Uitspraak
200502846/1.
Datum uitspraak: 2 augustus 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. de gemeente Rotterdam,
2. de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellanten,
tegen de uitspraak in zaak no. SUBSCO 02/2474 van de rechtbank Rotterdam van 3 juli 2003 in het geding tussen:
appellante sub 1
en
appellant sub 2.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 9 februari 1998 heeft de Regionale Directie voor de Arbeidsvoorziening Rijnmond (hierna: de Regionale Directie) appellante sub 1 op grond van de Regeling Europees Sociaal Fonds (CBA 1994, Stcrt. 1994, 239, zoals nadien gewijzigd; hierna: de ESF-regeling) voor 1998 een subsidie van maximaal respectievelijk ƒ 220.769,18 (€ 100.135,31), ƒ 193.068,48 (€ 87.610,66), ƒ 215.860,00 (€ 97.953) en ƒ 254.116,00 (€ 115.312,81) verleend voor de projecten 'Internet Systeembeheerder','Internet Vormgever', 'Beheerder Windows NT 4.0' en 'Internet Adviseur' (hierna: de projecten) (de laatste drie bedragen zijn bij drie besluiten van 23 september 1998 herzien in respectievelijk ƒ 144.760,00 (€ 65.689,22), ƒ 172.736,00 (€ 78.384,18) en ƒ 194.882,25 (€ 88.433,71).
Bij besluiten van 5 mei 1999, 9 juni 1999, 5 mei 1999 en 31 mei 1999 heeft de Regionale Directie appellante sub 1 op grond van de ESF-regeling voor 1999 een subsidie van maximaal respectievelijk ƒ 107.331,00 (€ 48.704,68), ƒ 103.400,00 (€ 469.20,87) (bij besluit van 9 juni 1999 herzien in ƒ 80.417,00 (€ 36.491,64)), ƒ 110.912,00 (€ 50.329,67) en ƒ 139.158,75 (€ 63.147,49) verleend voor de projecten.
Bij besluiten van 18 juli 2001 heeft de Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening de subsidie ten behoeve van de projecten op nihil vastgesteld. Tevens is daarbij het bedrag van respectievelijk ƒ 188.778,19 (€ 85.663,81), ƒ 160.867,84 (€ 72.998,64), ƒ 195.655,26 (€ 88.784,49) en ƒ 200.363,60 (€ 90.921,04) aan reeds aan appellante sub 1 betaalde subsidievoorschotten teruggevorderd.
Bij besluit van 26 juli 2002 heeft appellant sub 2 (hierna: de Minister) het daartegen door appellante sub 1 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 juli 2003, verzonden op die dag, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante sub 1 ingestelde beroep gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Minister bij brief, bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven ingekomen op 28 juli 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 4 maart 2004. Appellante sub 1 heeft bij brief, bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven ingekomen op 11 augustus 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 mei 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
Op 2 september 2003 zijn de hoger beroepen doorgezonden naar de Centrale Raad van Beroep. Op 17 maart 2005 zijn de hoger beroepen aan de Afdeling teruggezonden.
Bij brief van 3 mei 2004 heeft appellante sub 1 een memorie van antwoord ingediend.
Bij brief van 8 juli 2004 heeft de Minister een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, samen met de zaken 200503091/1 en 200502380/1, ter zitting behandeld op 10 november 2005, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. E. van Lunteren, drs. E.J. Overgaauw en A.E. Plompen, allen ambtenaar der gemeente, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. F.A. Gelauff en drs. J.G.H. Cramer, beiden ambtenaar bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij de besluiten waarbij de subsidie is verleend is de verplichting opgelegd dat de projecten worden gerealiseerd overeenkomstig het in de aanvraag gestelde en dat de verplichtingen van de ESF-regeling worden nageleefd.
Bij besluiten van 18 juli 2001 heeft de Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening onder verwijzing naar artikel 4:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in verbinding met artikel 14 van Pro de ESF-regeling, de subsidie op nihil vastgesteld en een bedrag van respectievelijk ƒ 188.778,19 (€ 85.663,81), ƒ 160.867,84 (€ 72.998,64), ƒ 195.655,26 (€ 88.784,49) en ƒ 200.363,60 (€ 90.921,04) teruggevorderd. De Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening heeft de lagere vaststelling gebaseerd op rapporten van het Herstelteam ESF Zuid-West van 11 september 2000 en 25 september 2000. Deze controle heeft geleid tot de slotsom dat de (in de) einddeclaratie (vermelde ESF-bijdrage) niet controleerbaar en in overeenstemming met de ESF-regeling is. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de administratievoorschriften (van artikel 10) van de ESF-regeling niet in voldoende mate zijn nageleefd.
Bij de beslissing op bezwaar heeft de Minister het door appellante sub 1 tegen de besluiten van 18 juli 2001 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en die besluiten gehandhaafd.
2.2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de beslissing op bezwaar in strijd is met de artikelen 4:46, aanhef en onder b, en 7:11, eerste lid, van de Awb, zodat dit besluit in zoverre onder gegrondverklaring van het beroep van appellante sub 1 vernietigd moet worden. Zij heeft daartoe overwogen dat het op de weg van de Minister had gelegen om te bezien of de administratieve gegevens die in de bezwaarfase door appellante sub 1 zijn overgelegd alsnog een toereikende basis vormden om over te kunnen gaan tot vaststelling van een gewijzigd (hoger) subsidiebedrag. De Minister zal die gegevens alsnog bij het opnieuw beslissen op bezwaar dienen te betrekken.
De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat nu de grondslag aan de terugvordering is ontvallen, de beslissing op bezwaar ook op dit onderdeel vernietigd dient te worden.
2.3. De subsidies zijn verstrekt uit het Europees Sociaal Fonds, één van de structuurfondsen van de Europese Gemeenschappen. Dit Fonds vindt zijn grondslag in de artikelen 146 en 158 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag). Op grond van artikel 158 van Pro het EG-Verdrag wordt onder meer het Europees Sociaal Fonds ingezet bij het voeren van een Europese structuurpolitiek. Op grond van de artikelen 161, 163 en 209 van het EG-Verdrag zijn twee kaderverordeningen vastgesteld waarin de hoofdlijnen van het structuurfondsenbeleid zijn neergelegd, namelijk de Verordening nr. 2052/88 van 24 juni 1988 betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten, zoals gewijzigd in artikel 1 van Pro de Verordening nr. 2081/93 (Pb. EG 1993 L 193/5), en de Verordening nr. 4253/88 van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van de Verordening nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds, zoals gewijzigd in artikel 1 van Pro de Verordening nr. 2082/93 (Pb. EG 1993 L 193/20). Onder verwijzing naar voormelde Verordeningen en de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 17 augustus 1994, nr. C(94)1414, waarbij de Commissie het Enig Programmerings Document voor de structurele bijstandsverlening door de Gemeenschap (het ESF) voor het gehele Nederlandse grondgebied met betrekking tot doelstelling 3 heeft goedgekeurd voor de periode van 1 januari 1994 tot en met 31 december 1999, heeft het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening besloten tot vaststelling van de ESF-regeling.
2.4. Nu de subsidie is verleend na 1 januari 1998, is ingevolge artikel III, eerste lid, van de Wet van 20 juni 1996 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Derde tranche Awb; Stb. 1996, 333), welke wet op 1 januari 1998 in werking is getreden, titel 4.2. van de Awb hierop van toepassing.
2.5. Ingevolge artikel 4:37, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, kan het bestuursorgaan de subsidieontvanger verplichtingen opleggen met betrekking tot de administratie van aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten.
Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan, indien de beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan de subsidie lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.
Ingevolge artikel 4:57 van Pro de Awb, voor zover thans van belang, kunnen onverschuldigd betaalde subsidiebedragen en voorschotten worden teruggevorderd voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld nog geen vijf jaren zijn verstreken.
Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel herroept het bestuursorgaan, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
2.6. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de ESF-regeling kan met inachtneming van de bepalingen van deze regeling aan een aanvrager subsidie ten laste van het Europees Sociaal Fonds worden verleend.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de ESF-regeling, voor zover thans van belang, kan subsidie slechts worden verleend voor de navolgende kosten:
a. kosten van instructiepersoneel;
b. exploitatiekosten;
c. inkomen en vergoedingen deelnemers;
d. aan het project toerekenbare overheadkosten;
e. andere door het Comité van Toezicht voor vergoeding aangewezen kosten.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel vindt vergoeding van deze kosten slechts plaats naar rato van het vergoedingenniveau dat naar het oordeel van de Regionale Directie voor dergelijke kosten gebruikelijk is, dan wel als redelijk en billijk wordt aangemerkt.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de ESF-regeling draagt de aanvrager er zorg voor dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, bestaande uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, betrouwbaar en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken. Waar mogelijk dienen voldoende waarborgen te bestaan van functiescheiding.
Ingevolge het derde lid van dat artikel geeft de financiële administratie inzicht in de subsidiabele kosten en de wijze waarop de inkomsten en uitgaven aan het project worden toegerekend. Deze bevat derhalve:
a. baten en lasten;
b. inkomsten en uitgaven;
c. vorderingen op ESF en/of derden;
d. schulden aan ESF en/of derden.
Ingevolge het vijfde lid van dat artikel biedt de administratie voldoende mogelijkheden voor een goede accountantscontrole en controle op de juiste naleving van de subsidievoorwaarden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de ESF-regeling rapporteert de aanvrager binnen twee weken na afloop van elk kwartaal, alsmede tussentijds, ingeval van bijzondere omstandigheden, door volledige en waarheidsgetrouwe informatie te geven over de voortgang van het project waarvoor subsidie is verleend door middel van daarvoor ter beschikking gestelde standaardformulieren, waarvan het model is vastgesteld door het Centraal Bestuur.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel rapporteert de aanvrager binnen twee weken na afloop van het eerstvolgende kwartaal, alsmede binnen twee weken na afloop van het daaropvolgende kwartaal, na beëindiging van het project over de effecten van het project aangaande uitstroom naar werk en/of vervolgopleidingen van de deelnemers, door middel van daarvoor ter beschikking gestelde standaardformulieren, waarvan het model is vastgesteld door het Centraal Bestuur.
Ingevolge artikel 12 van Pro de ESF-regeling is de aanvrager verplicht alle medewerking te verlenen aan evaluatie-onderzoeken en aan toezicht van en controles door met de uitvoering van het ESF belaste instanties en door deze aan te wijzen derden. Indien de aanvrager niet tevens de uitvoerder en/of begunstigde is van het project dient de aanvrager er voor zorg te dragen dat de uitvoerder en/of begunstigde dezelfde medewerking verleent als in de voorgaande volzin bedoeld.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de ESF-regeling dient de aanvrager binnen drie maanden na de einddatum van het project een volledige naar kosten gespecificeerde en naar waarheid ondertekende einddeclaratie in voorzien van een verklaring, dat aan alle subsidievoorwaarden is voldaan.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de ESF-regeling wordt het definitieve subsidiebedrag vastgesteld aan de hand van de ingediende declaratie als bedoeld in artikel 13 en Pro met inachtneming van hetgeen overigens is gebleken. Het definitieve subsidiebedrag is niet hoger dan het bedrag van de toezegging, noch hoger dan het bedrag dat controleerbaar en in overeenstemming met de voorschriften van deze regeling is.
2.6.1. De toelichting op artikel 5 van Pro de ESF-regeling geeft aan dat, aangezien het logischerwijs niet de bedoeling is dat kosten aan ESF-projecten worden toegerekend die hiervoor feitelijk niet zijn gemaakt, dan wel hoger uitvallen dan gebruikelijk is (bijvoorbeeld het oversalariëren van ingezette mankracht, aanschaf van onevenredig dure hulpmiddelen etc.), ruimte is gelaten voor een toetsing door de besluitnemer.
De toelichting op artikel 10 van Pro de ESF-regeling vermeldt dat het vereiste van een goede projectadministratie van groot belang is. De opgevoerde kosten moeten aantoonbaar zijn op factuurniveau. Een onjuiste, onvolledige of ontoegankelijke administratie belemmert een goede accountantscontrole en dus een goede eindverantwoording. Tevens dient in het kader van uit te voeren controles, tot en met het niveau van de Commissie der Europese Gemeenschappen, een goed inzicht te kunnen worden gekregen in wat feitelijk is gebeurd. De overheidsorganisatie die de subsidie aanvraagt moet garant staan voor de juiste besteding van de gelden en dus ook zorg dragen voor de juiste administratie van en rapportage over de voortgang van het project. Als blijkt dat de gelden niet op de juiste wijze zijn gebruikt, is de organisatie in kwestie gehouden (een deel van) de subsidie terug te betalen. De aanvrager is ervoor verantwoordelijk dat wordt zorggedragen voor een administratie die voldoet aan de daaraan te stellen eisen (zie hierna) en dat de bevoorschotting en eindbetaling (financiering) van het project tijdig en ongestoord verloopt, conform de door het ESF gestelde eisen, aldus de toelichting.
De toelichting op artikel 11 vermeldt Pro dat om de voortgang van een project goed te kunnen volgen, tijdig en adequaat te kunnen ingrijpen, alsmede een goede analyse te kunnen uitvoeren van de haalbaarheid van (vervolg-)projecten op een goede manier over de voortgang en eindresultaten van het project dient te worden gerapporteerd. De inhoud van deze rapporten dient een gelijkwaardige kwaliteit en juistheid te hebben als de eindverantwoording. Afwijkingen van de tussenrapportages op fundamentele onderdelen zullen hierdoor beperkt blijven. Tevens is gekozen voor een actieve melding van gebeurtenissen die een project aanmerkelijk beïnvloeden, opdat de verdere voortgang kan worden bepaald.
2.7. Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (hierna: de Wet SUWI) kan de Minister, overeenkomstig door hem te stellen regels, subsidie verstrekken voor activiteiten die zijn gericht op de bevordering van inschakeling van uitkeringsgerechtigden en werkzoekenden in het arbeidsproces. Dit artikel komt inhoudelijk overeen met het met ingang van 1 januari 2002 vervallen artikel 81, eerste lid en tweede lid, van de Arbeidsvoorzieningswet 1996, ingevolge welke leden door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie subsidie kon worden verstrekt en door het Centraal of Regionaal Bestuur regels vastgesteld konden worden.
2.8. Appellante sub 1 beoogt met haar hoger beroep een verdergaande vernietiging van de beslissing op bezwaar dan waartoe de rechtbank is overgegaan. Zij heeft daartoe allereerst betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de Minister niet bevoegd is om op grond van de ESF-regeling besluiten te nemen.
2.8.1. Gezien de tekst van artikel 20, eerste lid, van de Wet SUWI en gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet SUWI en van de Invoeringswet Wet SUWI (Stb. 2001, 625), is de Afdeling van oordeel dat de grondslag voor de bevoegdheid van de Minister om (thans) op grond van de ESF-regeling besluiten te nemen en daarmee als verwerende partij op te treden in geschillen die daarop zien, is gegeven in deze bepaling. Hetgeen appellante sub 1 in dit verband heeft aangevoerd, treft geen doel.
2.9. Appellante sub 1 heeft voorts aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat (de directeur van) het Agentschap SZW niet bevoegd was namens de Minister besluiten met betrekking tot de ESF-regeling te nemen.
2.9.1. Dit betoog faalt evenzeer. Ingevolge artikel 41, eerste en vierde lid, juncto artikel 9, eerste tot en met derde lid, van het Organisatie-, mandaat- en volmachtbesluit SZW 2002, Stcrt. 2002, nr. 4. p. 23, zoals deze luidden ten tijde van belang, komt de bevoegdheid tot het vaststellen en ondertekenen van beschikkingen als hier aan de orde in mandaat toe aan de Directeur Agentschap SZW.
2.10. Appellante sub 1 heeft ten slotte betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het voeren van een aparte projectadministratie als vervat in artikel 10 van Pro de ESF-regeling moet worden aangemerkt als een hoofdverplichting.
2.10.1. Ook dit betoog faalt. Aan de hand van de projectadministratie moet kunnen worden vastgesteld of sprake is van subsidiabele kosten als bedoeld in artikel 5 en Pro bijlage 2 van de ESF-regeling. De Minister stelt zich op het standpunt dat in het onderhavige geval geen sprake is van een projectadministratie die voldoet aan de eisen neergelegd in artikel 10 van Pro de ESF-regeling. Of en welke kosten subsidiabel zijn, als bedoeld in artikel 5 en Pro bijlage 1 van de ESF-regeling, kan in dit geval niet worden vastgesteld, hetgeen wezenlijk is voor een juiste uitvoering van de Regeling. Gelet hierop dient de verplichting dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren, als een wezenlijke verplichting te worden aangemerkt.
2.11. De Minister komt in hoger beroep op tegen de vernietiging door de rechtbank. Hij heeft in hoger beroep allereerst betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 7:11 van Pro de Awb er niet voor bedoeld is om termijnen die in de ESF-regeling zijn vastgelegd voor het tijdig voeren van een aparte projectadministratie aan de hand waarvan de rechtmatigheid van de einddeclaratie moet kunnen worden geverifieerd, opzij te zetten. In dat verband heeft hij verwezen naar uitspraken van de Afdeling van 10 september 2003, in zaakno. 200205657/1, en van 21 november 2001, in zaakno. 200005424.
2.11.1. Dit betoog slaagt. Vast staat dat appellante sub 1 niet aan haar verplichting heeft voldaan om binnen de in artikel 13 van Pro de ESF-regeling genoemde termijn een volledige en juiste einddeclaratie over te leggen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Minister, mede met het oog op zijn rapportageplicht jegens de Europese Commissie, een gerechtvaardigd belang bij het verbinden van consequenties aan het niet (tijdig) naleven van de verplichtingen zoals opgenomen in de artikelen 10 en 13 van de ESF-regeling. Ook heeft de Minister er - in het kader van een efficiënte afwikkeling van subsidieverzoeken en in het belang van handhaving van beleid en regelgeving - belang bij dat de in de ESF-regeling opgenomen verplichtingen worden nagekomen. Met het oog hierop is de door de Minister gehanteerde vaste gedragslijn dat eerst in bezwaar overgelegde administratieve gegevens bij de besluitvorming buiten beschouwing worden gelaten, niet onredelijk of anderszins onjuist te achten. De rechtbank heeft dit miskend.
2.12. Uit het vorenoverwogene volgt dat het hoger beroep van appellante sub 1 ongegrond is. Het hoger beroep van de Minister is gegrond. De aangevallen uitspraak dient om die reden te worden vernietigd. De Afdeling zal de zaak met toepassing van artikel 44, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet op de Raad van State naar de rechtbank terugwijzen, omdat zij aan de behandeling van een groot aantal (materiele) bezwaren, die zich onder meer richten tegen het standpunt van de Minister dat de administratievoorschriften van de ESF-regeling niet in voldoende mate zijn nageleefd, niet is toegekomen. Met inachtneming van het vorenoverwogene dient zij dit alsnog te doen.
2.13. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 juli 2003 in de zaak no. SUBSCO 02/2474;
III. wijst de zaak naar de rechtbank terug.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Ouwehand
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2006
224.