Uitspraak
04 / 1444 BESLU RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
UITSPRAAK
in de zaak van
Bestuurscommissie Openbaar Primair Onderwijs Breda, gevestigd te Breda, eiseres,
gemachtigde mr. H. van der Heide,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
1. Het procesverloop
Eiseres heeft op 6 juli 2004 beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 2 juni 2004 met kenmerk BSW 04.317 (bestreden besluit I), inzake de aanspraak van eiseres op subsidie.
Bij besluit van verweerder van 1 september 2004 met kenmerk BSW 04.514 (bestreden besluit II) is bestreden besluit I vervangen door een andere beslissing op bezwaar.
In haar aan de rechtbank gerichte brief van 28 september 2004 heeft eiseres gronden tegen bestreden besluit II geformuleerd. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 7 april 2004. De gemachtigde van eiseres, vergezeld van O.W.I.J. Brouwer, was daarbij aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door F.S. Aarts en H.A.A.J. Jacobs.
2. De beoordeling
2.1 Het, op de Kaderwet SZW-subsidies berustende, Besluit In- en Doorstroombanen (Besluit) gaf gemeenten per 1 januari 2000 aanspraak op rijkssubsidie om langdurig werklozen te laten doorstromen naar de reguliere arbeidsmarkt, en gaf werkgevers aanspraak op een vergoeding van de gemeente ter dekking van de kosten voor het aangaan van dienstverbanden met langdurig werklozen. Deze dienstverbanden werden ook wel aangeduid als in- en doorstroombanen (ID-banen). Eiseres maakte gebruik van de mogelijkheden die het Besluit bood, en ontving aldus een vergoeding voor de langdurig werklozen die zij in dienst had genomen.
Sinds 2002 is het rijk doende met bezuinigingen op gesubsidieerde arbeid. Hierdoor zag de gemeente Breda zich genoodzaakt om de kosten voor het aangaan en behouden van ID-banen terug te dringen. In dit kader heeft verweerder tijdens zijn vergadering van 7 oktober 2003 onder meer besloten om (1) overeenkomsten voor ID-banen voor maximaal twee jaren te sluiten, (2) per 1 januari 2004 niet langer subsidie voor bijkomende kosten ad € 1.078,- te verstrekken, (3) de subsidie in de loonkosten voor alle ID-banen vast te stellen op maximaal 100 procent van het wettelijk minimumloon en (4) de werkgever voor op 31 december 2003 bestaande en daadwerkelijk ingevulde id-banen een aanvulling op de loonkostensubsidie te verstrekken tot het bedrag van de loonkosten van de betreffende id-baan per 31 december 2003.
In zijn aan de werkgevers met medewerkers in id-banen gerichte schrijven van 4 november 2003 heeft de algemeen directeur BSW-bedrijven van de gemeente Breda een opsomming van de hiervoor aangeduide besluiten gegeven, en daaraan toegevoegd dat per 1 januari 2004 slechts opleidingskosten ten behoeve van uitstroom van langdurig werklozen worden vergoed. Bij brief van 20 januari 2004 heeft genoemde directeur namens verweerder medegedeeld dat tegen het schrijven van 4 november 2003 op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bezwaar kan worden gemaakt, met dien verstande dat het bezwaarschrift zo spoedig mogelijk maar uiterlijk vóór 7 februari 2004 moet zijn ingediend bij verweerder.
In zijn aan verweerder gerichte brief van 4 februari 2004 (bezwaar) heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de voor haar financieel nadelige besluiten die in het schrijven van 4 november 2003 zijn opgesomd. Het bezwaar is mondeling behandeld op 23 maart 2004 ten overstaan van een hoorcommissie. Bij bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, met het argument dat het belang van eiseres niet rechtstreeks is betrokken bij de in het schrijven van 4 november 2003 vervatte besluiten. Bij bestreden besluit II heeft verweerder bestreden besluit I ingetrokken, en vervangen door het besluit dat strekt tot - onder meer - ongegrondverklaring van het bezwaar en instandlating van de besluiten als genoemd in het schrijven van 4 november 2003.
2.2 Eiseres staat op het standpunt dat ten onrechte is besloten tot de gedeeltelijke intrekking van de bekostiging van ID-banen per 1 januari 2004. Ter ondersteuning van dit standpunt heeft zij aangevoerd dat de gewraakte handelwijze van verweerder in strijd komt met het vertrouwens-beginsel, en dat haar onvoldoende tijd is gegeven om zich op de nieuwe situatie in te stellen. Eiseres heeft de rechtbank gevraagd om het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen, alsmede om de gemeente Breda te veroordelen tot vergoeding van de schade die eiseres door (het in stand laten van) de op 4 november 2003 aangekondigde besluiten heeft geleden.
2.3 De rechtbank onderzoekt allereerst of verweerder het bezwaar terecht ontvankelijk heeft geacht. Het gaat hier immers om een zogeheten aspect van openbare orde waaraan de rechtbank desnoods ambtshalve - dus ook indien partijen hierom niet hebben gevraagd - moet toetsen. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
De rechtbank kwalificeert het schrijven van 4 november 2003 als de bekendmaking van de besluiten die verweerder op 7 oktober 2003 heeft genomen. Vervolgens wordt vastgesteld dat de besluiten om de vergoeding voor id-banen te beperken, zijn gericht op publiekrechtelijk rechtsgevolg. Uit de gedingstukken en de behandeling ter zitting blijkt immers dat eiseres sinds
1 januari 2000 via verweerder jaarlijks een bijdrage kreeg voor het aannemen en begeleiden van langdurig werklozen teneinde aldus de doorstroming van deze personen naar de reguliere arbeidsmarkt te bevorderen. Deze bijdrage moet worden aangemerkt als subsidie in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb.
Gelet op een en ander beschouwt de rechtbank in dit geval het verslag van verweerders vergadering van 7 oktober 2003 als primair besluit. Verder moet dit besluit worden gekwalificeerd als een besluit dat bestaat uit een aantal besluiten van algemene strekking, aangezien deze allereerst niet (rechtstreeks) tot een of meer belanghebbenden zijn gericht en voorts op zichzelf voor herhaalde toepassing vatbaar zijn. Het onderscheidt zich aldus van een (bundel van) beschikking(en), omdat het niet is genomen op aanvraag dan wel voor één of meerdere concrete gevallen.
Het zojuist bedoelde onderscheid is relevant, gelet op de eisen die worden gesteld aan de bekendmaking en inwerkingtreding van de verschillende soorten besluiten.
Een besluit van algemene strekking dient te worden bekendgemaakt overeenkomstig de eisen die artikel 3:42, eerste lid, van de Awb daaraan stelt. Dit artikel bepaalt dat bekendmaking geschiedt via een van overheidswege uitgegeven (huis-aan-huis)blad, dan wel op een andere geschikte wijze.
De rechtbank stelt aan de hand van de gedingstukken en meer in het bijzonder de paragraaf "communicatie" van het primaire besluit vast dat geen bekendmaking door middel van een huis-aan-huisblad heeft plaatsgehad. Wel is kennelijk melding gemaakt van het besluit in de berichtgeving in de pers omtrent de begroting 2004, maar dit valt hooguit als een vorm van voorlichting en niet als een adequate bekendmaking te zien.
Vervolgens rijst de vraag of het schrijven van de directeur van 4 november 2003 als een juiste bekendmaking van dit besluit valt aan te merken. De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend, omdat dit schrijven blijkens de aanhef alleen verzonden is aan de werkgevers die op dat moment (lees: 4 november 2003) medewerkers in dienst hadden die gefinancierd worden via de ID-regeling. Nu het besluit ziet op de tegemoetkoming voor het gehele jaar 2004 en dus ook werking heeft voor werkgevers die eerst in de loop van het jaar 2004, in ieder geval ná
4 november 2003, een ID-medewerker in dienst nemen is het besluit aan die groep van (potentiële) werkgevers niet bekendgemaakt. De brief valt dan ook niet aan te merken als een geschikte wijze van bekendmaking in de zin van artikel 3:42 van Pro de Awb, want de bekendmaking is onvolledig.
Het voorgaande moet leiden tot de conclusie dat bij gebreke van een juiste bekendmaking het besluit niet in werking is getreden.
Dit leidt vervolgens tot de slotsom dat eiseres geen belang had bij een beslissing op het bezwaarschrift. Verweerder heeft eiseres ten onrechte ontvangen in haar bezwaar. In zoverre is het beroep gegrond. Doende hetgeen verweerder had behoren te doen, zal de rechtbank het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaren.
2.4 Nu het beroep gegrond zal worden verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiser, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
3. De beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
gelast dat de gemeente Breda aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 273,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 644,-, te betalen door de gemeente Breda.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. H. Lagas, H.W.M. Pulskens en P.J. Hödl, rechters, en door mr. H. Lagas, voorzitter, in aanwezigheid van mr. L.M. Koenraad, griffier, in het openbaar uitgesproken op 19 april 2005.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: 19 april 2005