Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummers: AWB 08/5694, 08/5695, 08/5781, 08/5843 en 09/84
uitspraak van de voorzieningenrechter ingevolge artikel 8:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 13 januari 2009 in het geding tussen
1. De vereniging Ondernemers Kontakt Arnhem (OKA) e.a., vertegenwoordigd door mr. E.H.M. Harbers,
2. De Hoge Dennen Holding B.V., vertegenwoordigd door mr. F. Spijker,
3. CCV Holland BV e.a., vertegenwoordigd door mr. E.T. de Jong en mr. C.R. van Breevoort,
4. [X] en [Y], vertegenwoordigd door mr. drs. H. den Haan,
5. [Z],
hierna te noemen: verzoekers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem, verweerder,
alsmede
de gemeente Arnhem, partij ex artikel 8:26 van Pro de Awb.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 december 2008 heeft verweerder aan de gemeente Arnhem vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en bouwvergunning verleend voor het plaatsen van een drijvende accommodatie ten behoeve van de 24-uursopvang van drugsverslaafden (hierna: De Boei), op een perceel in de Nieuwe Haven te Arnhem, plaatselijk bekend Westervoortsedijk tegenover de Snelliusweg.
Tegen dit besluit hebben verzoekers tijdig bezwaar gemaakt. Tevens hebben zij ieder afzonderlijk de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De verzoekschriften van verzoekers sub 1 tot en met 5 zijn geregistreerd onder respectievelijk de procedurenummers 08/5694, 08/5695, 08/5781, 08/5843 en 09/84.
De verzoeken zijn gevoegd behandeld ter zitting van 8 januari 2009. Namens verzoekers sub 1 is aldaar verschenen mr. B.J.M. van Meer, voorzitter van de OKA, bijgestaan door mr. E.H.M. Harbers, advocaat te Arnhem. Verzoekster sub 2 heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. A.M. Bos, advocaat te Amsterdam. Namens verzoekers sub 3 is verschenen [A], bijgestaan door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem. Verzoekers sub 4 zijn in persoon verschenen, bijgestaan door mr. drs. H. den Haan, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand te Zoetermeer. Voorts is verzoeker sub 5 in persoon verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. [B], [C] en [D], ambtenaren van de gemeente Arnhem, bijgestaan door mr. B.S. ten Kate en mr. M.J. Tunnissen, beiden advocaat te Arnhem. Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door [E], ambtenaar van de gemeente Arnhem en projectleider van “De Boei”. Voorts zijn verschenen de heren [F] en [G], beiden werkzaam bij de politie Gelderland-Midden.
2. Overwegingen
Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaande aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ten aanzien van het spoedeisend belang stelt de voorzieningenrechter vooreerst vast dat van gemeentewege het voornemen is uitgesproken De Boei op 22 januari 2009 van de huidige ligplaats te verplaatsen naar de Nieuwe Haven. Deze datum vloeit (onder meer) voort uit het verstrijken van de termijn waarbinnen de Boei op de huidige locatie ligplaats mag innemen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het vereiste spoedeisend belang hiermee een gegeven. Ook overigens is de voorzieningenrechter niet gebleken dat verzoekers niet in hun verzoeken om voorlopige voorziening kunnen worden ontvangen.
Het in geding zijnde perceel is gelegen binnen de grenzen van het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Westervoortsedijk” en heeft de bestemmingen “water” en “verkeersdoeleinden-wegverkeer”. Niet is in geschil dat het plaatsen van De Boei met dit bestemmingsplan in strijd is.
Teneinde niettemin bouwvergunning te kunnen verlenen heeft verweerder bij het bestreden besluit vrijstelling verleend van het bestemmingsplan ex artikel 19, eerste lid, van de WRO.
Verzoekers kunnen zich niet met het bestreden besluit verenigen. Op de namens hen aangevoerde gronden zal, voor zover nodig, hieronder nader worden ingegaan.
De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Ingevolge het bepaalde in artikel 9.1.10, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 180) blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Aangezien de aanvraag om bouwvergunning – en daarmee het verzoek om vrijstelling – op 7 februari 2008 door de gemeente is ontvangen, is in dit geval de WRO van toepassing.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover hier relevant, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid (gelijk de raad van verweerders gemeente heeft gedaan) delegeren aan burgemeester en wethouders.
Ingevolge het bepaalde in het vierde lid van dit artikel wordt een vrijstelling krachtens het eerste lid niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor het bestemmingsplan niet tijdig is herzien en evenmin vrijstelling is verleend van de herzieningsplicht, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
Wat betreft de verleende vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de WRO stelt de voorzieningenrechter vooreerst vast dat het geldende bestemmingsplan niet ouder is dan tien jaar, zodat moet worden geoordeeld dat artikel 19, vierde lid, van de WRO als zodanig niet aan het verlenen van de vrijstelling in de weg staat. Voorts stelt de voorzieningenrechter vast dat gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: GS) op 21 november 2008 een verklaring van geen bezwaar hebben afgegeven. Ook aan die toepassingsvoorwaarde voor het verlenen van een vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de WRO is derhalve voldaan. Dit brengt mee dat verweerder (materieel) bevoegd was om de vrijstelling te verlenen, mits komt vast te staan dat het project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Of daarvan in dit geval sprake is, zal hieronder worden besproken.
Als ruimtelijke onderbouwing heeft hier te gelden de nota “24-uursopvang voor drugsverslaafden” van juni 2008. Deze nota omschrijft (onder meer) de voor het projectgebied geldende planologische situatie, biedt een weergave van de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen voor het gebied zoals deze zijn neergelegd in de Structuurvisie Arnhem 2010 en de Ontwikkelingsvisie Centrum-Oost en gaat onder meer gemotiveerd in op de aspecten geluid, water, lucht, hinder en externe veiligheid. Voorts kan uit de nota worden opgemaakt dat de 24-uursvoorziening is bedoeld voor verslaafden die dakloos zijn en een somatische en/of psychiatrische problematiek kennen, waardoor zij niet in staat zijn in de bestaande voorzieningen te integreren. Daarbij is aangegeven dat de doelgroep bestaat uit 35 mensen voor nacht- en dagopvang en nog eens 25 mensen voor alleen dagopvang.
Verzoekers hebben zich (onder meer) op het standpunt gesteld dat de gekozen locatie niet passend is omdat deze is gelegen op een afstand van circa 100 meter van gronden die ingevolge het bestemmingsplan “Westervoortsedijk” zijn bestemd voor “Bedrijfsdoeleinden categorie IV”. Dit betekent dat in de directe nabijheid van De Boei zware industrie kan worden gevestigd, waarvoor ingevolge de VNG Brochure “bedrijven en milieuzonering” een hinderafstand geldt van 200 tot 300 meter. Dit klemt, zo stellen verzoekers, nu de functie van de boot als 24-uursopvang kan worden gelijkgesteld met een woonfunctie. Er wordt immers ook overnacht. Zonder nadere motivering hieromtrent achten verzoekers het in strijd met een goede ruimtelijke ordening om van de voorgeschreven (richt)afstand van 200 tot 300 meter af te wijken
Dit betoog slaagt. Uit de als bijlage bij de ruimtelijke onderbouwing gevoegde Milieuaspectenstudie (MAS) blijkt dat de beoogde locatie van De Boei aan de Nieuwe Haven is gelegen naast een gezoneerd industrieterrein. Daarbij is aangegeven dat de boot weliswaar binnen de richtafstanden valt die behoren bij de milieucategorieën die op het bedrijventerrein kunnen worden gevestigd, maar dat vanuit het aspect hinder geen belemmeringen zijn de boot te plaatsen, nu de boot niet valt binnen de (hinder-)afstanden van de aanwezige bedrijven op basis van de Wet Milieubeheervergunning. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter wordt hiermee evenwel miskend dat bij het bepalen van de hinder in een geval als het onderhavige niet de bestaande maar de planologisch maximaal mogelijk situatie als uitgangspunt heeft te gelden. Dit geldt zeker in de situatie als hier aan de orde, waar sprake is van een dermate langdurig verblijf van mensen dat deze – naar voorlopig oordeel – is gelijk te stellen met de woonfunctie. Niet inzichtelijk is gemaakt waarom een (aanzienlijk) kleinere afstand dan de richtafstand van 200 tot 300 meter in dit geval toelaatbaar is. Daarmee staat op dit moment niet in voldoende mate vast dat een aanvaardbaar woon- en leefmilieu ter plaatse van de voorgenomen ligplaats van De Boei kan worden gegarandeerd. Van een goede ruimtelijke onderbouwing kan dan ook niet worden gesproken. Dit brengt mee dat verweerder niet bevoegd was tot het verlenen van de vrijstelling.
Aan het voorgaande doet niet af, zoals namens verweerder ter zitting nog is betoogd, dat bedrijven in de categorie IV zich feitelijk niet in de directe nabijheid van De Boei kunnen vestigen. Verweerder heeft in dit verband gesteld dat (juist) de aanwezigheid van De Boei zal leiden tot een weigering van de voor die bedrijven benodigde milieuvergunning. Daarmee erkent verweerder echter dat de komst van De Boei de ter plaatse bestaande planologische mogelijkheden frustreert. Dit is in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
Reeds het voorgaande brengt mee dat een schorsing van de verleende vrijstelling en bouwvergunning is aangewezen. Voorts wijst de voorzieningenrechter nog op het volgende.
Bij besluit van 1 december 1997 heeft de raad van de gemeente Arnhem besloten dat de raamprostitutie in het Spijkerkwartier per 1 december 2002 diende te worden beëindigd. Daarbij heeft de raad het voormalige “Billitonterrein” aan de Westervoortsedijk aangewezen als mogelijke alternatieve locatie. Omdat op het bedrijventerrein aan de Westervoortsedijk ook reeds de drugsociëteit en de zorgzone waren gevestigd, stuitte deze aanwijzing op ernstige bezwaren van verzoekster sub 1 (verder: de OKA). De OKA gaf daarbij aan dat drie als overlastgevend ervaren voorzieningen te belastend zou zijn. Om enerzijds aan de bezwaren van de OKA tegemoet te komen en anderzijds mogelijk verzet van de OKA tegen de in verband met de aanwijzing van het Billitonterrein voor raamprostitutie benodigde bestemmingsplanwijziging te voorkomen, heeft de gemeenteraad bij besluit van (eveneens) 1 december 1997 uitgesproken dat de raamprostitutie niet tezamen met de zorgzone en de drugssociëteit op het bedrijventerrein Westervoortsedijk/’t Broek/Kleefse Waard zal functioneren. De OKA zegde daarop toe geen beroep te zullen instellen tegen de bestemmingsplanwijziging voor het Billitonterrein, hetgeen zij ook niet heeft gedaan.
Op enig moment bestond onduidelijkheid omtrent de vraag of de raamexploitanten in het Spijkerkwartier zich wel wilden vestigen op het Billitonterrein. Zij hadden immers beroep ingesteld tegen de bestemmingsplanwijziging die de raamprostitutie op dit terrein mogelijk moest maken. Zonder raamprostitutie op het bedrijventerrein zou een eventuele plaatsing van De Boei in de Nieuwe Haven niet leiden tot een schending van de in 1997 gemaakte afspraken. Om die reden is van gemeentewege bij de ingebruikname van De Boei in 2004 gesteld dat een locatie in de Nieuwe Haven als definitieve locatie in beeld was, zij het dat die locatie vanwege een nog uit te voeren dijkverzwaring op dat moment niet kon worden gebruikt.
Ongeveer gelijktijdig met de ingebruikname van De Boei vond echter de behandeling plaats van het beroep dat de raamexploitanten hadden ingesteld tegen de goedkeuring van het bestemmingsplan dat raamprostitutie op het Billitonterrein mogelijk moest maken. Ter zitting van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is daarbij namens de gemeenteraad gesteld dat aan de in 1997 gemaakte afspraak met de OKA zou worden vastgehouden indien het Billitonterrein voor raamprostitutie werd aangewezen. Deze afspraak stond, zo stelde de gemeenteraad, aan de uitvoerbaarheid van de planwijziging niet in de weg. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is blijkens de uitspraak van 7 juli 2004 (LJN: AP8109, r.o. 2.6.3.) bij haar beoordeling van de validiteit van deze mededeling uitgegaan.
Nadat het de raamexploitanten duidelijk werd dat de raamprostitutie in het Spijkerkwartier ook zonder alternatieve locatie zou eindigen, hebben zij zich niet langer tegen de aanwijzing van het Billitonterrein voor raamprostitutie verzet. Het gebruik van dit terrein voor raamprostitutie is nadien ook planologisch mogelijk gemaakt. Dit heeft ertoe geleid dat van gemeentewege in de nieuwsbrief “De Boei” van juni 2007 werd medegedeeld dat de Nieuwe Haven – gelet op de in 1997 met de OKA gemaakte afspraken – niet langer als definitieve ligplaats voor De Boei in aanmerking kwam en dat een nieuwe ligplaats moest worden gezocht.
Vervolgens is van gemeentewege een aantal alternatieve locaties bekeken waarbij uiteindelijk is geoordeeld dat, zakelijk samengevat, aan de locatie Nieuwe Haven de minste nadelen kleven. Mede om die reden heeft de gemeenteraad bij besluit van 28 januari 2008 uiteindelijk afstand genomen van de afspraken met de OKA uit 1997 en de Nieuwe Haven als definitieve locatie voor De Boei aangewezen. Daarbij heeft de raad zich – kort samengevat – op het standpunt gesteld dat een concentratie van raamprostitutie, opvang van drugsverslaafden en zorgzone minder overlastgevend en (dus) beter beheersbaar leek dan in 1997 werd gedacht. Gewezen werd in dit verband op de omstandigheid dat de zorgzone naar behoren functioneert, de opvang van harddrugsverslaafden in De Boei van geheel andere (en minder overlastgevende) aard is dan voorheen de drugssociëteit, en de mogelijk toekomstige raamprostitutie op het Billitonterrein geheel op eigen terrein zal plaatsvinden, zonder overlast van zoekverkeer voor de omgeving zoals die er was in het Spijkerkwartier. In dit licht bezien was de raad van oordeel dat de belangen van de OKA bij de handhaving van de afspraken uit 1997 niet konden opwegen tegen het algemeen belang dat was gemoeid met een aanwijzing van de Nieuwe haven als definitieve ligplaats voor De Boei.
In het thans aan de orde zijnde vrijstellingsbesluit heeft verweerder – in navolging van de raad – geoordeeld dat de belangen van de OKA zich niet tegen het verlenen van de vrijstelling verzetten. Vraag is of dit standpunt niet in strijd is met het vertrouwensbeginsel, zoals de OKA heeft betoogd. In dit verband wordt het volgende overwogen.
Op zichzelf is de binding van bestuursorganen aan afspraken met derden in het ruimtelijk ordeningsrecht niet onbeperkt van aard. Er moet immers onder omstandigheden rekening worden gehouden met rechtens te beschermen belangen van derden. Dit neemt niet weg dat gerechtvaardigde verwachtingen in beginsel dienen te worden gehonoreerd.
De voorzieningenrechter sluit op dit moment niet uit dat de door verweerder aangevoerde redenen van onvoldoende gewicht zijn, om een schending van de met de OKA gemaakte afspraken te rechtvaardigen. Daarbij wijst de voorzieningenrechter er op dat het raadsbesluit van 1 december 1997 zonder voorbehoud is genomen en dat de gemeente zich in beginsel verbonden heeft om zich aan dit raadsbesluit te houden. Dat standpunt is bovendien in 2007 nog eens herhaald door middel van publicatie in de nieuwsbrief “De Boei”. Van gewijzigde omstandigheden na 2007 is de voorzieningenrechter vooralsnog niet gebleken. De omstandigheid dat de zorgzone en De Boei thans naar behoren functioneren, kan naar voorlopig oordeel in ieder geval niet als zodanig worden aangemerkt. De wijze van functioneren was immers ook in 2007 reeds bekend, terwijl dit bovendien niet zonder meer meebrengt dat niet langer sprake zou zijn van (naar de aard) overlastgevende voorzieningen. Het feit dat mogelijke verplaatsing van de zorgzone of De Boei vrijwel altijd tot een zekere maatschappelijke onrust leidt in de omgeving van de beoogde nieuwe locatie, is in dit verband tekenend.
De omstandigheid dat de raamprostitutie zal gaan plaatsvinden in een afgeschermd geheel en dus een andere uitstraling heeft dan destijds in het Spijkerkwartier, overtuigt de voorzieningenrechter evenmin. Ook in 1997 was bekend dat raamprostitutie op een wijze als in het Spijkerkwartier (woonbuurt met veel autozoekverkeer) zich in de nieuwe situatie niet meer zou voordoen. De locatie aan het Billitonterrein was toen immers al als alternatieve locatie in beeld. Daar komt bij dat de gemeente gedurende de totstandkoming van het bestemmingsplan “Westervoortsedijk” uitdrukkelijk heeft uitgesproken dat de afspraken met de OKA gestand zouden worden gedaan. Ook op dat moment was de aard van de locatie bekend.
Voorts is niet zonder belang dat de voorzieningenrechter niet inziet dat er geen enkel (realistisch) alternatief zou kunnen zijn voor de Nieuwe Haven. Dat, zoals verweerder nog heeft betoogd, geen sprake is van schending van de afspraken omdat het eroscentrum op het Billitonterrein thans nog niet is gerealiseerd, is een standpunt dat de voorzieningenrechter niet deelt. Exploitatie van het terrein in die zin is planologisch mogelijk en uit niets blijkt dat dit geen realiteitswaarde heeft.
Voorgaande brengt mee dat, ook in de situatie dat het project alsnog van een goede ruimtelijke onderbouwing wordt voorzien, niet kan worden uitgesloten dat de door verweerder te maken belangenafweging er toe dient te leiden dat de gevraagde vrijstelling wordt geweigerd vanwege schending van het vertrouwensbeginsel. Daarbij wordt opgemerkt dat de voorzieningenrechter vooralsnog van oordeel is dat de OKA, door zich te houden aan de afspraak om zich niet te verzetten tegen de komst van de raamprostitutie op het Billitonterrein, heeft voldaan aan het voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel noodzakelijke dispositievereiste.
Tot slot het volgende. Verweerder heeft toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 50, vijfde lid, van de Woningwet (oud). Ingevolge dit artikel (zoals dit luidde tot 1 juli 2008) dient de bouwvergunning te worden voorbereid met toepassing van afdeling 3:4 van de Awb. Uit het ontwerpbesluit zoals dit door verweerder ter inzage is gelegd kan worden opgemaakt dat dit feitelijk ook is gebeurd. Gelet op het bepaalde in artikel 7:1, eerste lid, onder d, van de Awb brengt voorgaande mee dat tegen de verleende bouwvergunning geen bezwaar openstaat maar dat (rechtstreeks) beroep dient te worden ingesteld bij de rechtbank. Verweerder zal alsnog moeten bezien of hij doorzending van de bezwaarschriften ter verdere behandeling als beroep aangewezen acht.
De voorzieningenrechter acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:84, vierde lid, jo. artikel 8:75, eerste lid, van de Awb en verweerder te veroordelen in de door verzoekers gemaakte proceskosten. De kosten van rechtsbijstand worden voor verzoekers sub 1 tot en met 4 begroot op (elk) € 644 aan kosten van rechtsbijstand. Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten van verzoeker sub V bestaat geen aanleiding, nu van het bestaan van zulke kosten niet is gebleken.
Voorts bestaat aanleiding de gemeente Arnhem te gelasten het door verzoekers betaalde griffierecht aan hen te vergoeden. Voor verzoekers 1 tot en met 3 bedraagt dit griffierecht (voor ieder afzonderlijk) € 288; voor verzoekers sub 4 en 5 bedraagt dit griffierecht (voor ieder afzonderlijk) € 145.
Beslist wordt als volgt.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter
I wijst de verzoeken om toepassing van artikel 8:81 van Pro de Awb toe;
II schorst het besluit van 2 december 2008 waarbij vrijstelling en bouwvergunning is verleend voor het plaatsen van een drijvende accommodatie ten behoeve van de 24-uursopvang van drugsverslaafden op een perceel in de Nieuwe Haven te Arnhem, plaatselijk bekend Westervoortsedijk tegenover de Snelliusweg;
III veroordeelt verweerder in de door verzoekster sub 1 tot en met 4 gemaakte proceskosten ten bedrage van elk € 644 en wijst verweerders gemeente aan als de rechtspersoon die deze kosten aan hen dient te vergoeden;
IV bepaalt dat verweerders gemeente aan elk van verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
Aldus gegeven door mr. J.J. Penning, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. S.A. van Hoof, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 13 januari 2009.
De griffier, De voorzieningenrechter,
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Verzonden op: 21 januari 2009