeld in artikel 1, aanhef en onder u, van het Besluit naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
In artikel 1, aanhef en onder q en s, van het Besluit is de intermediaire onderneming gedefinieerd als de onderneming, niet zijnde een bedrijf, in het kader waarvan dierlijke meststoffen, zuiveringsslib, compost of mengsels van zuiveringsslib en compost worden verhandeld of worden gebruikt, en is de intermediair gedefinieerd als de ondernemer die een intermediaire onderneming voert.
In de Nota van toelichting bij het Besluit (Stb. 2005, 645, blz. 83) staat ten aanzien van begrippen intermediair en intermediaire onderneming vermeld: “De onder deze onderdelen opgenomen begripsomschrijvingen strekken ertoe, in samenhang met de in artikel 1, eerste lid, onderdeel e, van de Meststoffenwet opgenomen begripsomschrijving van «verhandelen», het begrip «intermediair» voor de toepassing van deze normen te duiden als iedere persoon of rechtspersoon die en ieder samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat een onderneming, niet zijnde een bedrijf, voert en in het kader van die onderneming dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of compost aflevert aan handelaren in of gebruikers van meststoffen alsmede met het oog daarop voorhanden of in voorraad heeft, aanbiedt of vervoert dan wel de meststoffen zelf be- of verwerkt. Een intermediair kan derhalve zowel een vervoerder, een opslaghouder als een be- of verwerker zijn.
Uit de desbetreffende begripsbepalingen van het Besluit en die hiervoor weergegeven toelichting volgt naar het oordeel van de rechtbank dat ook een onderneming die (niet binnen één bedrijf) meststoffen vervoert, opslaat of bewerkt, zonder dat daarbij van handel in meststoffen sprake is, als intermediaire onderneming heeft te gelden.
Op basis van voormelde feiten staat voor de rechtbank vast dat verweerder op goede gronden heeft geoordeeld dat eiseres, door te voorzien in de opslag, het vervoer en het verwerken van mest die aan derden toebehoorde, zich feitelijk heeft gedragen als intermediair. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op grond van de in het afdoeningsrapport vermelde gedragingen, die overigens door eiseres niet zijn betwist, terecht heeft geoordeeld dat eiseres de aan de boetebeschikkingen ten grondslag liggende voorschriften heeft overtreden. Verweerder was derhalve in beginsel bevoegd om ten aanzien van deze overtredingen bestuurlijke boetes op te leggen.
Eiseres heeft vervolgens aangevoerd dat haar ten onrechte acht boetes zijn opgelegd die alle op één feitelijke gedraging berusten. Volgens eiseres gaat het hier feitelijk om één overtreding.
De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Het betreft weliswaar één feitencomplex doch binnen dat complex heeft eiseres acht afzonderlijke voorschriften overtreden, die van elkaar te onderscheiden eisen stellen aan de opslag en het vervoer van dierlijke meststoffen en daarmee verband houdende eisen inzake weging, bemonstering en registratie. De bedoelde voorschriften kunnen bovendien afzonderlijk geschonden worden.
Ten aanzien van de hoogte van de boetebeschikkingen overweegt de rechtbank dat verweerder in het kader van zijn bevoegdheid tot het opleggen van bestuurlijke boetes op 13 december 2005 de beleidsregel “Beleidsregel bestuurlijke boetes Meststoffenwet”( Stcrt. 19 december 2005, nr. 246, blz. 29 hierna: de Beleidsregel) heeft vastgesteld. In deze beleidsregel heeft verweerder ten aanzien van boetes waarvan de hoogte niet bij wet is geregeld een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht en is daarbij tot een stelsel van uniforme boetebedragen gekomen, waarbij de hoogte van het boetenormbedrag is afgestemd op de zwaarte van de overtreding.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat verweerder bij het bepalen van de hoogte van de boetes, behoudens bij de twee hierna afzonderlijk te bespreken gematigde boetes, de Beleidsregel heeft toegepast. Van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb, op grond waarvan verweerder in dit geval van de boetenormbedragen had moeten afwijken, is de rechtbank niet gebleken.
Dit laat onverlet dat verweerder bij het opleggen van een bestuurlijke boete als thans aan de orde op grond van de laatste volzin van artikel 61 van Pro de Meststoffenwet zo nodig rekening moet houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Verweerder heeft in dat kader de boete die is opgelegd wegens het vervoeren van dierlijke meststoffen zonder een op die vracht betrekking hebbend vervoersbewijs en de boete die is opgelegd wegens het vervoeren van dierlijke meststoffen terwijl van deze transporten geen vervoersbewijs was opgemaakt, gematigd. Verweerder heeft daarmee naar het oordeel van de rechtbank terecht onderkend dat sprake is van een zodanig sterke samenhang van deze overtredingen dat daarin aanleiding moet worden gezien om de hoogte van deze boetes te matigen.
De rechtbank heeft voor het overige in hetgeen door eiseres is aangevoerd, noch anderszins, een grond gevonden voor het oordeel dat verweerder op grond van artikel 61 van Pro de Meststoffenwet tot matiging van de boetes had moeten besluiten. Aan de stelling van eiseres dat haar acht boetes zijn opgelegd vanwege een slechte verstandhouding met een ambtenaar van de AID, gaat de rechtbank in dit verband voorbij. Niet is immers gebleken dat verweerder bij het bestreden besluit van zijn beleid inzake bestuurlijke boetes ten nadele van eiseres is afgeweken. Niet aannemelijk is daardoor dat verweerders besluiten door deze slechte verstandhouding zijn ingegeven, teminder nu eiseres haar stelling niet nader heeft onderbouwd.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder bij het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit terecht de boetebeschikkingen heeft gehandhaafd, respectievelijk heeft gematigd. De rechtbank ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen daarvan in stand te laten.
Nu niet gebleken is van door eiseres gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, acht de rechtbank geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb.
De rechtbank stelt nog vast dat op grond van artikel 20, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (Wbbo) een belanghebbende en het bestuursorgaan bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven hoger beroep kunnen instellen tegen een uitspraak van de rechtbank als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Awb op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de bijlage die bij deze wet behoort.
In de bijlage bij de Wbbo staat artikel 51 van Pro de Meststoffenwet niet vermeld. Wel staat in de bijlage artikel 73, eerste lid, van de Meststoffenwet vermeld.
Hoewel een letterlijke interpretatie van de Wbbo tot de conclusie zou leiden dat in dit geval de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in dezen, op grond van artikel 37 van Pro de Wet op de Raad van State, het bevoegde appelcollege is, gaat de rechtbank er van uit dat partijen tegen deze uitspraak bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven hoger beroep kunnen instellen. Daartoe overweegt de rechtbank dat de artikelen van de Meststoffenwet bij de tekstplaatsing in het Staatsblad van 14 februari 2006, nr. 64, zijn vernummerd, waarbij artikel 73 van Pro de wet is vernummerd tot artikel 51. Met het in de bijlage bij de Wbbo genoemde artikel 73 van Pro de Meststoffenwet is derhalve klaarblijkelijk bedoeld te verwijzen naar het (omgenummerde) artikel 51 van Pro die wet. De rechtbank neemt daarbij mede in aanmerking dat uit de Memorie van toelichting bij de wijziging van de Meststoffenwet (Kamerstukken II 2004, 29 930, nr. 3, blz 65) blijkt dat de wetgever uitdrukkelijk voor ogen heeft gestaan dat door wijziging van onder meer de bijlage bij de Wbbo voor de bestuurlijke boetes wordt voorzien in beroep in eerste instantie bij de rechtbank en in hoger beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
- verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen, voor zover het is gericht tegen de mededeling dat de opgelegde lasten onder dwangsom van kracht blijven;
- verklaart het beroep voor het overige gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de boetebeschikkingen van 30 augustus 2006 in stand zijn gelaten, respectievelijk gematigd;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit geheel in stand blijven;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 281 aan haar vergoedt.
Aldus gegeven door mr. J.H.A. van der Grinten als voorzitter, mr. C. van Linschoten, en J.J.W.P. van Gastel als rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.W.B. Heijmans, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 12 juni 2008.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ‘s-Gravenhage
Verzonden op: 12 juni 2008