Uitspraak
Meervoudige kamer
voor
bestuursrechtelijke zaken
Kenmerk: 03/122 WVG
U I T S P R A A K
In het geding tussen
[eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres,
en
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Emmen, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 31 december 2002 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 5 november 2002 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende de weigering van een individuele vervoersvergoeding.
Namens eiseres is bij brief van 9 februari 2003 tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingezonden. De gemachtigde van eiseres heeft hiervan een afschrift ontvangen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 1 april 2003, alwaar eiseres in persoon is verschenen, bijgestaan door de heer drs. J. Janssen.
Voor verweerder zijn verschenen mw. M.P. Rohrich en de heer mr. A.F. Teune.
II. Motivering
Feiten en omstandigheden
Eiseres, [geboortedatum], is gedeeltelijk rolstoelafhankelijk en kan zichzelf beperkt voortbewegen. Binnenshuis loopt eiseres met een stok en buitenshuis verplaatst eiseres zich in een scootmobiel of in een aangepaste auto bestuurd door haar echtgenoot.
In het verleden ontving eiseres van de gemeente Coevorden, op grond van het aldaar (toen) gangbare keuzemodel, een individuele vervoersvergoeding. Na de gemeentelijke herindeling is deze vergoeding per 1 maart 2000 beëindigd en is aan eiseres een pas voor het collectief vervoer toegekend. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt, maar het bezwaar is ongegrond verklaard.
Op 30 september 2002 heeft eiseres andermaal een aanvraag ingediend voor een individuele vervoersvergoeding.
Naar aanleiding van deze aanvraag heeft verweerder de GGD Zuid-Oost Drenthe verzocht te adviseren met betrekking tot de vraag of eiseres is aangewezen op een individuele vervoersvergoeding.
Op 29 oktober 2002 heeft GGD-arts B. van den Boogaard aan verweerder gerapporteerd dat er ten opzichte van het vorige advies geen verandering in de medische situatie is opgetreden; wel zijn de klachten iets verergerd. Eiseres is incontinent voor urine en dient zich om de één tot anderhalf uur te verschonen. De GGD-arts heeft geen aanleiding gezien medische informatie op te vragen; naar zijn mening is de uit het jaar 2000 stammende informatie voldoende om tot een advies te komen.
Eiseres kan volgens de GGD-arts zelfstandig zonder hulp korte stukjes (0-100 m) lopen en transfers maken. Voorts kan eiseres in de scootmobiel zonder begeleiding gebruik maken van een rolstoeltaxi. Een individuele vervoersvoorziening is derhalve, zo stelt de GGD-arts, medisch gezien niet geïndiceerd.
Bij besluit van 5 november 2002 heeft verweerder de aanvraag op grond van artikel 3.2, tweede lid, van de Verordening voorzieningen gehandicapten afgewezen.
Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat er geen medische redenen zijn aan te wijzen, als gevolg waarvan eiseres geen gebruik zou kunnen maken van het collectief vervoer. Voorts zou niet gebleken zijn dat eiseres in een sociaal isolement zal geraken, wanneer wordt volstaan met deelname aan het collectief vervoer.
Bij brief van 29 november 2002 is namens eiseres tegen dit besluit bezwaar gemaakt. De gemachtigde van eiseres heeft aangegeven dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de omstandigheden en wensen van eiseres, iets wat verweerder, gelet op het Landelijk Protocol Wet voorzieningen gehandicapten (hierna: Wvg-Protocol), wel had behoren te doen.
Op 16 december 2002 heeft de gemachtigde van eiseres de bezwaren tijdens een hoorzitting nader toegelicht.
Bij besluit van 31 december 2002 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij is overwogen dat het enkele feit dat eiseres een eigen auto heeft, geen reden is om haar een individuele vervoersvergoeding te verstrekken.
Tegen dit besluit is namens eiseres beroep ingesteld.
Daarbij is het standpunt ingenomen dat eiseres in principe kan reizen per rolstoeltaxi. Verweerder heeft echter in het onderhavige geval geen rekening gehouden met de sociale situatie van eiseres. Nu de wetgever op het punt van de hantering van het primaat van het collectief vervoer zijn bedoeling heeft verduidelijkt in het Wvg-Protocol van 25 maart 2002, kan verweerder dit Protocol niet ongemotiveerd naast zich neerleggen. Door niet overeenkomstig (de geest van) het Protocol te handelen miskent verweerder een wezenlijk uitgangspunt van de Wet voorzieningen gehandicapten, te weten 'de gehandicapte in staat te stellen zo veel mogelijk zelf zijn leven in te richten en te bepalen hoe hij deelneemt aan het leven van alle dag en het maatschappelijk verkeer'.
Voorts is namens eiseres nog gewezen op het feit dat vervoer per eigen auto aanzienlijk goedkoper is dan het reizen per collectief vervoer, dat voortdurend en op vele punten tekort schiet.
In haar verweerschrift van 24 februari 2003 heeft verweerder aangegeven dat het Wvg-Protocol slechts een beleidsadvies is en het de gemeente vrij staat dit advies al dan niet op te volgen. Op grond van de Wvg heeft verweerder de ruimte het primaat te leggen bij het collectief vervoer. Nu in het geval van eiseres niet is gebleken van enige medische beperkingen waardoor zij geen gebruik kan maken van het collectief vervoer en dit vervoer ook van voldoende kwaliteit is, is eiseres terecht een individuele vervoersvergoeding geweigerd.
Toepasselijke regelgeving
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet voorzieningen gehandicapten (hierna: Wvg) draagt het gemeentebestuur zorg voor de verlening van woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en rolstoelen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van in de gemeente woonachtige gehandicapten en stelt het gemeentebestuur met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet daartoe regels vast bij verordening.
In artikel 3 van Pro de Wvg is bepaald dat het gemeentebestuur verantwoorde voorzieningen aanbiedt. Onder verantwoorde voorzieningen worden verstaan de voorzieningen die doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht worden verleend.
Met de Verordening voorzieningen gehandicapten gemeente Emmen (hierna: de Vvg) heeft de gemeenteraad van Emmen een verordening vastgesteld als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wvg.
In artikel 3.1, aanhef en onder a, b en c van de Vvg is bepaald dat een door burgemeester en wethouders te verstrekken vervoersvoorziening kan bestaan uit een collectief systeem van aanvullend al dan niet openbaar vervoer respectievelijk een voorziening in natura in de vorm van een al dan niet aangepaste gesloten buitenwagen respectievelijk een tegemoetkoming in de kosten van - onder meer - een eigen auto.
Artikel 3.2, eerste lid, van de Vvg bepaalt dat een gehandicapte voor een vervoersvoorziening als in artikel 3.1 onder a vermeld, in aanmerking kan worden gebracht wanneer aantoonbare beperkingen als gevolg van ziekte of gebrek het gebruik van het openbaar vervoer of het bereiken van dit openbaar vervoer onmogelijk maken.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat een gehandicapte voor een vervoersvoorziening als in artikel 3.1 onder b en c vermeld in aanmerking kan worden gebracht wanneer:
"a. aantoonbare beperkingen als gevolg van ziekte of gebrek het gebruik van een collectief systeem als bedoeld in het eerste lid onmogelijk maken, dan wel
b. een collectief systeem als bedoeld in het eerste lid niet aanwezig is.".
Beoordeling
De rechtbank dient in het onderhavige geding te beoordelen of verweerder terecht geweigerd heeft eiseres voor de gevraagde voorziening - een individuele vervoersvergoeding als bedoeld in artikel 3.1 onder c van de Vvg - in aanmerking te brengen.
Tussen partijen is in confesso dat eiseres in principe in staat is te reizen per rolstoeltaxi; eiseres heeft echter aangevoerd dat verweerder, door eiseres niet in aanmerking te brengen voor de verzochte individuele vervoersvoorziening, handelt in strijd met het Wvg-Protocol. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
De Wvg strekt ertoe dat gemeentebesturen desgevraagd aan mensen met beperkingen voorzieningen verstrekken die hen zo goed mogelijk in staat stellen om zelfstandig aan het maatschappelijk leven deel te nemen. De wetgever heeft eertijds bij de totstandkoming van deze wet nadrukkelijk gekozen voor een decentraal regime, waarbinnen aan gemeenten de verantwoordelijkheid is opgedragen om 'zorg op maat' te bieden. De wetgever heeft daarbij echter als ondergrens gesteld dat te verstrekken voorzieningen 'verantwoord' - hetgeen wil zeggen: doelmatig, doeltreffend en cliëntgericht - moeten zijn. Een nadere invulling van het begrip 'verantwoorde voorzieningen' heeft de wetgever in eerste instantie aan het bestuur overgelaten. De beoordelingsruimte die het bestuur in deze gelaten is, verschilt echter in die zin van de beleidsvrijheid die het bestuur heeft bij de toekenning van voorzieningen, dat bij de invulling van de (vage) norm 'verantwoorde voorziening' geen belangenafweging van welke aard ook maar uitsluitend een objectiefrechtelijke interpretatie van die norm door het bestuur dient plaats te vinden. Deze interpretatie staat onder controle van de rechter, daar het immers tot diens taak behoort de uitleg van enig wettelijk voorschrift volledig te toetsen.
Uit de derde evaluatie van de Wvg in 2001 is - onder meer - naar voren gekomen dat, met name op het terrein van de toekenning van vervoersvoorzieningen, door gemeentebesturen te weinig rekening gehouden wordt met de wensen van de cliënten; dit ondanks het feit dat de te verstrekken voorzieningen op grond van de Wvg ten minste cliëntgericht zouden moeten zijn.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft in samenspraak met de Vereniging Nederlandse Gemeenten en gebruikersorganisaties, na een daartoe strekkend verzoek van de Tweede Kamer, vervolgens in het Wvg-Protocol nadere normen neergelegd voor een - gelet op de ten opzichte van 1994 veranderende maatschappelijke inzichten - passender invulling van het in de wet neergelegde begrip 'verantwoorde voorzieningen'. Volgens het Protocol dient als uitgangspunt te gelden dat het de cliënt zelf is die het beste kan aangeven op welke wijze zijn belemmeringen optimaal kunnen worden opgeheven of verminderd. 'Maatwerk' impliceert immers dat de te verstrekken voorzieningen zijn gericht op het individu en diens specifieke behoeften en omstandigheden; bij de beoordeling van een aanvraag dienen alle omstandigheden van de cliënt te worden betrokken die relevant kunnen zijn voor die aanvraag en bij de keuze voor een voorziening dient het gemeentebestuur rekening te houden met de wijze waarop de cliënt zijn leven wil inrichten. Mocht de cliënt een voorkeur hebben voor een duurdere voorziening dan de goedkoopste onder de adequate voorzieningen, dan dient het gemeentebestuur met de cliënt te overleggen of deze een voorkeur heeft voor een financiële tegemoetkoming.
Verweerder heeft gesteld dat het Wvg-Protocol slechts een beleidsadvies is, en dat het gemeenten derhalve vrijstaat dit advies naast zich neer te leggen. De rechtbank oordeelt echter anders. Inherent aan de uitleg van een wettelijke norm door de rechter is dat niet voorbij gegaan kan worden aan maatschappelijke ontwikkelingen; algemene maatschappelijke normen en waarden zijn immers mede bepalend voor de invulling en uitleg van wettelijke normen. In het onderhavige geval dient het Wvg-Protocol, naar het oordeel van de rechtbank, gelet op de thans bestaande consensus tussen overheid en relevante belangengroeperingen, en mede gelet op het feit dat een wetswijziging tot uitbreiding van artikel 3 Wvg Pro ter fine het Protocol een wettelijke basis te verschaffen in voorbereiding is, gezien te worden als de ten tijde hier van belang geldende normstelling voor de invulling van het begrip 'verantwoorde voorzieningen' en derhalve de grondslag voor de objectiefrechtelijke invulling van dit begrip. Eén en ander leidt ertoe dat de op grond van de in de Vvg genoemde criteria verstrekte voorzieningen thans niet langer zonder meer aangemerkt kunnen worden als 'verantwoorde voorzieningen' in de zin van de Wvg.
Het stelstel van toekenning van voorzieningen zoals neergelegd in de Vvg en verder uitgewerkt in het Verstrekkingenbeleid Wvg van de gemeente Emmen is, voor zover daarin voor wat betreft de toe te kennen vervoersvoorziening nog steeds wordt uitgegaan van het primaat van het collectief vervoer zonder in relevante mate rekening te houden met de wensen van de cliënt, in zoverre derhalve in strijd met de Wvg. De aan eiseres toegekende voorziening voor collectief vervoer kan, gelet op het Wvg-Protocol, om die reden niet zonder meer als een verantwoorde voorziening in de zin van de Wvg aangemerkt worden.
De rechtbank zal het bestreden besluit derhalve vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de in de Wvg-Protocol neergelegde normen voor de invulling van het begrip 'verantwoorde voorzieningen'.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 7:15 en 8:75 van de Awb in de proceskosten van eiseres te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten begroot op € 644,= wegens in beroep verleende rechtsbijstand en € 12,16 zijnde reiskosten.
Daarbij is de rechtbank met betrekking tot de door eiseres verzochte veroordeling van verweerder in de door haar in bezwaar gemaakte kosten, van oordeel dat niet gesproken kan worden van een aan verweerder 'te wijten onrechtmatigheid', daar waar het gaat om het in primo genomen besluit. In dat verband wordt gewezen op de ten tijde van het nemen van dat besluit bekende jurisprudentie met betrekking tot het begrip 'verantwoorde voorziening'.
Beslist wordt als volgt.
III. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat verweerder in plaats daarvan een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van eiseres in deze procedure ten bedrage van € 656,16 en bepaalt dat gemeente Emmen deze kosten alsmede het door eiseres betaalde griffierecht ad € 29,= aan eiseres dient te vergoeden.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002 te 3500 DA Utrecht binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Aldus gegeven door mr. T.F. Bruinenberg, voorzitter, mrs. J.H. de Wildt en J.S. Bartstra, leden, en uitgesproken in het openbaar op
door mr. T.F. Bruinenberg, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Vreugdenhil, griffier.
mr. A.S. Vreugdenhil mr. T.F. Bruinenberg
Afschrift verzonden op: