Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 08/4645
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 23 maart 2010.
inzake
de Vereniging Van Reizigers (VVR), eiseres,
statutair gevestigd te Nijmegen,
tegen
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 9 september 2008.
2. Procesverloop
Bij brief van 6 februari 2006 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de fictieve weigering van de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) om tegen de luchtvaartmaatschappijen KLM en SLM op de vliegroute Amsterdam-Paramaribo-Amsterdam maatregelen te treffen vanwege overtredingen van de Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91 (hierna: de Verordening).
Bij besluit van 11 augustus 2006 heeft verweerder het bezwaar tegen het niet nemen van handhavingsmaatregelen tegen KLM en SLM ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Bij uitspraak van de rechtbank van 17 januari 2008, LJN: BC2702, is het beroep tegen het besluit van 11 augustus 2006 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het door eiseres gemaakte bezwaar tegen het niet nemen van handhavingsmaatregelen tegen KLM en SLM wederom ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Naar de door partijen ingebrachte stukken, waaronder het verweerschrift, wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 15 februari 2010. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door M. Jankie en R.R.R.N. Jankie. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.B. Gschwind, mr. M.J. Lemmers en J. van Egmond, allen werkzaam bij de IVW.
3. Overwegingen
3.1 Eiseres heeft op grond van haar statuten tot doel de belangenbehartiging van de reizende consument op de route van, naar en tussen, onder meer, Suriname en Nederland. Verschillende consumenten hebben eiseres gemeld dat de luchtvaartmaatschappijen KLM en/of SLM de Verordening hebben overtreden bij de uitvoering van de vlucht waarop zij passagier waren. Eiseres heeft elf schriftelijke klachten van verschillende passagiers aan de IVW toegezonden en deze verzocht om handhavend op te treden jegens KLM en/of SLM. De IVW heeft dat geweigerd.
3.2 In eerdergenoemde uitspraak van 17 januari 2008 heeft de rechtbank geconstateerd dat vier van deze klachten ([klager I], [klager II], [klager III] en [klager IV]) zien op vluchten die hebben plaatsgevonden voor de inwerkingtreding van de Verordening, hetgeen meebrengt dat de Verordening niet van toepassing is op deze klachten. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat één klacht ziet op een vlucht die heeft plaatsgevonden nadat het besluit van 11 augustus 2006 is genomen en één klacht niet ziet op overtreding van de Verordening, zodat beide klachten buiten het bestek van de procedure vielen. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat twee klachten, conform de Verordening, door de luchtvaartmaatschappij zijn afgehandeld. Tot slot heeft de rechtbank ten aanzien van drie klachten ([klager VII], [klager VIII] en [klager IX]) overwogen dat verweerder – in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb – een te beperkt onderzoek heeft verricht waardoor onvoldoende duidelijk is geworden of een overtreding van de Verordening heeft plaatsgevonden.
3.3 Vaststaat dat tegen deze uitspraak geen hoger beroep is ingesteld, zodat deze uitspraak inmiddels gezag van gewijsde heeft gekregen. Thans staat derhalve ter beoordeling of verweerder op een juiste wijze uitvoering heeft gegegeven aan de uitspraak van 17 januari 2008.
Standpunten van partijen
3.4 Verweerder heeft aan het bestreden besluit – voor zover thans van belang – het volgende ten grondslag gelegd.
Ten aanzien van de klacht over de vlucht van Paramaribo naar Amsterdam van 18 maart 2005 ([klager IX]) heeft verweerder vastgesteld dat deze vlucht niet is uitgevoerd door KLM, hetgeen meebrengt dat de vlucht moet zijn uitgevoerd door SLM. Aangezien SLM geen communautaire luchtvaartmaatschappij is, is de Verordening niet van toepassing op deze vlucht. Het feit dat er een samenwerkingsverband bestaat tussen KLM en SLM brengt niet mee dat zij beide gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de vlucht van 18 maart 2005, aldus verweerder.
Ten aanzien van de klacht over de vlucht van 15 februari 2006 van Amsterdam naar Paramaribo ([klager VIII]) heeft verweerder vastgesteld dat door SLM aan de verzorgingsplicht op grond van de Verordening is voldaan, aangezien aan klaagster een voucher van € 15,- en een vergoeding van € 50,- per persoon is aangeboden.
Met betrekking tot de klacht over de op 19 februari 2006 geplande vlucht van Amsterdam naar Paramaribo ([klager VII]) heeft verweerder eveneens vastgesteld dat door SLM aan de verzorgingsplicht op grond van de Verordening is voldaan, aangezien aan de klaagster een voucher van € 15,-, een overnachting in een IBIS-hotel en kortingsbon van € 50,- is aangeboden. Derhalve kan volgens verweerder niet worden vastgesteld dat op de vluchten van 15 en 19 februari 2006 de Verordening is overtreden.
Ondanks dat zij daartoe uitdrukkelijk in de gelegenheid is gesteld, heeft eiseres aan verweerder geen schriftelijke verklaringen van [klager VIII] en [klager VII] doen toekomen waaruit blijkt dat zij op de luchthaven geen informatie(folder) hebben ontvangen.
Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat op grond van de door eiseres aangehaalde gevallen niet kan worden geconcludeerd dat KLM en SLM de Verordening structureel hebben geschonden. Evenmin kan volgens verweerder worden vastgesteld dat, zoals door eiseres is gesteld, door KLM en SLM de informatieverplichtingen op grond van de Verordening totaal genegeerd worden op de route Amsterdam-Paramaribo-Amsterdam.
3.5 Eiseres kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Op de door haar daartoe aangevoerde gronden zal de rechtbank hierna, waar nodig, nader ingaan.
De hoorzitting bij verweerder
3.6 Eiseres heeft gesteld dat zij geen concept-verslag van de hoorzitting heeft ontvangen, dat het verslag van de hoorzitting onjuistheden bevat en dat haar recht op een eerlijk proces is geschonden door verweerder, omdat KLM en SLM niet zijn uitgenodigd voor de hoorzitting.
3.7 De rechtbank ziet hierin echter geen grond het bestreden besluit voor onjuist te houden en overweegt daartoe als volgt.
Van de hoorzitting in bezwaar is overeenkomstig artikel 7:7 van Pro de Awb een verslag gemaakt. In de Awb is geen verplichting opgenomen om alvorens een besluit te nemen een conceptverslag van de hoorzitting ter goedkeuring aan belanghebbenden toe te zenden en dit verslag vervolgens vast te stellen. Evenmin is in deze wet neergelegd op welk moment het verslag aan belanghebbenden dient te worden toegezonden. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft overwogen in haar uitspraak van 12 juni 1997, JB 1997/188, ligt het, gelet op de betekenis van de hoorzitting in het kader van de besluitvorming in de bezwaarschriftfase, voor de hand dat het verslag van de hoorzitting uiterlijk gelijktijdig met het bestreden besluit aan belanghebbenden wordt toegezonden. De rechtbank stelt vast dat verweerder in deze zaak dienovereenkomstig heeft gehandeld.
Voor zover eiseres het met de inhoud van dat verslag niet eens is, kan zij dat in de onderhavige procedure kenbaar maken, zodat de rechtbank het in haar overwegingen kan betrekken. De beweerdelijke onjuistheid van het verslag is als zodanig echter geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de ABRvS van 1 februari 2001, LJN: AB0574.
3.8 Voorts valt niet in te zien dat de omstandigheid dat KLM en SLM niet zijn uitgenodigd voor de hoorzitting ertoe zou kunnen leiden dat het recht van eiseres op een eerlijk proces is geschonden. Het voorschrift van artikel 7:2, tweede lid, van de Awb om (derde )belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht op de hoogte te stellen van de hoorzitting, strekt niet tot bescherming van de rechten van eiseres.
3.9 Eiseres en verweerder verschillen tot slot van mening over wat er tijdens de hoorzitting is afgesproken met betrekking tot de door eiseres over te leggen verklaringen die haar stelling, dat klagers [klager VII] en [klager VIII] geen informatie hebben ontvangen over de Verordening, zouden kunnen staven.
Wat hier ook van zij, de rechtbank stelt vast dat eiseres geen verklaringen heeft overgelegd waaruit blijkt dat genoemde klagers geen informatie hebben ontvangen. Eiseres heeft verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen KLM en SLM wegens vermeende schendingen van de Verordening. Gelet daarop is het aan eiseres om concrete feiten en omstandigheden aan te voeren waaruit die schending blijkt. Eiseres kon derhalve – anders dan zij heeft gesteld – niet volstaan met het louter doorgeven van klachten over de informatievoorziening
Wettelijk kader
3.10 Ingevolge artikel 11.15, aanhef en onder b, ten eerste, van de Wet Luchtvaart (WL) – zoals deze bepaling luidde ten tijde van het bestreden besluit en voor zover hier van belang – is Onze Minister van Verkeer en Waterstaat bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de Verordening.
3.11 De Verordening is op 17 februari 2005 in werking getreden.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Verordening stelt deze verordening onder de erin genoemde voorwaarden de minimumrechten vast die luchtreizigers hebben bij:
a) instapweigering tegen hun wil,
b) annulering van hun vlucht,
c) vertraging van hun vlucht.
Ingevolge artikel 2, onder a en b, van de Verordening wordt voor de toepassing van deze verordening verstaan onder:
a) „luchtvaartmaatschappij”: een luchtvervoersonderneming met een geldige exploitatievergunning;
b) „luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert”: een luchtvaartmaatschappij die een vlucht uitvoert of voornemens is een vlucht uit te voeren in het kader van een overeenkomst met een passagier of namens een andere natuurlijke of rechtspersoon die een overeenkomst heeft met die passagier.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Verordening is deze verordening van toepassing
a) op passagiers die vertrekken vanaf een luchthaven die gelegen is op het grondgebied van een lidstaat waarop het Verdrag van toepassing is;
b) op passagiers die vertrekken vanaf een in een derde land gelegen luchthaven naar een luchthaven op het grondgebied van een lidstaat waarop het Verdrag van toepassing is, tenzij zij bepaalde voordelen of compensatie hebben ontvangen en bijstand hebben gekregen in dat derde land, indien de luchtvaartmaatschappij die de vlucht in kwestie uitvoert, een communautaire luchtvaartmaatschappij is.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Verordening wijst elke lidstaat een instantie aan die verantwoordelijk is voor de handhaving van de verordening met betrekking tot de vluchten vanuit de zich op het grondgebied van de lidstaat bevindende luchthavens en met betrekking tot de vluchten vanuit een derde land naar deze luchthavens. In voorkomend geval neemt deze instantie de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de rechten van de passagiers worden geëerbiedigd. De lidstaten delen de Commissie mee welke instantie overeenkomstig dit lid is aangewezen.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan onverminderd artikel 12 een Pro passagier een klacht indienen bij elke overeenkomstig het eerste lid aangewezen instantie of iedere andere door een lidstaat aangewezen bevoegde instantie over een vermeende overtreding van deze verordening op een op het grondgebied van een lidstaat gelegen luchthaven of betreffende een vlucht vanuit een derde land naar een op dat grondgebied gelegen luchthaven.
3.12 Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Instellingsbesluit Inspectie Verkeer en Waterstaat is de IVW, voor zover dit niet bij of krachtens de wet aan anderen is opgedragen of gemandateerd, belast met uitvoering en handhaving van de wetgeving op het terrein van de luchtvaart.
Ten aanzien van de klacht over de vlucht van 18 maart 2005 van Paramaribo naar Amsterdam ([klager IX])
3.13 Eiseres heeft gesteld dat KLM en SLM feitelijk gezamenlijk de vluchten in de onderhavige periode uitvoerden en in dat verband gewezen op het onderzoeksbesluit van de Directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) van 8 oktober 2001, nr. 11. Verweerder heeft zich daarom ten onrechte op het standpunt gesteld dat nu deze vlucht is uitgevoerd door SLM, de Verordening niet van toepassing is, aldus eiseres.
3.14 Uit het onderzoeksbesluit van de NMa blijkt onder meer dat KLM en SLM twee luchtvaartmaatschappijen zijn met elk een eigen vergunning om te vliegen op de route Amsterdam-Paramaribo-Amsterdam.
De rechtbank stelt met verweerder vast dat SLM de luchtvaartmaatschappij is die de bewuste vlucht heeft uitgevoerd, aangezien de eindverantwoordelijkheid voor deze vlucht bij SLM berustte. Uit het onderzoeksbesluit van de NMa blijkt weliswaar dat sprake was van een vergaande samenwerking tussen KLM en SLM ten tijde van de periode waar het onderzoek betrekking op heeft, doch hierin ziet de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat ten tijde in dit geding van belang de eindverantwoordelijkheid voor alle vluchten op deze vliegroute bij KLM lag. De rechtbank is derhalve van oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat op deze klacht de Verordening niet van toepassing is.
Ten aanzien van de klacht over de vlucht van 15 februari 2006 van Amsterdam naar Paramaribo ([klager VIII])
3.15 Eiseres heeft aangevoerd dat bij het bestreden besluit correspondentie tussen SLM en [klager VIII] was gevoegd die niet eerder door verweerder was overgelegd.
3.16 De rechtbank stelt vast dat [klager VIII] steeds heeft aangegeven € 15,- ter compensatie te hebben ontvangen. Voor zover eiseres heeft bedoeld te betogen dat door verweerder het voorschrift van artikel 7:9 van Pro de Awb is geschonden, overweegt de rechtbank dat het vorenstaande reeds bleek uit stukken die vóór de hoorzitting bij verweerder ter kennis van eiseres zijn gebracht. Van de zijde van verweerder is ter zitting aangegeven dat de bij het bestreden besluit gevoegde correspondentie tussen SLM en [klager VIII] bedoeld was ter staving van het eerder door verweerder naar voren gebrachte standpunt dat door SLM was gereageerd op de door [klager VIII] ingediende klacht.
Verweerder heeft vastgesteld dat de vlucht van 15 februari 2006 een vertraging kende van 7,5 uur. Niet gesteld en evenmin gebleken is dat door [klager VIII] ten gevolge van de door haar ondervonden vertraging tot een hoger bedrag dan de geboden compensatie kosten heeft gemaakt, zodat verweerder op goede grond heeft vastgesteld dat door SLM is voldaan aan de verzorgingsplicht op grond van de Verordening. De bij het bestreden besluit gevoegde stukken, waaruit blijkt dat de aangeboden aanvullende compensatie van € 50,- per persoon door [klager VIII] is ontvangen, zijn in dat licht bezien niet meer dan een feitelijke weerlegging van eiseres’ stelling dat door SLM niet is gereageerd op de brief van [klager VIII] van 20 maart 2006. Gelet op de duur en het tijdstip van de vertraging moet deze aanvullende compensatie als onverplicht worden aangemerkt.
Met betrekking tot de klacht over de op 19 februari 2006 geplande vlucht van Amsterdam naar Paramaribo ([klager VII])
3.17 Verweerder heeft vastgesteld dat de door SLM uitgevoerde vlucht van 19 februari 2006 een vertraging kende van 24 uur. Niet in geschil is dat haar een voucher van € 15,-, een overnachting in een IBIS-hotel en een kortingsbon van € 50,- zijn aangeboden.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de door SLM geboden compensatie onvoldoende is.
3.18 De rechtbank is evenwel niet gebleken dat door [klager VII] ten gevolge van de door haar ondervonden vertraging kosten zijn gemaakt tot een hoger bedrag dan de geboden compensatie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook op goede grond vastgesteld dat door SLM is voldaan aan de verzorgingsplicht.
Conclusie
3.19 In de hierboven genoemde individuele gevallen is de rechtbank niet gebleken dat de Verordening is geschonden, zodat verweerder in redelijkheid heeft kunnen afzien van handhavend optreden. Ook is de rechtbank niet gebleken dat de informatieverplichtingen ingevolge de Verordening door KLM en SLM op de vluchtroute Amsterdam-Paramaribo-Amsterdam zijn geschonden. Hierbij hecht de rechtbank eraan op te merken dat van de zijde van verweerder ter zitting is uiteengezet dat de IVW naar aanleiding van de klachten haar controles heeft geïntensiveerd.
De rechtbank is derhalve van oordeel, dat de stellingen en betogen van eiseres tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mrs. G.H.W. Bodt, als voorzitter, D.J. Post en J.H.A. van der Grinten, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.M.A. Koster, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op: 23 maart 2010.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 23 maart 2010.