Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 08/2595
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 17 februari 2009
inzake
[X], eiseres,
wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. I.F.M. Kwint,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Overbetuwe, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 2 april 2008.
2. Procesverloop
Bij besluit van 3 december 2007 heeft verweerder het verzoek van eiseres om vergoeding van planschade als bedoeld in artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO, oud), afgewezen.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 20 januari 2009. Eiseres is aldaar verschenen, bijgestaan door mr. I.F.M. Kwint, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand te Leusden, en vergezeld door drs. K.F.J.P. de Bont als deskundige. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door [A], werkzaam bij de gemeente Overbetuwe, vergezeld door mr. T.A.P. Langhout als deskundige.
3. Overwegingen
Eiseres is eigenaresse van het perceel met woning aan de [adres] te [woonplaats]. Zij stelt schade te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van de bestemmingsplannen "Bedrijventerrein Heterenkum" en "Buitengebied 1998".
Verweerder heeft aan het bureau Langhout & Wiarda verzocht omtrent dit verzoek advies uit te brengen. Met overname van het op 25 april 2007 door mr. T.A.P. Langhout van dit bureau uitgebrachte advies, heeft verweerder het verzoek van eiseres om planschadevergoeding afgewezen.
In het bestreden besluit heeft verweerder, met het overnemen van het advies van de bezwaarschriftencommissie, dit besluit gehandhaafd. Daartoe is, samengevat, overwogen dat niet gebleken is dat het advies van Langhout naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit advies niet of niet zonder meer aan zijn oordeel ten grondslag zou mogen leggen en dat door eiser geen deskundig tegenadvies is overgelegd. Volgens verweerder is door Langhout een juiste planologische vergelijking gemaakt en leidt eiseres per saldo geen planologisch nadeel van de planologische maatregelen.
Eiseres kan zich hiermee niet verenigen en stelt zich, samengevat, onder overlegging van een contra-expertise van drs. K.F.J.P. de Bont van adviesbureau De Bont, op het standpunt dat het door verweerder overgenomen advies van Langhout onduidelijk, onvoldoende gemotiveerd, inconsequent en op onderdelen onjuist is. Eiseres bestrijdt verschillende aannames en conclusies in dit advies.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 49 van Pro de WRO (oud), zoals dat luidde ten tijde van de indiening van het verzoek om planschadevergoeding en voor zover hier van belang, kennen burgemeester en wethouders, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van onder meer de bepalingen van een bestemmingsplan, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Volgens vaste jurisprudentie dient voor de beoordeling van een verzoek om planschade te worden bezien of sprake is van wijziging van het planologisch regime waardoor de belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dienen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daarvan daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologisch regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt moet worden afgeweken.
Naar aanleiding van het standpunt van eiseres dat de besluitvorming door verweerder onzorgvuldig is geweest omdat het advies van Langhout onvoldoende inzichtelijk is, overweegt de rechtbank het volgende.
De in het advies gemaakte planologische vergelijking is noodzakelijkerwijs tamelijk complex geweest, reeds omdat het beoordeelde verzoek van eiseres om planschadevergoeding betrekking had op verschillende planologische maatregelen. De wijze waarop Langhout deze vergelijking heeft gemaakt acht de rechtbank op zichzelf voldoende inzichtelijk gemaakt in het advies. Dat, zoals eiseres heeft aangevoerd, de relevante bestemmingsplanregelingen niet als bijlage bij het advies waren gevoegd, kan evenmin als een gebrek worden beschouwd, nu deze bestemmingsplannen voor een ieder zijn in te zien.
Het verzoek om planschadevergoeding door eiseres hangt samen met de planologische mogelijkheid tot realisering van een bedrijventerrein ten noorden van het perceel van eiseres en van een wegrestaurant ten oosten van dat perceel. Door eiseres is niet langer betwist dat de in het verzoek genoemde verbreding van de A50 ten tijde van de indiening van dat verzoek nog geen onderdeel van het planologische regime uitmaakte, zodat in zoverre in elk geval geen aanleiding bestond voor een planschadevergoeding.
De gronden ten oosten van het perceel (Valburg)
Op het perceel van eiseres en de gronden ten oosten daarvan was voorheen het bestemmingsplan "Buitengebied 1974" van de voormalige gemeente Valburg van kracht, herzien bij het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 1982". Ingevolge dit planologische regime hadden deze gronden de bestemming "Agrarische doeleinden".
Op 17 januari 2000 is het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" in werking getreden. Ingevolge dit plan is aan de gronden op een afstand van circa 40 m ten oosten van het perceel van eiseres de bestemming "Wegen" toegekend, en aan de gronden op een afstand van circa 50 m is de bestemming "Horeca" toegekend, met aanduiding H2.1 (wegrestaurant). Het perceel van eiseres en de tussenliggende gronden zijn in het nieuwe bestemmingsplan bestemd als "Agrarisch gebied".
Het bestreden besluit steunt op de overweging dat eiseres door het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" geen nadeel lijdt, nu onder vigeur van het oude bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 1982" op zeer korte afstand van haar perceel de bouw van onder andere kassen en warenhuizen mogelijk was, met een maximale hoogte van 15 m. De effecten van dergelijke kassen zouden een groter nadeel voor eiseres hebben betekend dan de effecten van het mogelijk gemaakte wegrestaurant op circa 50 m, met een oppervlakte van maximaal 600 m2, en wegen op circa 40 m. Daarbij is ook in acht genomen dat de openheid op het tussenliggende gebied is toegenomen, nu de bouw van kassen en warenhuizen in het nieuwe bestemmingsplan niet langer mogelijk is.
Het geschil spitst zich met name toe op de vraag of verweerder, in navolging van het advies van Langhout, terecht van de bovengenoemde mogelijkheid van oprichting van kassen en warenhuizen is uitgegaan. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
Volgens vaste jurisprudentie dienen binnenplanse vrijstellingsmogelijkheden in het kader van het vroegere artikel 49 van Pro de WRO bij de planologische vergelijking te worden betrokken. In artikel 2.1, aanhef en onder h van de planvoorschriften van het vroegere bestemmingsplan "Buitengebied 1974" is, voor zover hier van belang, bepaald dat burgemeester en wethouders vrijstelling kunnen verlenen ten behoeve van de bouw van melkstallen en schuilgelegenheden voor mens en vee, alsmede veldschuren, en ten behoeve van de bouw van kassen en warenhuizen voor de uitoefening van een tuindersbedrijf, met dien verstande dat een strook grond tot de zijdelingse perceelsgrens van 3 meter onbebouwd moet blijven. Deze vrijstellingsbevoegdheid is niet beperkt tot bouwpercelen. Nu de bouw van kassen en warenhuizen in de planvoorschriften niet aan een maximum is gebonden, heeft verweerder terecht de voorschriften van de bouwverordening van toepassing geacht, op grond waarvan bouw tot 15 m hoog mogelijk was.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de bouw van kassen en warenhuizen met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid had kunnen worden uitgesloten. De omstandigheid dat geen bouwperceel in de nabijheid aanwezig is acht de rechtbank onvoldoende voor een dergelijke conclusie. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat ter plaatse nooit daadwerkelijk kassen of warenhuizen zijn gerealiseerd. Van een bijzondere situatie die maakte dat verweerder nader had moeten onderbouwen dat de bouw van kassen en warenhuizen niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid viel uit te sluiten, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake, zodat de verwijzing door eiseres naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) van 16 mei 2007 (nr. 200607788/1) geen doel treft.
De rechtbank wijst in verband met het voorgaande op de Afdelingsuitspraak van 21 december 2005 (www.rechtspraak.nl, LJN: AU8481), waarin ook de Afdeling in een planologische vergelijking waarin hetzelfde bestemmingsplan aan de orde was, eveneens van de mogelijkheid van de bouw van kassen en warenhuizen is uitgegaan.
De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder, voor wat betreft de maximale mogelijkheden die het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied 1998" biedt, terecht is uitgegaan van de mogelijkheid van een wegrestaurant met een oppervlakte van maximaal 600 m2. Het gegeven dat het bestemmingsvlak op de plankaart, binnen welke grenzen een te realiseren wegrestaurant zal moeten blijven, deze omvang heeft, brengt met zich mee dat het in de planvoorschriften gestelde en hiervan afwijkende maximum van 2000 m2 niet tot de planologische mogelijkheden behoort.
Mede gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder, in navolging van het advies van Langhout, de effecten van de voorheen bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden in redelijkheid nadeliger heeft kunnen achten dan de effecten van een maximale realisering van de huidige bestemmingen "wegen" en "horeca". Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor eiseres in zoverre geen sprake is geweest van een planologische verslechtering.
Naar aanleiding van hetgeen door eiseres is aangevoerd in dit verband overweegt de rechtbank nog het volgende.
Anders dan eiseres stelt is in het rapport van Langhout wel degelijk aandacht besteed aan mogelijke schadeveroorzakende factoren. De rechtbank verwijst naar de laatste alinea op pagina 9 en de eerste alinea op pagina 10 van het rapport. Eiseres heeft weliswaar gesteld dat nader onderzoek gedaan had moeten worden naar factoren die volgens haar potentieel schadeveroorzakend zijn, maar heeft de door Langhout in de genoemde alinea’s gemaakte afweging niet inhoudelijk bestreden. Evenmin heeft eiseres aannemelijk gemaakt dat er daadwerkelijk schadeveroorzakende factoren zijn die door Langhout niet zijn meegewogen. Mede gelet hierop ziet de rechtbank geen reden om te twijfelen aan de door Langhout gemaakte afweging.
De rechtbank kan eiseres niet volgen in haar stelling dat door verweerder voor- en nadelen van verschillende planologische maatregelen met elkaar zijn gecompenseerd. De tweede alinea op pagina 9 van het rapport van Langhout houdt immers in dat, indien uit de vergelijking van de voorheen bestaande gebruiksmogelijkheden met de gebruiksmogelijkheden in het bestemmingsplan “Buitengebied 1998” zou volgen dat een nadeel voor eiseres is opgetreden, dit wordt gecompenseerd door de verminderde bouwmogelijkheden in het bestemmingsplan “Buitengebied 1998”.
De gronden ten noorden van het perceel (Heteren)
Op enige afstand ten noorden en op korte afstand ten noordwesten van het perceel van eiseres, gold voorheen en geldt nog steeds het bestemmingsplan "Buitengebied 1981" van de voormalige gemeente Heteren. Deze gronden hebben de bestemming "agrarisch gebied".
Op een gedeelte van de door het bestemmingsplan "Buitengebied 1981" bestreken gronden, op een afstand van circa 600 m ten noorden van het perceel van eiseres, is op 30 mei 2000 het bestemmingsplan "bedrijventerrein Heterenkum" in werking getreden. In het ter zitting in twijfel trekken van deze datum door eiseres, vanwege de voor meerdere uitleg vatbare motivering van deze datum in het advies van Langhout, ziet de rechtbank onvoldoende aanleiding om niet van deze datum uit te gaan. Op deze gronden zijn de bestemmingen "Uit te werken bedrijventerrein (UB)", "Agrarische doeleinden (A)", "Verkeersdoeleinden (V)" en "Groenvoorziening en water" van toepassing.
Laatstgenoemde bestemmingsplan is gevolgd door het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Heterenkum, 1e herziening", dat op 18 december 2000 is vastgesteld en op 22 maart 2001 is goedgekeurd. Dit bestemmingsplan is onherroepelijk geworden.
Op 13 november 2001 is het "Uitwerkingsplan bedrijventerrein Heterenkum" vastgesteld, dat is goedgekeurd op 14 februari 2002 en ook onherroepelijk is geworden.
In het advies van Langhout is uitgegaan van een vergelijking tussen de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan "Buitengebied 1981" en die van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Heterenkum", met inachtneming van het "Uitwerkingsplan Bedrijventerrein Heterenkum".
De rechtbank stelt echter vast dat in het advies ten onrechte is aangenomen dat de bestemming "agrarisch gebied" van het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 1982" van de voormalige gemeente Valburg (nog steeds) vigeert in het gebied dat is gelegen tussen het plangebied van het bestemmingsplan "Buitengebied 1998" van de voormalige gemeente Valburg en het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Heterenkum". In dit gebied geldt immers niet het bestemmingsplan “Buitengebied, herziening 1982”, maar het bestemmingsplan “Buitengebied 1981”. Bovendien is het bestemmingsplan “Buitengebied, herziening 1982” per 17 januari 2000 opgevolgd door het bestemmingsplan "Buitengebied 1998".
Het voorgaande betekent dat er in het advies ten onrechte van uitgegaan is dat in het genoemde gebied nog altijd kassen en warenhuizen gerealiseerd mogen worden, zoals aan de orde was in de vergelijking ten aanzien van de gronden ten oosten van het perceel van eiseres.
Voor zover in het advies is bedoeld te stellen dat deze bouwmogelijkheid althans deel uitmaakte van het oude planologische regime direct rondom het perceel van eiseres, zodat eiseres als gevolg van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Heterenkum" niet in een slechtere positie is komen te verkeren, merkt de rechtbank op dat deze conclusie niet houdbaar is, nu het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening 1982" niet meer van kracht was op de hier in geding zijnde peildatum van 30 mei 2000 waarop het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Heterenkum" rechtskracht verkreeg.
Gelet op het bovenstaande is in het advies dan ook van een onjuiste planologische vergelijking uitgegaan. De rechtbank ziet aanleiding om het beroep om die reden gegrond te verklaren en het besluit, voor zover dat betrekking heeft op het verzoek om planschade op grond van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Heterenkum", te vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
Verweerder zal in zoverre een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
Gelet op het verschil van mening tussen partijen over de planologische vergelijking die in dit verband dient te worden gemaakt, ziet de rechtbank aanleiding om ten overvloede nog het volgende te overwegen, als (niet bindende) richtlijn voor het nieuw te nemen besluit.
Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2004 (AB 2005, 6) blijkt dat ook planschade als gevolg van een alweer opgevolgd planologisch regime voor vergoeding in aanmerking kan komen. Dat houdt in dat in een geval als het onderhavige voor elke planologische maatregel afzonderlijk zal moeten worden bezien of deze voor eiseres tot planologische schade heeft geleid. Alhoewel in het advies van Langhout een vergelijking tussen de bestemmingsplannen "Bedrijventerrein Heterenkum" en "Bedrijventerrein Heterenkum, 1e herziening" ontbreekt, is in het advies wel gesteld dat het laatstgenoemde plan een beperking inhield van de maximale mogelijkheden die het eerstgenoemde plan bood. Hoewel deze stelling tot nu toe niet is bestreden door eiseres, acht de rechtbank het raadzaam, ten einde zo veel mogelijk duidelijkheid te verkrijgen over het nieuwe planologische regime en daardoor zo mogelijk nieuwe geschilpunten te voorkomen, dat deze stelling bij het nieuw te nemen besluit wordt onderbouwd.
Gelet op artikel 11, zesde lid, van de WRO (oud) en de uitspraken van de Afdeling van 21 juni 2006, BR 2006/845, en van 19 december 2007 (www.rechtspraak.nl, LJN: BC0556) kan, naar het de rechtbank thans voorkomt, een uitwerkingsplan een schadebeperkend effect hebben, namelijk indien en voor zover het uitwerkingsplan verwezenlijkt is. Met de verwezenlijking van het uitwerkingsplan is de uitwerkingsplicht immers teniet gegaan en behoort herziening van het uitwerkingsplan niet meer tot de mogelijkheden. Het lijkt dan ook aangewezen dat in het kader van de te maken planologische vergelijking wordt nagegaan in hoeverre het “Uitwerkingsplan bedrijventerrein Heterenkum” is verwezenlijkt.
De rechtbank merkt voorts op dat in de nieuw te nemen beslissing op bezwaar tevens aandacht zal kunnen worden besteed aan de bestemming "verkeersdoeleinden" in het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Heterenkum". In het advies is deze bestemming in het geheel niet genoemd. De rechtbank kan dan ook niet vaststellen of deze bestemming, gelet op het kleine gebied dat daardoor wordt bestreken, over het hoofd is gezien ofwel niet relevant is geacht en bewust buiten beschouwing is gelaten.
Tot slot merkt de rechtbank op dat de voorgaande overwegingen wellicht niet van belang zijn indien verweerder het standpunt zou innemen, zoals de deskundige Langhout ter zitting heeft gesuggereerd, dat de afstand tussen het perceel van eiseres en het bedrijventerrein Heterenkum zodanig groot is dat niet van belang is of het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Heterenkum, 1e herziening” planologisch meer mogelijk maakt dan het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Heterenkum”, en dat niet van belang is of het “Uitwerkingsplan bedrijventerrein Heterenkum” een schadebeperkend effect heeft. Verweerder zal een dergelijk standpunt uiteraard naar behoren dienen te onderbouwen.
De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep, tot een hoogte van € 644 aan kosten van rechtsbijstand.
Voor het inschakelen van de deskundige De Bont kent de rechtbank een bedrag toe van
€ 676,65, welk bedrag is gebaseerd op 7 uur ad € 81,23, vermeerderd met BTW. Ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht geldt voor een deskundige een maximum uurtarief van € 81,23. De rechtbank acht een redelijke grond aanwezig voor het inschakelen van De Bont als deskundige teneinde in beroep een rapport op te stellen. De rechtbank ziet echter geen aanleiding om een vergoeding toe te kennen voor het optreden van De Bont ter zitting, omdat deze werkzaamheden van De Bont naar het oordeel van de rechtbank moeten worden aangemerkt als werkzaamheden van een gemachtigde, waarin de proceskostenveroordeling voor rechtsbijstand voorziet. Hierbij acht de rechtbank van belang dat De Bont ter zitting feitelijk de rol van gemachtigde heeft vervuld, nu het uitsluitende De Bont is geweest – en niet de gemachtigde mr. Kwint – die aan de hand van een pleitnota en ook overigens het woord heeft gevoerd namens eiseres, en het betoog van De Bont een overwegend juridisch betoog was, dat normaliter door een juridisch geschoolde gemachtigde wordt gehouden.
Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op het verzoek om planschade op grond van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Heterenkum";
veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van € 1.320,65 en wijst de gemeente Overbetuwe aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
bepaalt dat de gemeente Overbetuwe het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 145 aan haar vergoedt.
Aldus gegeven door mr. D.J. Post, rechter, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 17 februari 2009.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 17 februari 2009