Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 07/3508
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 17 september 2009
inzake
[naam], eiser,
wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door prof.mr. P. Nicolaï, advocaat te Amsterdam,
tegen
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 11 juli 2007, verzonden op 16 juli 2009.
2. Procesverloop
Bij besluit van 18 augustus 2006 heeft verweerder geweigerd om ten behoeve van eiser een verklaring van geen bezwaar af te geven.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het daartegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit is door eiser beroep ingesteld.
Door verweerder is een verweerschrift ingediend, alsmede de op de zaak betrekking hebbende stukken. Hierbij is door verweerder medegedeeld dat uitsluitend de rechtbank kennis mag nemen van een aantal stukken.
Bij schrijven van 27 september 2007 heeft eiser toestemming verleend als bedoeld in artikel 87, eerste lid, van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (Wiv 2002) om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 22 juni 2009. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door prof.mr. Nicolaï voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. O.J. Elbertsen, werkzaam bij verweerders ministerie.
3. Overwegingen
3.1 Eiser is op 10 oktober 2005 aangemeld bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) voor een veiligheidsonderzoek in verband met de vertrouwensfunctie van districtschef C bij de regiopolitie Gelderland-Midden.
Standpunten van partijen
3.2 Uit het ten aanzien van eiser uitgevoerde veiligheidsonderzoek is volgens verweerder naar voren gekomen dat informanten onafhankelijk van elkaar verklaringen hebben afgelegd die de conclusies rechtvaardigen dat eiser meermalen misbruik heeft gemaakt van zijn positie als leidinggevende door medewerkers te intimideren, te bedreigen en tegen te werken. In het geval van eiser ging het daarbij niet altijd om verplaatsingen ten behoeve van een goede organisatie, maar ook om het verwijderen van mensen met wie eiser om persoonlijke redenen niet (meer) wenste samen te werken. Verder is gebleken dat medewerkers geen vertrouwen meer in eiser hadden en bang waren voor eiser, omdat eiser mensen bedreigde en intimideerde, aldus verweerder. Op grond van dit onderzoek heeft verweerder geweigerd om aan eiser een verklaring van geen bezwaar af te geven.
Naar aanleiding van het door de Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken uitgebrachte advies heeft verweerder een aanvullend veiligheidsonderzoek ingesteld.
Verweerder heeft aan de bij het bestreden besluit gehandhaafde weigering van een verklaring van geen bezwaar het standpunt ten grondslag gelegd dat, gelet op de hoge eisen die op het vlak van betrouwbaarheid, integriteit en verantwoordelijkheid aan de geambieerde vertrouwensfunctie worden gesteld, er onvoldoende waarborgen zijn dat eiser onder alle omstandigheden de vertrouwensfunctie getrouwelijk zal vervullen. Hiervoor is redengevend geacht dat het aanvullend veiligheidsonderzoek de informatie die is verkregen bij het eerste onderzoek bevestigt. De tijdens het aanvullend onderzoek afgelegde verklaringen met een positief beeld over de integriteit van eiser kunnen daar niet aan afdoen, aldus verweerder. Voorts werpt het rapport Feitelijk Heden van de commissie Cornielje volgens verweerder geen ander licht op de reeds verkregen informatie uit het onderzoek van de AIVD. Het rapport bevestigt die informatie enkel, aldus verweerder.
3.3 Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Op de door hem aangevoerde gronden zal de rechtbank, voor zover nodig, in het navolgende ingaan.
Wettelijk kader
3.4 Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo) wordt in deze wet verstaan onder:
vertrouwensfunctie: een functie die krachtens artikel 3, eerste lid, als zodanig is aangewezen;
verklaring: een verklaring dat uit het oogpunt van de nationale veiligheid geen bezwaar bestaat tegen vervulling van een bepaalde vertrouwensfunctie door een bepaalde persoon.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wvo meldt de werkgever een persoon die hij wil belasten met de vervulling van een vertrouwensfunctie aan bij het hoofd van de AIVD.
Ingevolge het derde lid van dit artikel belast de werkgever een persoon eerst met de vervulling van een vertrouwensfunctie, nadat Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ten aanzien van die persoon een verklaring heeft afgegeven.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wvo wordt, alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, ten aanzien van de betrokken persoon door de AIVD een veiligheidsonderzoek ingesteld.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder d, van dit artikel omvat het veiligheidsonderzoek het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, van de Wvo kan een verklaring slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
Beleidsregel
3.5 In de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken voor de politie van 19 november 2001 (Stcrt. 2001, nr. 241; hierna: de Beleidsregel) heeft verweerder een leidraad gegeven voor het afgeven van verklaringen van geen bezwaar in verband met de vervulling van vertrouwensfuncties bij de politie.
De rechtbank stelt vast dat in de Beleidsregel – die uitdrukkelijk aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd – geen uitgangspunten zijn neergelegd voor situaties als de onderhavige, waarbij op basis van verklaringen van informanten wordt geconcludeerd dat – kort gezegd – betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan machtsmisbruik en er deswege twijfel bestaat over diens integriteit.
Bevoegdheid
3.6 In de eerste plaats heeft eiser betoogd dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het doel en de strekking van artikel 10:3, derde lid, van de Awb en met rechtszekerheidsbeginsel, omdat het volgens hem weliswaar is ondertekend door de minister, maar feitelijk zou zijn voorbereid en genomen door het hoofd van de AIVD.
Dit betoog faalt. Uit de tekst en de ondertekening blijkt dat het bestreden besluit is genomen door verweerder zelf. De rechtbank volstaat voorts met de overweging dat geen rechtsregel eraan in de weg staat dat de beslissing op bezwaar wordt voorbereid door een ambtenaar die betrokken is geweest bij de totstandkoming van het primaire besluit of dit in mandaat heeft genomen.
Weigering van de verklaring van geen bezwaar
3.7 Eiser heeft gesteld dat de voorgenomen weigering van de verklaring van geen bezwaar voortijdig is bekendgemaakt.
Daargelaten dat deze stelling geen steun vindt in de stukken, is dit naar het oordeel van de rechtbank, zo daarvan sprake zij, geen omstandigheid die kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
3.8 De rechtbank overweegt dat verweerder bij het aanleggen van de in artikel 8, tweede lid, van de Wvo neergelegde maatstaf beoordelingsvrijheid toekomt, welke door de rechter met terughoudendheid moet worden getoetst. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het door de AIVD uitgevoerde onderzoek, mede gelet op het belang van de nationale veiligheid, niet op een rechtens onaanvaardbare wijze plaatsgevonden. Gelet hierop treffen de door eiser naar voren gebrachte beroepsgronden die zich keren tegen de wijze waarop het veiligheidsonderzoek is gevoerd, waaronder de stelling dat de AIVD heeft nagelaten de door hem opgegeven referenten te horen, geen doel.
3.9 Na met toepassing van artikel 87, eerste lid, van de Wiv 2002 kennis te hebben genomen van de aan het veiligheidsonderzoek ten grondslag liggende stukken, is de rechtbank echter van oordeel dat verweerder de verklaring van geen bezwaar niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren op grond van het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde onderzoek. Daartoe wordt het volgende overwogen.
Het onderzoek is grotendeels gebaseerd op verklaringen van bronnen. In die verklaringen worden veelal negatieve kwalificaties gegeven over het gedrag van eiser. Deels gaat het om verklaringen waarbij niet inzichtelijk is op welke feiten de kwalificaties zijn gebaseerd. Daarnaast betreft het verklaringen waarin melding wordt gemaakt van feiten die niet op eigen waarneming berusten en die dus als verklaringen van horen zeggen moeten worden aangemerkt. Uit de stukken komt verder naar voren dat een aantal verklaringen afkomstig is van personen die in een (ernstig) arbeidsconflict met eiser hebben verkeerd of verkeren. De waarde van hun informatie moet mede in dat licht worden beoordeeld. Verweerder heeft zijn standpunt dus in overwegende mate gebaseerd op verklaringen die geen concrete en door de desbetreffende informanten zelf waargenomen feiten bevatten, zodat daarin geen steun kan worden gevonden voor verweerders stellingname dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan machtsmisbruik. Evenmin kan uit de verklaringen met afdoende zekerheid een patroon van gedragingen van eiser worden afgeleid. De rechtbank heeft hierbij uitdrukkelijk laten meewegen dat de verslagen van de gesprekken met de informanten – ook in het aanvullend onderzoek – geen blijk geven van een kritische houding ten opzichte van hetgeen de informanten hebben medegedeeld.
De rechtbank stelt voorts vast dat in de conclusies van het rapport van de commissie Cornielje, zijnde een openbaar stuk, het volgende is vermeld: “Op basis van het feitenonderzoek kan niet aantoonbaar worden gemaakt dat structureel sprake is geweest van intimidatie in de termen van de gehanteerde definitie. Wel kan op basis van de verschillende gehanteerde onderzoeksmethoden aannemelijk worden gemaakt dat incidenteel sprake is geweest van intimidatie door enkele specifieke leidinggevenden. Het is hierbij van belang onderscheid te maken tussen (bewust) intimiderend gedrag en (onbewust) intimiderend overkomen. De desbetreffende leidinggevenden hebben aangegeven dat ze niet de intentie hadden om medewerkers bewust te intimideren. De drijfveer voor hun gedrag ligt primair bij de inhoud en de geleverde kwaliteit zonder aanzien des persoons.”(p. 139). Voorts wordt in dit rapport aangegeven (zie p. 90) dat de feitelijke onderbouwing van intimidatie en machtsmisbruik ontbreekt. In dat licht bezien acht de rechtbank verweerders standpunt dat dit rapport de conclusies van het door de AIVD uitgevoerde onderzoek bevestigt, zonder nadere motivering niet begrijpelijk.
3.10 De rechtbank gaat tot slot voorbij aan het van de zijde van verweerder ter zitting ingenomen standpunt dat ook andere bronnen, zoals krantenberichten, zijn betrokken bij het veiligheidsonderzoek, reeds omdat deze bronnen niet kenbaar aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd.
Conclusie
3.11 Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, eerste volzin, van de Awb.
De rechtbank zal om die reden het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Verweerder zal, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen.
Proceskosten
3.12 Ten aanzien van het in bezwaar gedane verzoek van eiser om vergoeding van de kosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, merkt de rechtbank op dat verweerder bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar daarover dient te beslissen.
De rechtbank acht wel termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep, welke zijn begroot op € 644,- aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het bestreden besluit;
III. draagt verweerder op om opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
IV. veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,-;
V. bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,- aan hem vergoedt.
Aldus gegeven door mrs. J.J. Penning, als voorzitter, J.M. Neefe en W.R.H. Lutjes, rechters, in tegenwoordigheid van J.M.A. Koster, griffier.
De griffier, De voorzitter,
In het openbaar uitgesproken op: 17 september 2009
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 17 september 2009