Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 10/3056
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 28 juni 2011
inzake
[naam], eiser,
wonende te [woonplaats],
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
I. Besluit van verweerder van 9 juli 2010 (hierna: besluit I).
II. Besluit van verweerder van 1 februari 2011 (hierna: besluit II).
2. Procesverloop
Bij brief van 29 maart 2010 heeft [naam], [functie] Menzis WMO Support, eiser medegedeeld dat hij een bedrag van € 1.011,55 aan persoonsgebonden budget (hierna: pgb) ten behoeve van huishoudelijke hulp onvoldoende heeft verantwoord en dat hij dit bedrag dient terug te betalen.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit I heeft verweerder het door eiser gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover betrekking hebbend op de hoogte van het bedrag dat eiser dient terug te betalen, en dit bedrag nader vastgesteld op € 559,43. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is voor de eerste keer behandeld ter zitting van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 3 november 2010. Eiser is aldaar in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door W.C.M. Hermans, werkzaam bij verweerders gemeente.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:64 van Pro de Awb het onderzoek ter zitting geschorst en bepaald dat de zaak wordt verwezen naar een meervoudige kamer.
Op 24 januari 2011 heeft een comparitie van partijen als bedoeld in artikel 8:44 van Pro de Awb plaatsgevonden. Partijen zijn daarbij verschenen.
Op 1 februari 2011 heeft verweerder besluit II genomen. Daarbij heeft verweerder besloten het recht van eiser op pgb over het jaar 2009, ter hoogte van € 559,43, in te trekken. Bij brief van 15 februari 2011 heeft eiser gronden aangevoerd tegen besluit II.
Het beroep is voor de tweede keer behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 12 mei 2011. Eiser is aldaar verschenen. Verweerder is – met voorafgaand bericht van afmelding – niet verschenen.
3. Overwegingen
Feiten
Aan eiser is met ingang van 1 januari 2009 ingevolge de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) 4 uur per week huishoudelijke hulp toegekend in de vorm van een pgb. Per 1 juli 2009 is het aantal uren per week verhoogd naar 5. Mevrouw [naam] verleent de benodigde huishoudelijke hulp aan eiser. Eiser heeft bij brief van 9 augustus 2009 aangegeven aan welke posten hij het aan hem toegekende pgb over de periode van 1 januari 2009 tot en met 30 juni 2009 heeft besteed. Bij brief van 9 februari 2010 heeft eiser verantwoording afgelegd over de periode van 1 juli 2009 tot en met 31 december 2009. Op grond van laatstgenoemde verantwoordingsformulieren zijn de bestreden besluiten genomen.
Omvang van het geding
Eiser heeft in zijn beroepschrift, in de zeven aanvullingen op zijn beroepschrift en ter zitting gronden naar voren gebracht tegen de (wijze van totstandkoming van de) besluit(en), waarbij hem een indicatie is gegeven voor huishoudelijke hulp in de vorm van een pgb, tegen besluiten van verweerder met betrekking tot de toekenning en verantwoording van het pgb over het jaar 2010 en tegen beslissingen met betrekking tot (de wijze van) de invordering van de openstaande schuld. De rechtbank zal deze gronden buiten beschouwing laten nu het onderhavige geding louter ziet op de intrekking en terugvordering van een deel van het toegekende pgb over het jaar 2009.
De primaire beslissing van 29 maart 2010
De – in het procesverloop genoemde – primaire beslissing van 29 maart 2010 is genomen door de manager Menzis WMO Support. Blijkens de ondertekening is deze beslissing niet namens verweerder genomen. Naar het oordeel van de rechtbank was de manager ook niet bevoegd om deze beslissing namens verweerder te nemen. Immers, ingevolge artikel 2, derde lid, van het Mandaatbesluit ter uitvoering van het persoonsgebonden budget van de huishoudelijke hulp voor klanten, die ingaande 1 januari 2008 een persoonsgebonden budget voor huishoudelijke hulp aanvragen, heeft het college aan medewerkers van het Zorgkantoor mandaat verleend voor het nemen van besluiten op basis van de WMO en betreft hoofdstuk drie van de Verordening voorziening maatschappelijke ondersteuning gemeente Arnhem (hierna: Verordening) voor klanten, die huishoudelijke hulp aanvragen in de vorm van een persoonsgebonden budget. Hoofdstuk drie van de Verordening bevat geen bevoegdheden tot terugvordering van onvoldoende/niet verantwoorde pgb. Geconcludeerd moet dan ook worden dat de primaire beslissing van 29 maart 2010 onbevoegd is genomen. Verweerder heeft aan dit gebrek in besluit I evenwel geen enkele aandacht besteed. Dat betekent dat besluit I in zoverre onvoldoende is gemotiveerd en dat het bezwaar van eiser ten onrechte ongegrond is verklaard. Het beroep tegen besluit I is dus gegrond en dat besluit zal in zoverre worden vernietigd. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van besluit I in stand te laten, omdat het bevoegdheidsgebrek bij dat besluit is hersteld.
De bestreden besluiten
De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder bij besluit II besluit I heeft aangevuld. Het door eiser tegen besluit I ingediende beroep, wordt gelet op de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb geacht mede gericht te zijn tegen besluit II.
Bij besluit I heeft verweerder besloten om een bedrag van € 559,43 aan onvoldoende/niet verantwoorde pgb over het jaar 2009 van eiser terug te vorderen. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) (onder meer de uitspraak van 12 september 2006, LJN AY8641) dient, gezien de nauwe verwevenheid van een terugvorderingsbesluit met een herzienings- of intrekkingsbesluit, een besluit tot herziening of intrekking van een aanspraak in alle gevallen genomen te worden voorafgaand aan of uiterlijk tegelijk met het besluit tot terugvordering. De rechtbank stelt vast dat besluit I, dat ziet op het terugvorderen van een bedrag aan pgb, ten onrechte niet vooraf is gegaan van een herzienings- of intrekkingsbesluit. Verweerder heeft deze omissie hersteld door bij besluit II besluit I aan te vullen. Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de CRvB is verweerder bij niet zelfstandige terugvorderingsbesluiten gerechtigd om na de heroverweging in bezwaar een aanvankelijke omissie, hierin bestaande dat verzuimd is een voorafgaand herzieningsbesluit te nemen, te herstellen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dit gebrek kunnen en mogen herstellen. Uit de gedingstukken volgt genoegzaam dat tijdens de bezwaarprocedure tussen partijen aan de orde is geweest de vraag of, en zo ja tot welk bedrag, eiser ingevolge de WMO over het jaar 2009 recht had op pgb en dat eiser zich daarover heeft uitgelaten. Eiser is met deze gang van zaken naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet in zijn belangen geschaad.
De intrekking
Verweerder heeft met toepassing van artikel 8.6, aanhef en onder a, van de Verordening aan de intrekking van het bedrag van € 559,43 aan pgb het standpunt ten grondslag gelegd dat eiser niet heeft voldaan aan één of meer voorwaarden, gesteld bij of krachtens de Verordening. Blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder met ‘één of meer voorwaarden’ bedoeld te zeggen de voorwaarde, dat wanneer een persoonsgebonden budget wordt aangewend voor hulp bij het huishouden, de budgethouder verantwoording aflegt (artikel 2.4.3 van de Verordening in samenhang met artikel 2.4 van het Besluit voorzieningen maatschappelijke ondersteuning gemeente Arnhem, hierna: de verantwoordingsplicht). Volgens verweerder heeft eiser het bedrag van € 559,43 onvoldoende verantwoord zodat hij op dat bedrag geen recht had.
De rechtbank stelt voorop dat de WMO geen bepaling bevat die verweerder de bevoegdheid verleent om een (toegekende) voorziening in te trekken. Evenmin geeft de WMO de gemeenteraad van Arnhem de bevoegdheid met betrekking tot het intrekken van een WMO-voorziening regels te stellen. Toch heeft de gemeenteraad van Arnhem dergelijke regels gesteld, namelijk het bepaalde in artikel 8.6 van de Verordening. Naar het oordeel van de rechtbank is het bepaalde in artikel 8.6 van de Verordening evenwel niet in strijd met de WMO. Uit vaste jurisprudentie (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 juli 1994 (LJN AN3926)) volgt namelijk dat een bestuursorgaan ook zonder specifieke wettelijke grondslag ambtshalve de bevoegdheid toekomt een eerder genomen besluit weer in te trekken, mits daarbij de geschreven en ongeschreven algemene rechtsbeginselen en overige algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht worden genomen, en ook overigens de wettelijke voorschriften worden nageleefd. Nu de WMO aan het college expliciet de bevoegdheid verleent om WMO-voorzieningen toe te kennen (artikel 4 van Pro de WMO) en aan de gemeenteraad de bevoegdheid verleent om ter zake van het toekennen van WMO-voorzieningen regels te stellen (artikel 5 van Pro de WMO), is de rechtbank van oordeel dat het bepaalde in artikel 8.6 van de Verordening een voldoende wettelijke grondslag heeft. Op grond van dit artikel heeft verweerder de bevoegdheid om een toegekende WMO-voorziening deels of geheel in te trekken, indien achteraf blijkt dat dit toekenningsbesluit onjuist was. Naar het oordeel van de rechtbank doet dit laatste zich in het onderhavige geval voor.
Ingevolge artikel 8.6, aanhef en onder a, van de Verordening is verweerder bevoegd om het pgb van eiser over het jaar 2009 geheel of gedeeltelijk in te trekken, indien niet is voldaan aan de verantwoordingsplicht. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiser niet aan deze plicht heeft voldaan. Eiser heeft een gedeelte van het toegekende pgb besteed aan werkzaamheden door mevrouw [naam], die voor hem het huishoudelijke werk verricht. Volgens de verantwoordingsformulieren heeft eiser het resterende bedrag besteed aan: “boodschappen doen, shoppen bij bijvoorbeeld de IKEA, naai- en verstelwerk, diverse eenmalige klussen in en om het huis, grote schoonmaak, extra reiskosten en ‘huishouden’, etcetera”. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de laatstgenoemde posten, waaraan eiser het resterende bedrag heeft besteed, geen huishoudelijke taken zijn waarvoor het pgb is bedoeld en aan eiser is verstrekt. De rechtbank kan verweerder hierin volgen. Eiser heeft deze bestedingen dan ook onvoldoende verantwoord.
Eiser heeft betoogd dat verweerder had moeten uitgaan van een vrij besteedbaar bedrag van € 2.000 per jaar, welk bedrag hij niet hoeft te verantwoorden. Eiser wijst in dit verband naar informatie die hij in 2007 heeft ontvangen van het Zorgkantoor, van welke instantie hij in het verleden pgb voor huishoudelijke hulp toegekend heeft gekregen. Hierin staat onder meer dat de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft besloten dat bij een pgb lager dan € 2.500 per jaar geen verantwoording hoeft te worden afgelegd. De rechtbank kan eiser hierin niet volgen. Voorop staat dat de informatie van het Zorgkantoor ziet op de toepassing van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Vóór invoering van de WMO werd een indicatie voor huishoudelijk hulp en de betaling en verantwoording van het pgb op die wet gebaseerd. Het onderhavige geding ziet evenwel op de intrekking van een pgb op grond van de WMO. De regels die ten tijde van de AWBZ golden zijn in het onderhavige geding dan ook niet van toepassing. Voorts heeft verweerder uiteengezet – en eiser heeft dat niet betwist – dat hij door Menzis reeds eerder op de hoogte was gesteld dat voor het jaar 2009 slechts sprake is een vrij besteedbaar bedrag van € 250 per jaar. Dat verweerder, vlak nadat de huishoudelijke hulp niet meer vanuit de AWBZ maar vanuit de WMO werd verstrekt, nog toepassing heeft gegeven aan het voorheen onder de AWBZ geldende vrij besteedbaar bedrag, doet niet af aan de omstandigheid dat het vrij besteedbaar bedrag voor het jaar 2009 nog maar € 250 bedroeg. Verweerder is dan ook terecht van laatstgenoemd bedrag uitgegaan.
Eisers betoog, dat hij op grond van Belastingwetgeving (de zogenaamde Regeling dienstverlening aan huis, hierna: de Regeling) aan verweerder geen verantwoording hoeft af te leggen, volgt de rechtbank evenmin. De Regeling houdt onder meer in dat degene die van deze regeling gebruik maakt geen administratieve verplichtingen heeft jegens de Belastingdienst. Dit ziet op zaken als de betaling van loonbelasting en premies volksverzekeringen. In eisers geval leidt de toepassing van de Regeling ertoe dat hij is vrijgesteld van deze verplichtingen voor mevrouw [naam], die hij heeft ingehuurd voor het doen van in de Regeling genoemde werkzaamheden. De Regeling staat dan ook los van eisers verantwoordingsplicht jegens verweerder.
Ten slotte heeft eiser zich beroepen op artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), omdat verweerder ten gevolge van de verantwoordingsplicht inzicht krijgt in zijn privéleven. Dit beroep faalt. Voorop staat dat de rechtbank op basis van de beschikbare gegevens niet heeft kunnen vaststellen dat de verantwoordingsplicht tot effect heeft gehad dat de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van eiser onmogelijk werd gemaakt. Evenwel, voor zover wel sprake zou zijn van een inbreuk op eisers privéleven, acht de rechtbank deze inbreuk niet ongerechtvaardigd. Immers, bij zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen is van belang dat aan de Staat ingevolge het tweede lid van artikel 8 van Pro het EVRM een ruime “margin of appreciation” toekomt. De – bij wettelijk voorschrift voorziene – verantwoordingsplicht heeft tot doel dat geen publieke middelen worden besteed voor kosten, waarvoor die publieke middelen niet zijn bestemd. In de omstandigheden van dit geval kan dan ook in redelijkheid niet worden volgehouden dat de verantwoordingsplicht geen blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen betrokken bij de intrekking van het pgb en de particuliere belangen van eiser. Van een ongerechtvaardigde schending van artikel 8 van Pro het EVRM is dan ook naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder terecht is overgegaan tot intrekking van dat deel van het toegekende pgb over het jaar 2009 dat door eiser onvoldoende is verantwoord.
De terugvordering
Verweerder heeft aan het terugvorderingsbesluit het bepaalde in artikel 8.7 van de Verordening ten grondslag gelegd. Ingevolge dit artikel wordt, wanneer een besluit tot verlenen of wijzigen van een voorziening wordt herzien dan wel wordt ingetrokken, de ten onrechte verstrekte financiële tegemoetkoming of persoonsgebonden budget van de belanghebbende teruggevorderd of verrekend met bestaande afspraken die belanghebbende op grond van de wet of andere wetten op de gemeente heeft of nog zal krijgen.
De rechtbank stelt voorop dat in de WMO niet expliciet is voorzien in de bevoegdheid van het college tot terugvordering van voorzieningen noch de bevoegdheid van de gemeenteraad ter zake de terugvordering regels te stellen. De rechtbank stelt voorts vast dat de toekenning en intrekking van een WMO-voorziening, in casu een pgb, besluiten in de zin van de Awb betreffen, waardoor tussen eiser en verweerder een door het bestuursrecht beheerste betrekking bestaat. Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB (onder meer de uitspraak van 17 mei 2006, LJN AX5819) staat in zo’n geval het ontbreken van een wettelijke grondslag op grond waarvan van de betrokkene kan worden teruggevorderd, niet aan terugvordering in de weg, nu (ook) in het publiekrecht als in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel is aanvaard, dat een zonder rechtsgrond verrichte betaling ongedaan moet worden gemaakt.
In het verlengde van bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat de gemeenteraad van Arnhem niet in strijd heeft gehandeld met de WMO door bij verordening vast te stellen dat, ingeval het recht op een voorziening is ingetrokken, de op basis daarvan al uitbetaalde financiële tegemoetkoming of het pgb wordt teruggevorderd. Noch de tekst van artikel 5 van Pro de WMO, welk artikel – kort samengevat – de gemeenteraad de bevoegdheid verleent om bij verordening regels te stellen over het verlenen van voorzieningen door het college en over de voorwaarden voor het ontvangen van voorzieningen in natura, in de vorm van een financiële tegemoetkoming dan wel in de vorm van een pgb, – noch de toelichting bij dit artikel bieden aanknopingspunten voor de conclusie, dat de wetgever uitdrukkelijk heeft beoogd de gemeenteraad geen bevoegdheid te verlenen om in de verordening regels op te nemen over mogelijke terugvordering van ten onrechte uitbetaalde financiële tegemoetkoming of pgb.
Gelet op hetgeen is overwogen ter zake de intrekking, is de rechtbank van oordeel dat aan eiser over 2009 een bedrag van € 559,43 aan pgb ten onrechte is betaald. Daarmee is voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 8.7 van de Verordening. Verweerder heeft dan ook terecht besloten het bedrag van € 559,43 van hem terug te vorderen.
Conclusie en proceskosten
Zoals hiervoor reeds is overwogen is het beroep gegrond en zal besluit I, voor zover betrekking hebbende op de bevoegdheid tot het nemen van de primaire beslissing van 29 maart 2010, worden vernietigd. De rechtbank zal de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit I in stand laten. De stellingen van eiser gericht tegen besluit I en besluit II treffen voor het overige geen doel.
Nu niet gebleken is van door eiser gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, acht de rechtbank geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen besluit I, gegrond;
- vernietigt besluit I, voor zover betrekking hebbende op de bevoegdheid tot het nemen van de primaire beslissing van 29 maart 2010;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van besluit I geheel in stand blijven;
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen besluit II, ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 41 aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.C. Schuurman-Kleijberg, voorzitter, en mr. H.J. Klein Egelink en mr. J.A. van Schagen, rechters, in tegenwoordigheid van mr. L.A. Kjellevold-Hoegee, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2011.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Verzonden op: 28 juni 2011