Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 07/522
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 24 maart 2009
inzake
[53 eisers, wonende te [woonplaats]],
eisers, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wageningen, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluiten
Besluit van verweerder van 12 december 2006 (besluit I).
Besluit van verweerder van 5 juli 2007 (besluit II).
Besluit van verweerder van 6 december 2007 (besluit III).
2. Procesverloop
Bij besluiten van 10 mei 2006 heeft verweerder ieder van eisers afzonderlijk – als appartementsrechthouder op het kampeerterrein ‘De Wielerbaan’ aan de Zoomweg 7-9 te Wageningen-Hoog – gelast om het met het vigerende bestemmingsplan strijdige gebruik van de gronden te beëindigen door de percelen binnen zeven maanden na 12 mei 2006 bedrijfsmatig te laten exploiteren, zulks op straffe van een dwangsom van € 25.000 ineens.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit I heeft verweerder het door eisers gezamenlijk gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, met uitzondering van het bezwaar dat ten onrechte is verwezen naar het streekplan van de provincie Gelderland, de afzonderlijke besluiten van 10 mei 2006, met uitzondering van de daarin gestelde begunstigingstermijn, gehandhaafd en de begunstigingstermijn verlengd tot zeven maanden na 15 december 2006.
Tegen besluit I hebben eisers gezamenlijk beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit II heeft verweerder de in het besluit I gestelde begunstigingstermijn verlengd tot 31 december 2007. Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit III heeft verweerder de begunstigingstermijn opnieuw verlengd, te weten tot twee maanden na het besluit van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 16 februari 2009. Voor eisers is aldaar verschenen [eiser 1], bijgestaan door mr. Lam. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.R. Sonneveldt, advocaat te Arnhem, en [A], werkzaam bij verweerders gemeente.
3. Overwegingen
Ten aanzien van besluit I
Op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting staat het volgende vast. Bij notariële akte heeft de oorspronkelijke eigenaar/exploitant van kampeerterrein ‘De Wielerbaan’, Tentarium B.V., het kampeerterrein opgesplitst in twee appartementsindices. De twee appartementsindices zijn vervolgens bij een tweetal notariële akten gesplitst in verschillende appartementsrechten. Deze appartementsrechten zijn – op één na (de zogenaamde jaar- en toeristische plaatsen) – vanaf 2003 verkocht aan eisers.
Ingevolge het – op 7 februari 2006 door gedeputeerde staten van de provincie Gelderland goedgekeurde – bestemmingsplan “De Wielerbaan 2004” rust op de gronden, waarop de appartementsrechten van eisers zijn gevestigd, de bestemming ‘recreatieve doeleinden’. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor de bedrijfsmatige exploitatie van recreatiebedrijven met een oppervlak van ten minste 2 hectare waar aan (groepen van) personen die elders hun hoofd(woon)verblijf hebben gelegenheid wordt gegeven recreatief nachtverblijf te houden in maximaal 280 kampeermiddelen (hierna: bedrijfsmatige exploitatie).
Ingevolge artikel 1, onder 9, van de planvoorschriften wordt onder bedrijfsmatige exploitatie verstaan: het via een bedrijf, stichting of een andere rechtspersoon voeren van een zodanige beheer/exploitatie, dat permanent wisselende recreatieve (nacht)verblijfsmogelijkheden worden geboden.
In artikel 4, elfde lid, van de planvoorschriften is opgenomen dat het verboden is de in dit plan begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de gegeven bestemming.
Tussen partijen is niet in geschil dat eisers het volledige en ongestoorde gebruik van de appartementsrechten toekomt. Evenmin is in geschil dat in de betreffende notariële akten geen beding is opgenomen dat de appartementsrechthouders verplicht zijn de op de gronden geplaatste kampeermiddelen gedurende een bepaalde periode ter beschikking te stellen aan een bedrijf, stichting of een andere rechtspersoon, zoals Tentarium B.V. of de betreffende Vereniging van Eigenaren, zodat deze zonder belemmeringen die kampeermiddelen kan verhuren. In de stukken en het verhandelde ter zitting heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat een bedrijf, stichting of een andere rechtspersoon een bepaalde mate van beheersmacht heeft over de gronden, waarop de appartementsrechten van eisers zijn gevestigd. Een bepaalde mate van beheersmacht kan – anders dan eisers menen – in ieder geval niet worden afgeleid uit het feit dat eisers jaarlijks een beheervergoeding moeten betalen aan Tentarium B.V., nu deze vergoeding geen betrekking heeft op de exploitatie van de kampeermiddelen als zodanig. Evenmin leidt het feit dat eisers, in geval zij de kampeermiddelen willen verhuren, zij deze verhuur moeten laten plaatsvinden met tussenkomst van Tentarium B.V., tot het oordeel dat deze vennootschap belast is met het beheer dan wel de exploitatie van de kampeermiddelen. Ook overigens is er geen grond voor het oordeel dat een bedrijf, stichting of een andere rechtspersoon belast is met de bedrijfsmatige exploitatie van de gronden, waarop de appartementsrechten van eisers zijn gevestigd. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eisers de gronden in strijd met de geldende bestemming gebruiken, zodat sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan “De Wielerbaan 2004”.
Ingevolge artikel 11, derde lid, van de planvoorschriften – voor zover van belang – mag het gebruik van gronden dat bestond ten tijde van het van kracht worden van dit plan worden voortgezet. Ingevolge het vijfde lid van dit artikel is – voor zover van belang – het derde lid niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan. Het voorheen geldende bestemmingsplan was het bestemmingsplan “De Wielerbaan 1989”.
Het beroep van eisers op het – hiervoor genoemde – overgangsrecht slaagt niet. Immers, met verweerder is de rechtbank van oordeel dat eisers de gronden, waarop hun appartementsrechten zijn gevestigd, eveneens in strijd met de in het bestemmingsplan “De Wielerbaan 1989” voorgeschreven bestemming gebruikten. Ingevolge artikel 4 van Pro de planvoorschriften van het bestemmingsplan “De Wielerbaan 1989” rustte op de gronden de bestemming ‘recreatieve doeleinden’. Hoewel de doeleindenomschrijving in dit bestemmingsplan tekstueel gezien enigszins afwijkt van de doeleindenomschrijving in artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan “De Wielerbaan 2004”, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de betreffende gronden in het bestemmingsplan “De Wielerbaan 1989” ook waren bestemd voor de bedrijfsmatige exploitatie, waar aan personen, die elders hun hoofd(woon)verblijf hebben, recreatief verblijf in kampeermiddelen wordt geboden.
Ingevolge artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet is verweerder bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
Ingevolge artikel 5:21 van Pro de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien
Uit het – zich onder de gedingstukken bevindende – B&W-advies van 13 december 2006 blijkt dat verweerder bij zijn vergadering van 12 december 2006 enerzijds heeft besloten de door eisers gemaakte bezwaren tegen de primaire besluiten van 10 mei 2006 – voor het overgrote deel – ongegrond te verklaren en de hen opgelegde last onder dwangsom te handhaven. Anderzijds heeft verweerder toen besloten een herziening van het geldende bestemmingsplan “De Wielerbaan 2004” in gang te zetten in die zin dat de eis van bedrijfsmatige exploitatie uit het bestemmingsplan wordt geschrapt. Aan dit laatste besluit heeft verweerder ook daadwerkelijk uitvoering gegeven door op 24 juli 2007 in te stemmen met het ontwerp bestemmingsplan “De Wielerbaan 2007” en dit plan aan de raad voor te leggen om het verder in procedure te brengen. Verder heeft verweerder bij besluit III de begunstigingstermijn zodanig vastgesteld dat geen dwangsommen zullen worden verbeurd zolang de procedure tot herziening van het geldende bestemmingsplan “De Wielerbaan 2004” niet is afgerond. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd nogmaals bevestigd enerzijds jegens eisers handhavend te willen optreden en anderzijds het met het geldende bestemmingsplan “De Wielerbaan 2004” strijdige gebruik van de gronden door eisers te willen legaliseren. De rechtbank kan uit deze feiten en omstandigheden niet anders concluderen dan dat verweerders standpunt innerlijk tegenstrijdig is. Niet duidelijk is welk algemeen belang verweerder voor ogen heeft: dat bij handhaving van wettelijke voorschriften of dat bij verandering daarvan. Zonder nadere deugdelijke motivering is het dan ook onbegrijpelijk dat verweerder bij het bestreden besluit I, gezien zijn wens om het illegale gebruik te legaliseren, toch gebruik heeft gemaakt van zijn handhavingsbevoegdheid, zodat dit besluit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep is dan ook reeds hierom gegrond. De overige door eisers aangevoerde gronden behoeven daarom geen bespreking. De rechtbank zal het bestreden besluit I vernietigen. Verweerder zal, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing op de bezwaren van eisers moeten nemen.
Ten aanzien van de besluiten II en III
De rechtbank stelt vast dat de – hangende beroep door verweerder genomen – besluiten II en III vallen binnen de grondslag en de reikwijdte van besluit I. Daarom moeten de besluiten II en III worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 6:18 van Pro de Awb. De rechtbank verstaat besluiten II en III aldus dat verweerder heeft beoogd besluit I, voor zover dit betrekking heeft op de vastgestelde begunstigingstermijn, te wijzigen. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van Pro de Awb wordt het beroep van eisers geacht mede te zijn gericht tegen de besluiten II en III.
Met de beslissing van verweerder om de begunstigingstermijn te verlengen tot twee maanden na het besluit van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (besluit III), welk besluit tot op heden nog niet is genomen, is het eerder genomen besluit II, waarbij de begunstigingstermijn is verlengd tot 31 december 2007, achterhaald. Gesteld noch gebleken is dat eisers procesbelang hebben bij een beoordeling van hun beroep tegen besluit II, zodat dit niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
Evenmin ziet de rechtbank aanleiding te oordelen dat eisers procesbelang hebben bij een beoordeling van hun beroep tegen besluit III. Verweerder heeft, gelet op de status van de procedure tot herziening van het geldende bestemmingsplan “De Wielerbaan 2004”, het moment waarop de begunstigingstermijn zal verstrijken in feite vastgeknoopt aan een toekomstige onzekere gebeurtenis, zodat welhaast sprake is van gedogen. Ook anderszins is niet gebleken van enig procesbelang van eisers, zodat hun beroep tegen besluit III eveneens niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
Ter voorlichting van partijen overweegt de rechtbank dat uit het vorenoverwogene volgt dat de primaire handhavingsbesluiten, waartegen de bezwaren van eisers zijn gericht, zullen ‘herleven’, evenals de plicht van verweerder om op de bezwaren van eisers te beslissen, doch dat dwangsommen - gezien de inhoud van besluit III, welk besluit in stand zal blijven - eerst zullen worden verbeurd twee maanden na het besluit van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland.
De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder te veroordelen in de door eisers in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 644 aan kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting). Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep tegen besluit I gegrond;
- vernietigt het besluit I;
- verklaart het beroep tegen de besluiten II en III niet-ontvankelijk;
- veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644 en wijst de gemeente Wageningen aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de gemeente Wageningen het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van € 281 aan hen vergoedt.
Aldus gegeven door mr. J.M.C. Schuurman-Kleijberg, voorzitter, mr. W.F. Bijloo en mr. M. Groverman, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.W.M. Litjens, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2009.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 24 maart 2009