Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/4066
uitspraak van de meervoudige kamer van in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lingewaal, eiser,
(gemachtigde: mr. R.J. Lievaart),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 april 2011 heeft verweerder op grond van de Wet participatiebudget (Wpb) een bedrag van € 122.584 van eiser teruggevorderd.
Bij besluit van 29 augustus 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit van 18 april 2011 gehandhaafd.
Tegen het bestreden besluit heeft eiser beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Bij schrijven van 2 maart 2012 heeft eiser een aanvullend stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2012 alwaar het beroep gevoegd is behandeld met het beroep met registratienummer AWB 11/4089. Voor eiser is verschenen K.S. Bijl, bijgestaan door mr. Lievaart, voornoemd, juridisch adviseur te Culemborg. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochallati. Na de sluiting van het onderzoek zijn de zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Bij besluit van 30 januari 2009 heeft verweerder aan eiser op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wpb een participatiebudget voor 2009 verstrekt van € 381.878. Dit budget voorzag, voor zover hier van belang, in een bedrag van € 118.762 uit rijksmiddelen educatie afkomstig van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW).
1.2. Bij besluit van 15 december 2009 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat het participatiebudget voor 2009 is bijgesteld naar € 386.650. Het bedrag afkomstig van het Ministerie van OCW werd daarbij definitief vastgesteld op € 122.584.
1.3. Bij brief van 16 juni 2010 heeft eiser, overeenkomstig de Nota procedure aanlevering jaarstukken (Nota aanlevering), versie Circulaire Single information Single audit (SiSa) 2009, de verantwoording over de uitvoering specifieke uitkeringen 2009 bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ingediend. Op 23 juni 2010 zijn deze gegevens door verweerder ontvangen. Onderdeel van die verantwoording betreft de specifieke uitkering op grond van de Wpb.
1.4. Bij het primaire besluit van 18 april 2011 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat een bedrag van € 122.584 van eiser wordt teruggevorderd op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wpb. De terugvordering heeft betrekking op het niet ten behoeve van educatie bij een regionaal opleidingscentrum (roc) besteed bedrag van € 122.584.
1.5. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 18 april 2011 voor zover het daarbij gaat om de terugvordering van het bedrag van € 122.584. Volgens eiser heeft de accountant de controle in april 2010 uitgevoerd. Ten tijde van de controle beschikte eiser nog niet over de jaarrekening en accountantsverklaring van de verkrijgende instelling, roc Rivor. Inmiddels beschikt eiser wel over de door KPMG gecontroleerde jaarstukken 2009 van roc Rivor. Op 29 juni 2010 heeft de accountant een goedkeuringsverklaring afgegeven, welke eiser bij het bezwaarschrift heeft gevoegd. Daaruit blijkt dat het bedrag ten behoeve van educatie bij een roc wel degelijk rechtmatig is besteed. Voorts heeft eiser erop gewezen dat eenzelfde gang van zaken bij de verantwoording over 2008 geen problemen opleverde.
1.6. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de onderbesteding van het bedrag van € 122.584 is gebaseerd op de door eiser voor 15 juli 2010 ingediende jaarstukken over 2009. Volgens verweerder kan de in bezwaar ingediende gewijzigde verantwoording niet bij de heroverweging worden meegenomen, omdat daarmee de fatale indieningstermijn van 15 juli 2010, die volgt uit artikel 17a, eerste lid, van de Financiële verhoudingswet (Fvw), zijn betekenis zou verliezen.
2. Eiser heeft het bestreden besluit gemotiveerd aangevochten voor zover het gaat om de terugvordering van het bedrag van € 122.584 aan niet bestede middelen bij een roc. Op zijn stellingen zal de rechtbank, voor zover nodig, in het navolgende ingaan.
2.1. In geschil is uitsluitend de terugvordering van een bedrag van € 122.584 die betrekking heeft op het niet bestede bedrag bij een roc.
2.2. De terugvordering is gebaseerd op artikel 4, tweede lid, van de Wpb. Hierin is bepaald dat, indien uit de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Fvw, blijkt dat het participatiebudget niet volledig of onrechtmatig is besteed, dit budget ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel wordt teruggevorderd. In het vierde lid is geregeld dat bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat een gedeelte van het niet bestede deel van de uitkering niet wordt teruggevorderd. Dit betreft de zogenaamde “reserveringsregeling” die in artikel 12 van Pro het Besluit participatiebudget is opgenomen. Deze reserveringsregeling is op grond van artikel 4, vierde lid (slotzin), van de Wpb in samenhang met artikel 14 van Pro de Wpb niet van toepassing op de middelen in het participatiebudget bestemd voor besteding bij een roc.
2.3. De Wpb is op 1 januari 2009 in werking getreden. Uit de toelichting bij het wetsvoorstel ontleent de rechtbank het volgende. De wet regelt de ontschotting van participatiebudgetten waarmee de gemeentelijke middelen voor volwasseneneducatie, inburgeringsvoorzieningen en re-integratie samenstromen in één specifieke uitkering voor gemeenten, waaruit de participatievoorzieningen kunnen worden gefinancierd. De sturing vanuit het Rijk op de te realiseren beleidsdoelen vindt plaats via verdeling op output en waar nodig bestuurlijke afspraken tussen Rijk en gemeenten. Op deze wijze worden gemeenten bij hun bestedingen niet onnodig door wettelijke regels gehinderd, maar worden zij tegelijkertijd wel gestimuleerd om in te zetten op de gewenste prestaties. Het eindperspectief van het participatiebudget is één volledig ontschot budget. Het ontschotten zal voor zover het de middelen voor volwasseneneducatie betreft geleidelijk worden ingevoerd. Bij wijze van overgang worden waarborgen ingebouwd met betrekking tot de omvang van de bestedingen bij de roc’s en de bestemming van de middelen. Bij de vaststelling van het bedrag dat terugvloeit naar het Rijk vanwege onderuitputting van middelen, wordt rekening gehouden met het feit dat niet alle lopende verplichtingen in het begrotingsjaar leiden tot kosten.
Gemeenten wordt daarom de mogelijkheid geboden om een bepaald gemaximeerd bedrag van het budget te reserveren in een begrotingsvoorziening voor volgende begrotingsjaren. De omvang van het bedrag dat een gemeente in het kader van de overgangsregeling minimaal dient te besteden aan educatieopleidingen bij roc’s wordt bepaald op basis van het budget dat de Minister van OCW inbrengt. Het bedrag dat gemeenten in strijd met bovenstaande overgangsbepaling niet besteden bij roc’s en/of aan opleidingen educatie zal van gemeenten worden teruggevorderd. Voor dit bedrag kan dus geen beroep worden gedaan op de reserveringsregeling (Kamerstukken II, vergaderjaar 2007–2008, 31567, nr. 3, pag. 1-3, pag. 14-16).
2.4. Niet in geschil is dat uit de door eiser in bezwaar ingebrachte stukken is gebleken dat eiser het bedrag van € 122.584 in het jaar 2009 wel en rechtmatig bij een roc heeft besteed. Het geschil spitst zich toe of verweerder de in bezwaar overgelegde informatie, waaruit die rechtmatige besteding blijkt, bij de heroverweging in bezwaar had dienen te betrekken.
2.5. Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschiedt de heroverweging in bezwaar in beginsel met inachtneming van alle feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van de heroverweging. Feiten en omstandigheden die tijdens de bezwaarschriftenprocedure naar voren komen en die een ander licht werpen op de toestand waar het primaire besluit betrekking op heeft, moeten in beginsel bij de heroverweging ex nunc in beschouwing worden genomen. Uit de aard van een primaire beslissing kan volgen dat dit anders ligt.
2.6. Verweerder heeft in dat verband verwezen naar de uitspraken van de rechtbank Zwolle van 17 februari 2011 (AWB 10/1293), de rechtbank ‘s-Gravenhage van 20 april 2011 (AWB 10/5768) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 2 augustus 2006, LJN: AY5520. Volgens verweerder heeft hij, evenals dat in genoemde Afdelingsuitspraak het geval is, een gerechtvaardigd belang bij het verbinden van gevolgen aan het niet (tijdig) naleven van de indieningstermijn, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Fvw. Gelet hierop mocht hij de eerst in bezwaar overgelegde gegevens bij de besluitvorming buiten beschouwing laten nu deze van na 15 juli 2010 dateren.
2.7. Volgens eiser is niet de door verweerder bij 2.6 genoemde uitspraken van belang, maar de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 20 oktober 2011, LJN: BT8870. Uit deze uitspraak blijkt, volgens eiser, dat verweerder de in bezwaar overgelegde informatie wél bij zijn besluitvorming had dienen te betrekken, omdat hij in het onderhavige geval, evenals in genoemde uitspraak, in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door eiser, anders dan bij andere gemeenten, niet na te bellen om te controleren of de ingediende verantwoording juist was. Verder heeft eiser nog op een aantal andere aspecten gewezen waaruit volgens hem blijkt dat correcties op eerder ingeleverde gegevens na de indieningstermijn van 15 juli 2010 mogelijk zijn en verweerder de gelegenheid tot herstel dan ook had moeten bieden.
2.8. De rechtbank stelt vast dat verweerder het risico van een fout in de jaarverantwoording volledig en eenzijdig bij de gemeente neerlegt en de gevolgen van zo’n fout, ongeacht de omvang van de financiële consequenties daarvan, volledig en eenzijdig voor rekening en risico van de gemeente laat komen. Dit is volgens verweerder een gevolg van de SiSa-systematiek, die gemeenten hebben gewild. Volgens verweerder ligt het niet op zijn weg om een gemeente vooraf te informeren over de gevolgen die hij zal verbinden aan ingeleverde gegevens voor wat betreft de rechtmatige besteding van het participatiebudget, ook al komt hij op basis van die gegevens tot een terugvordering of een hogere terugvordering dan waar een betrokken gemeente op basis van de aangeleverde gegevens zelf op zal rekenen. Ook wanneer een gemeente tussentijds heeft gemeld dat in de jaarverantwoording een fout is geslopen en bij verweerder heeft geïnformeerd hoe dit op te lossen, ziet verweerder hierin geen aanleiding deze informatie bij zijn besluitvorming te betrekken.
2.9. De SiSa-systematiek brengt met zich dat op een gemeente een zware verantwoordelijkheid rust om te zorgen dat de verzamelde cijfers over de besteding van het participatiebudget correct zijn en dat deze cijfers correct in de jaaropgave worden verwerkt. Dit is niet alleen van belang voor de eigen gemeentebegroting, maar ook voor de rijksbegroting nu het hier de specifieke uitkering op grond van de Wpb betreft. Een fout of, zoals in dit geval, het vermelden van een financiële onzekerheid in de opgave werkt door in een onjuist beeld over de rechtmatige besteding van het budget. Gelet hierop kan verweerder zich volgens de rechtbank niet aan iedere verantwoordelijkheid onttrekken door het risico van een onjuiste of onvolledige opgave alleen bij gemeenten te leggen. Verweerder heeft er immers eveneens belang bij dat van correcte gegevens wordt uitgegaan, omdat dat de vaststelling van de rechtmatige besteding van het participatiebudget ten goede komt en hiermee een getrouw beeld wordt gevormd van de besteding van de middelen voor het doel waarvoor deze beschikbaar zijn gesteld. Dit gelet ook op het doel van de Wpb, zoals uit de wetsgeschiedenis naar voren komt, om gemeenten niet door wettelijke regels te hinderen, maar te stimuleren het verstrekte budget in te zetten op de gewenste prestaties. Nu in het onderhavige geval met de in bezwaar overgelegde informatie duidelijk is dat eiser de gewenste prestatie heeft neergezet, zou de benadering van verweerder een aan het doel van de Wpb tegengesteld effect tot gevolg hebben. De rechtbank volgt verweerder dan ook niet in zijn standpunt dat het belang van het financiële proces hier zou moeten wijken voor het belang om van de juiste gegevens uit te gaan. Dat hiermee de indieningstermijn, genoemd in artikel 17a, eerste lid, van de Fvw illusoir zou worden, zoals verweerder stelt, volgt de rechtbank ook niet. Vaststaat immers dat eiser zijn jaaropgave tijdig heeft ingediend. Het gaat hier alleen om een aanvulling van de in die aangeleverde gegevens opgenomen financiële onzekerheid. Verweerder had derhalve de door eiser in bezwaar overgelegde gegevens over de rechtmatige besteding van de middelen bij een roc bij zijn besluitvorming dienen te betrekken. Hierbij acht de rechtbank van belang dat verweerder in zijn beleid om tot vaststelling van de rechtmatige besteding van het participatiebudget te komen geen waarborgen heeft ingebouwd om, alvorens tot besluitvorming over te gaan, een gemeente een herstelmogelijkheid te bieden nadat de betrokken gemeente is geïnformeerd over de gevolgen die verweerder aan de ingeleverde gegevens wil gaan verbinden.
2.10. Uit hetgeen in rechtsoverweging 2.9 is overwogen volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt.
2.11. De rechtbank dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 18 april 2011 te herroepen voor zover daarbij het bedrag van € 122.584 is teruggevorderd, dat betrekking heeft op het niet bestede bedrag bij een roc.
2.12. De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 874 aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
2.13. Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 18 april 2011 voor zover daarbij het bedrag van
€ 122.584 is teruggevorderd, dat betrekking heeft op het niet bestede bedrag bij een roc;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten ten bedrage van € 874;
- bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 302 aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Willems-Dijkstra, voorzitter, mr. J.A. van Schagen en mr. J.M.C. Schuurman-Kleijberg, rechters, in tegenwoordigheid van mr. P. van der Stroom, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: