Uitspraak
03 / 2400 HOREC RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht
Meervoudige kamer
UITSPRAAK
in de zaak van
[eiser], wonende te Roosen-daal, eiser,
gemachtigde mr. R.E. Teusink,
en
de burgemeester van de gemeente Roosendaal, verweerder.
1. Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 7 oktober 2003 (bestreden be-sluit), inzake de sluiting van eisers seksinrichting aan de [adres] te Roosendaal gedurende één maand, ingaande 2 december 2002. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 1 februari 2005, waarbij aanwezig waren eiser en zijn ge-machtigde en namens verweerder mr. H.G.J. Norbart.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd met zes weken.
2. Beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser heeft op 23 oktober 2000 bij verweerder een vergunning aangevraagd voor de uitoefening van een seksinrichting in de vorm van een bordeel aan het adres [adres] te Roosendaal.
Op 20 november 2001 heeft bij eisers inrichting een controle plaatsgevonden. Hierbij werd één werkneemster aangetroffen die werkzaam was in strijd met het bij of krachtens de Wet arbeid vreemdelingen of Vreemdelingenwet bepaalde. In een brief van 11 december 2001 heeft ver-weerder aangegeven dat deze constatering als eerste overtreding heeft te gelden als bedoeld in de Nota Prostitutiebeleid. Bij een eerstvolgende overtreding zal verweerder voornemens zijn de seksinrichting te sluiten.
Bij een controle op 21 mei 2002 werd bij een andere werkneemster een soortgelijke constatering als voornoemd gedaan.
Op 26 juni 2002, verzonden op 1 juli 2002, heeft verweerder aan eiser de gevraagde vergunning verleend. In deze vergunning is eiser onder meer erop gewezen dat de vergunning kan worden ingetrokken als in de inrichting uit het buitenland afkomstige prostituees worden aangetroffen zonder een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfstitel.
Bij brief van 22 oktober 2002 heeft verweerder aan eiser zijn voornemen kenbaar gemaakt tot sluiting van de seksinrichting gedurende één maand. Eiser is daarbij in de gelegenheid gesteld hierop uiterlijk 1 november 2002 schriftelijk te reageren.
Bij besluit van 2 december 2002 (primair besluit) heeft verweerder eiser gelast met ingang van 2 december 2002 de seksinrichting voor het publiek te sluiten en gesloten te houden voor een peri-ode van één maand.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de daartegen door eiser ingediende bezwaren onge-grond verklaard.
2.2 Eiser heeft aangevoerd dat aan het sluitingsbevel slechts één overtreding ten grondslag ligt nu verweerder expliciet heeft aangegeven dat tegen de beweerde overtreding van 20 november 2001 geen bezwaar mogelijk was. Voorts stelt eiser zich op het standpunt dat de sanctiebepalin-gen uit de Nota Prostitutiebeleid niet verbindend zijn nu hierin geen vervaltermijn voor gecon-stateerde overtredingen is opgenomen. Daarnaast meent eiser dat de sluiting niet kan worden ge-baseerd op overtredingen die vòòr de vergunningverlening zijn geconstateerd. Eerst bij de ver-gunningverlening is de voorwaarde gesteld dat prostituees een geldige verblijfstitel voor het ver-richten van arbeid dienen te hebben. Eiser merkt voorts op dat sprake is van een onrechtmatig besluit, gelet op de wijze waarop verweerder met zijn zienswijzen is omgegaan. Gelet ook op het advies van de commissie voor bezwaar en beroep acht eiser het bepaalde in artikel 3.2.5, tweede lid, aanhef en sub b, van de APV onverbindend. Het enkele feit dat in een inrichting personen werkzaam kunnen zijn in strijd met de Wet arbeid vreemdelingen of de Vreemdelingenwet brengt niet met zich dat de openbare orde in het geding is. Van aantasting van de openbare orde danwel van aantasting van het woon- of leefklimaat, de veiligheid van personen en goederen, de gezondheid en dergelijke was in casu ook geen sprake. Verweerder heeft onredelijk zware eisen gesteld aan de economische activiteit van eiser, hetgeen strijdig is met de doelstelling van de wetgever bij legalisering van het bordeelverbod. Ten slotte stelt eiser ten gevolge van de sluiting schade te hebben geleden.
2.3 De rechtbank overweegt dat uit zowel het primaire als het bestreden besluit niet duidelijk wordt naar aanleiding van overtreding van wèlk voorschrift en op grond van wèlke bepaling verweerder tot tijdelijke sluiting is overgegaan. In het primaire besluit wordt gesproken over overtreding van een aan de vergunning verbonden voorwaarde en de daaruit voortvloeiende mo-gelijkheid tot intrekking van de vergunning. Niettemin wordt niet besloten tot intrekking van de vergunning, doch tot een tijdelijke sluiting, waarmede lijkt te worden gerefereerd aan artikel 3.2.4, eerste lid, aanhef en sub b, van de APV. Deze onduidelijkheid wordt in het bestreden be-sluit niet weggenomen, zij het dat uit de redactie van dat besluit kan worden afgeleid dat niet het niet-naleven van een vergunningvoorwaarde, doch overtreding van artikel 3.2.5, tweede lid, aan-hef en sub b, van de APV aanleiding is geweest voor de tijdelijke sluiting. Eerst ter zitting is na-mens verweerder desgevraagd aangegeven dat de aanleiding voor de tijdelijke sluiting is gelegen in overtreding van artikel 3.2.5, tweede lid en sub b, van de APV.
De rechtbank acht het bestreden besluit door de gesignaleerde onduidelijkheden in strijd met het in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde vereiste dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke en kenbare motivering. Het zal dan ook reeds hierom worden vernietigd en het beroep zal gegrond worden verklaard.
Aannemende dat met het ter zitting ingenomen standpunt ten aanzien van de aanleiding en de grondslag van het bestreden besluit de bedoelingen van verweerder correct zijn weergegeven, zal de rechtbank in het hierna volgende bezien of er aanleiding is gebruik te maken van de haar in artikel 8:72, derde lid, van de Awb gegeven bevoegdheid om de rechtsgevolgen van een vernie-tigd besluit geheel of gedeeltelijk in stand te laten.
Daartoe zal het bestreden besluit ook inhoudelijk worden getoetst.
2.4 Ingevolge artikel 3.2.5, tweede lid, aanhef en sub b, van de APV zien de exploitant en de beheerder van een seksinrichting er voortdurend op toe dat in de seksinrichting geen prostitutie wordt uitgeoefend door personen in strijd met het bij of krachtens de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) of de Vreemdelingenwet (Vw) bepaalde.
Artikel 3.2.4, eerste lid, aanhef en sub b, van de APV bepaalt, voor zover hier van belang, dat in geval van strijdigheid met de bepalingen in hoofdstuk 3 van de APV het bevoegd bestuursorgaan van een afzonderlijke seksinrichting al dan niet tijdelijk de gedeeltelijke of algehele sluiting kan bevelen.
Het prostitutiebeleid in verweerders gemeente is neergelegd in de Nota Prostitutiebeleid. Hierin is onder meer aandacht besteed aan de handhaving van dit beleid. Verweerder hanteert deze door de gemeenteraad vastgestelde nota als zijn beleidskader. Volgens de hierin opgenomen matrix onder het kopje "B. Exploitatie in strijd met vergunning" leidt een eerste overtreding van het be-paalde in artikel 3.2.5, tweede lid, aanhef en sub b, van de APV tot een schriftelijke waarschu-wing. Een tweede overtreding van dit voorschrift leidt tot tijdelijke sluiting gedurende een maand.
2.5 Gelet op dit sanctiebeleid heeft een schriftelijke waarschuwing rechtsgevolg, nu een der-gelijke waarschuwing immers een tijdelijke sluiting of een intrekking van de vergunning in juri-disch opzicht een stap dichterbij brengt. Het geven van een schriftelijke waarschuwing dient dan ook te worden beschouwd als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb, waartegen be-zwaar en beroep openstaat. Nu eiser bezwaar heeft gemaakt tegen de waarschuwing van ver-weerder van 11 december 2001 en verweerder hierop niet heeft beslist dient verweerder alsnog hierop een besluit te nemen. Deze nog te nemen beslissing op bezwaar kan van belang zijn voor de opnieuw uit te voeren heroverweging van het thans bestreden besluit. Bij het nemen van een beslissing op dit bezwaar zal verweerder zich rekenschap dienen te geven van het volgende.
2.6 In de eerste plaats stelt de rechtbank vast dat de schriftelijke waarschuwing is gegeven in een periode dat voor eisers seksinrichting nog geen vergunning ingevolge de APV was verleend. Die vergunning dateert immers van 26 juni 2002. De door verweerder toegepaste matrix ziet blijkens het opschrift op situaties waarin de inrichting wordt geëxploiteerd in strijd met de ver-gunning. Blijkens het in artikel 3.5.1, eerste lid, aanhef en sub a, van de APV neergelegde over-gangsrecht is het verbod om een seksinrichting zonder vergunning te exploiteren - zoals opge-nomen in artikel 3.2.1, eerste lid, van de APV - gedurende 36 maanden te rekenen vanaf 1 janua-ri 2001 niet van toepassing op bestaande seksinrichtingen. De Nota Prostitutiebeleid bevat weliswaar een handhavingsmatrix voor situaties, waarin een seksinrichting wordt geëxploiteerd zònder vergunning, doch deze matrix voorziet niet in hetgeen bij de controle op 20 november 2001 is geconstateerd. Van belang is voorts, dat het tweede lid van genoemde overgangsbepaling voorziet in de mogelijkheid om gedurende de overgangsperiode een aanschrijving te doen tot het treffen van voorzieningen.
2.7 Verder overweegt de rechtbank dat blijkens de (model-)toelichting op artikel 3.2.5, tweede lid, aanhef en sub b, van de APV aan het toezicht dat van de exploitant of beheerder mag worden verwacht op de meerderjarigheid of legaliteit van de in de inrichting werkzame prostituees, ge-stalte zal kunnen worden gegeven door inzage te verlangen in hun identiteitspapieren. Naarmate de exploitant aantoonbaar en actief huisregels toepast en een nauwkeurige registratie bijhoudt van de leeftijd en nationaliteit van de prostituees, vergemakkelijkt hij niet alleen het toezicht, maar zal hij ook beter in staat zijn om aannemelijk te maken dat door hem voldoende toezicht is uitgeoefend.
Uit deze toelichting leidt de rechtbank af dat op de exploitant of beheerder een zorgplicht rust en dat hij zich kan verontschuldigen voor in zijn seksinrichting vastgestelde overtredingen van de Wav of de Vw, indien achteraf blijkt dat hij zich in voldoende mate heeft ingespannen om deze overtredingen te voorkomen. Slechts indien de beheerder of exploitant tekort is geschoten in zo-juist bedoelde zorgplicht, is naar het oordeel van de rechtbank sprake van overtreding van artikel 3.2.5, tweede lid, aanhef en sub b, van de APV. Het enkele feit, dat in de seksinrichting tot twee maal toe is geconstateerd dat daar een vrouw illegaal aanwezig en/of werkzaam was, is daartoe onvoldoende. Blijkens de redactie van het bestreden besluit lijkt verweerder hiervan niettemin uit te gaan, nu daarin geen aandacht wordt besteed aan de vraag of eiser gedaan heeft wat van hem onder de gegeven omstandigheden kon worden gevergd ter uitoefening van zijn toezichtstaak.
2.8 De vraag of artikel 3.2.5, tweede lid, aanhef en sub b, van de APV verbindende kracht mist omdat daarmee de grenzen van de gemeentelijke huishouding als bedoeld in artikel 108 van Pro de Gemeentewet zouden zijn overschreden, beantwoordt de rechtbank dan ook tegen de achtergrond van voornoemd beperkt toepassingsbereik van de bepaling uit de APV.
Met de opheffing van het bordeelverbod uit het Wetboek van Strafrecht heeft de wetgever be-oogd dat gemeenten hun beleid richten op het beheersen, sturen en saneren van de prostitutie-branche en het verbeteren van de daarin bestaande (arbeids)omstandigheden. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat een beleid, dat erop is gericht om te voorkomen dat in de seksin-richting personen werkzaam zijn in strijd met de Wav of de Vw, een bijzondere invulling betreft van vrees voor verstoring van de openbare orde. Aan het begrip openbare orde moet een ruime betekenis worden toegekend. Het betreft hier een aangelegenheid die de huishouding van de ge-meente raakt. Met het opnemen van genoemde bepaling in de APV heeft de raad van verweer-ders gemeente de grenzen van zijn verordenende bevoegdheid derhalve niet overschreden. Van een onverbindende bepaling is dan ook naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
2.9 Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit ook voor wat betreft de inhoudelijke toets niet kan worden gedragen door de motivering die verweerder er aan ten grondslag heeft ge-legd en bovendien, dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voor-bereid.
Dit betekent dat geen aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Verweerder dient een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtne-ming van het-geen in deze uitspraak is overwogen.
2.8 Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiser, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak;
gelast dat de gemeente Roosendaal aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 116,- ver-goedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 644,-, te betalen door de gemeente Roosendaal.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.J. Bakx, voorzitter, en mrs. A.G.J.M. de Weert en
A.M. Paanakker, rechters, en in aanwezigheid van mr. A.J.A. de Bie, griffier, in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2005.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: 13 mei 2005