Uitspraak
05 / 506 VEROR RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
UITSPRAAK
in de zaak van
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
1. Het procesverloop
Eiser heeft op 15 februari 2005 beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 13 januari 2005 met kenmerk 1.2004.0225.001 (bestreden besluit), inzake een [vergunning-houder] (vergunning-houder) verleende vergunning voor het uitstallen van bloemen en planten op de openbare weg. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 12 augustus 2005. Eiser was daarbij aanwezig; hij werd vergezeld door zijn echtgenote [echtgenote]. Verweerder heeft zich laten ver-tegenwoordigen door A.M.P.A. Kuijpers en M.J. van Leeuwen. Verder is het woord gevoerd door mr. M.P. Wolf namens vergunninghouder, die als partij aan het geding heeft deelgenomen.
2. De beoordeling
2.1 Bij besluit van verweerder van 1 juni 1982 (vergunning I) is aan vergunninghouder een vergunning verleend voor het uitstallen van bloemen en planten op de openbare weg onder de overbouwing en aan de voorgevel van het pand [adres] te [woonplaats], waarin een bloemen- en plantenzaak (winkel) wordt geëxploiteerd. Bij besluit van verweerder van 16 maart 1988 (vergunning II) is aan vergunninghouder tevens een vergunning verleend om ter hoogte van het pand [adres] een bloemenkar op het trottoir te plaatsen.
In zijn aan verweerder gerichte brief van 2 augustus 2004 (aanvraag) heeft eiser – hij woont in het pand [adres] te [woonplaats] – gevraagd om intrekking, althans wijziging in een voor hem gunstige zin, van vergunning II. Bij besluit van 22 september 2004 (primair besluit) is de aanvraag afgewezen, met de mededeling dat vergunning II niet kan worden ingetrokken. Per brief van 11 oktober 2004 (bezwaar) heeft eiser bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand ge-laten. Daartoe heeft verweerder in hoofdzaak aangevoerd dat het intrekken van vergunning II voor vergunninghouder een zware ingreep vormt in diens bedrijfsvoering nu de gewraakte situ-atie reeds jarenlang bestaat, en dat eiser reeds bij de aankoop van het pand [adres] op de hoogte had kunnen zijn van de gevolgen van deze situatie voor het uitzicht vanuit het betreffende pand.
2.2 Eiser staat op het standpunt dat de aanvraag had moeten worden gehonoreerd. Ter onder-steuning van dit standpunt heeft hij in hoofdzaak betoogd dat sprake is van gewijzigde omstandig-heden die intrekking althans wijziging van vergunning II wenselijk maken, dat teveel gewicht is gehecht aan de belangen van vergunninghouder, en dat de aanvraag overigens ten onrechte niet tevens is aangemerkt als een verzoek om wijziging van vergunning II. In dit kader is gewezen op
de aantasting van het uitzicht vanuit de keu[adres], en op de beperking van de toegankelijkheid van het trottoir ter plaatse.
2.3 De rechtbank onderzoekt allereerst ambtshalve of het beroep ontvankelijk is, en met name of voldoende belang bestaat bij voortzetting van de onderhavige beroepsprocedure. Hierbij neemt zij in aanmerking dat partijen twisten over de vraag of vergunning II nog steeds geldt. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
Ingevolge artikel 1.5 van de Algemene Plaatselijke Verordening Breda 2004 (APV 2004) is een vergunning of ontheffing persoonsgebonden.
Ingevolge artikel 6.6, eerste lid, van de APV 2004 – voor zover hier relevant – blijven ver-gunningen die zijn verleend krachtens de Algemene Plaatselijke Verordening 1997 (APV 1997), gelden tot hetzij het verstrijken van de termijn waarvoor zij zijn verleend, hetzij het moment waarop zij worden ingetrokken.
Naar het oordeel van de rechtbank moet artikel 6.6, eerste lid, van de APV 2004 redelijkerwijs al-dus worden uitgelegd, dat alle vergunningen en ontheffingen die ingevolge de APV 1997 hun gel-ding hebben gekregen of – op grond van een overgangsregeling – behouden, van kracht blijven. In dit kader wordt gewezen op het rechtszekerheidsbeginsel, dat noodzaakt om gerechtvaardigde be-langen te beschermen. Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat vergunning II, die op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder d, van de Algemene Politieverordening 1978 (APV 1978)
voor onbepaalde termijn is verleend, haar rechtskracht heeft behouden.
Vergunning II is verleend aan vergunninghouder. Ter zitting heeft eiser gesuggereerd dat de ex-ploitatie van de winkel inmiddels geschiedt voor rekening en risico van een dochter van vergun-ninghouder. Een dergelijke omstandigheid heeft echter – anders dan eiser blijkbaar veronderstelt – niet tot gevolg dat vergunning II vervalt, maar hoogstens dat mogelijkerwijs in strijd met deze vergunning wordt gehandeld. Reeds om deze reden zal de rechtbank de – overigens in een zeer laat stadium van de onderhavige procedure, en niet nader geadstrueerde – suggestie van eiser hier onbesproken laten.
Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat vergunning II thans nog geldt, en in het verlengde hiervan dat eiser voldoende procesbelang heeft bij de beoordeling van het onderhavige beroep.
2.5 Thans onderzoekt de rechtbank of verweerder het verzoek om intrekking, althans wijziging in een voor eiser gunstige zin, van vergunning II op goede gronden heeft afgewezen. Dienaangaan-de wordt het volgende overwogen.
Ingevolge artikel 1.6, aanhef en onder b, van de APV 2004 kan de vergunning worden ingetrokken of gewijzigd indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten die na het verlenen van de vergunning zijn opgetreden, moet worden aangenomen dat intrekking of wijziging wordt gevorderd door het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning is vereist.
Ingevolge artikel 2.1.4.1, eerste lid, van de APV 2004 is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de bestemming ervan.
Ingevolge artikel 2.1.4.1, vierde lid, van de APV 2004 kan een vergunning als bedoeld in het eerste lid worden geweigerd:
a. indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de openbare weg, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een be-lemmering kan vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;
b. indien het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;
c. in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de na-bijheid gelegen onroerende zaak.
Ingevolge artikel 6.6, tweede lid, van de APV 2004 – voor zover hier relevant – blijven voorschrif-ten die zijn opgelegd krachtens de APV 1997, gelden tot hetzij het verstrijken van de termijn waar-voor zij zijn verleend, hetzij het moment waarop zij worden ingetrokken, een en ander mits de be-treffende voorschriften ook zijn vervat in de APV 2004.
De rechtbank oordeelt dat vergunning II is onderworpen aan de bepalingen die in de APV 2004 zijn neergelegd, nu een op de onderhavige situatie toegesneden overgangsregeling ontbreekt. Een ander oordeel zou noodzaken tot toepassing van regelgeving die reeds is ingetrokken, en naar het oordeel van de rechtbank is deze consequentie niet aanvaardbaar.
Vanuit deze invalshoek beschouwt de rechtbank vergunning II als een vergunning in de zin van artikel 2.1.4.1, eerste lid, van de APV 2004. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat deze be-paling wat betreft formulering, aard en strekking bijna naadloos aansluit op artikel 11, eerste lid, aanhef en onder d, van de APV 1978, alsmede dat artikel 2.1.4.1 van de APV 2004 door ver-weerder als uitgangspunt van zijn belangenafweging is genomen terwijl eiser de juistheid van dit uitgangspunt tot de zitting niet ter discussie heeft gesteld. Door eerst ter zitting te betogen dat vergunning II moet worden beschouwd als een vergunning in de zin van artikel 5.2.3 van de APV 2004, heeft eiser gehandeld in strijd met de goede procesorde. Bovendien is niet aannemelijk ge-worden dat eiser een grond met deze strekking niet reeds tijdens de bezwaarschriftprocedure had kunnen formuleren.
Op grond van een en ander is de rechtbank van oordeel dat verweerder de aanvraag terecht heeft getoetst aan artikel 1.6 aanhef en onder b, van de APV 2004. Dit wordt niet anders doordat de tekst van deze bepaling de bevoegdheid tot intrekking van een vergunning aan striktere grenzen bindt dan punt 7 van de bij vergunning II behorende voorschriften (vergunningvoorschrift 7). De in artikel 1.6 aanhef en onder b, van de APV 2004 omschreven begrenzing – volgens deze bepaling kan intrekking of wijziging pas plaatsvinden indien en voor zover dit wordt gevorderd door het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning is vereist – vindt haar grondslag in het ongeschreven algemene beginsel dat een bestuursorgaan bij de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid slechts rekening mag houden met belangen die het betrokken wettelijk voorschrift beoogt te beschermen. Dit betekent dat ook de reikwijdte van vergunningvoorschrift 7 beperkt is.
Derhalve laat zich vraag stellen of de door eiser aangevoerde aspecten – de aantasting van het uitzicht vanuit de keu[adres], en de beperking van de toegankelijkheid van het trottoir ter plaatse – kunnen worden beschouwd als belangen ter be-scherming waarvan de vergunning als bedoeld in artikel 2.1.4.1, eerste lid, van de APV is vereist. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend, en verwijst daartoe naar artikel 2.1.4.1, vierde lid, van de APV. Laatstgenoemde bepaling geeft immers uitdrukkelijk de bevoegdheid tot wei-gering van een vergunning ter voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid van de openbare weg gelegen onroerende zaak (aanhef en onder c), en indien het beoogde gebruik van de openbare weg gevaar oplevert voor de bruikbaarheid of voor het doelmatig en veilig gebruik ervan (aanhef en onder a). De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de bevoegd-heid tot intrekking en wijziging van een vergunning is gebonden aan striktere grenzen dan de be-voegdheid tot weigering van een vergunning.
De rechtbank constateert dat artikel 1.6 van de APV 2004 is geformuleerd als een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat verweerder bij beslissingen over het al dan niet toepassen van deze bepaling beschikt over een aanzienlijke beleidsvrijheid, en dat de bestuursrechter het gebruik van deze vrijheid slechts terughoudend mag toetsen. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit deze toets kan doorstaan. Naar haar oordeel is namelijk niet staande te houden dat ver-weerder in redelijkheid meer gewicht had moeten toekennen aan het belang van eiser bij verwij-dering of verplaatsing van de bloemenkar dan aan het belang van vergunninghouder bij behoud van deze kar op de huidige plaats. Hierbij wordt het volgende in aanmerking genomen.
Uit de gedingstukken en de behandeling ter zitting is gebleken dat de bloemenkar het uitzicht vanuit eisers keuken in relevante mate aantast. Hier staat echter tegenover dat de bloemenkar reeds een groot aantal jaren op dezelfde plaats staat,[adres] ruim na de verlening van vergunning II is gebouwd. Dit betekent dat eiser wist, althans redelijkerwijs had kun-nen weten, dat het uitzicht van zijn keuken wordt beperkt door de aanwezigheid van de bloemenkar ter plaatse. Voor zover eiser hiervan aanvankelijk niet op de hoogte was, betreft dit een omstandig-heid die niet aan vergunninghouder kan worden toegerekend. Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat verweerder de aantasting van het uitzicht vanuit eisers keuken voor risico van eiser kon laten.
Blijkens de ter zitting getoonde foto’s wordt de bruikbaarheid van het trottoir ter hoogte van de winkel nauwelijks belemmerd door de bloemenkar, maar voornamelijk door een daarnaast geplaatst reclamebord. Vergunning II voorziet echter niet in de plaatsing van dit reclamebord. Derhalve kan het intrekken of wijzigen van deze vergunning redelijkerwijs niet bijdragen aan een betere toe-gankelijkheid van het desbetreffende trottoir. Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij de belangenafweging geen doorslaggevend gewicht hoefde toe te kennen aan de beperkte toegankelijkheid van het trottoir ter hoogte van de winkel.
Vergunninghouder heeft onbetwist gesteld dat de aanwezigheid van de bloemenkar op de thans ter discussie staande locatie in belangrijke mate bijdraagt aan de rendabele exploitatie van de winkel. Verder is voor de rechtbank voldoende aannemelijk geworden dat verplaatsing van de bloemenkar in de door eiser voorgestane zin zowel de bruikbaarheid van de bloemenkar als de bereikbaarheid van de winkel nadelig beïnvloedt. Daarnaast staat vast dat sinds 1988 onafgebroken gebruik is gemaakt van vergunning II.
Al deze omstandigheden – in onderlinge samenhang bezien – maken dat vergunninghouder een rechtens te respecteren belang heeft bij het handhaven van de gewraakte situatie. Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat verweerder het belang van vergunninghouder niet ten onrechte heeft betrokken bij de beslissing op de aanvraag. Dit wordt niet anders doordat vergunninghouder indertijd geen bezwaar heeft gemaakt tegen de bouw van woningen in de directe nabijheid van zijn winkel. Dit gegeven doet immers – anders dan eiser kennelijk meent – op zichzelf geen afbreuk aan de gerechtvaardigde verwachtingen met betrekking tot het kunnen blijven plaatsen van de bloemenkar op de huidige locatie. Verder is niet gebleken dat vergunninghouder reeds in 1988 redelijkerwijs rekening moest houden met de kans dat door de aanwezigheid de bloemenkar het woongenot van andere personen wordt aangetast.
Op grond van een en ander oordeelt de rechtbank dat verweerder de relevante belangen voldoende in beeld heeft gebracht, en dat het resultaat van de belangenafweging voor eiser geen onevenredig nadelige gevolgen heeft. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de grenzen van diens beleidsvrijheid in dit geval dan ook niet overschreden en voorts in redelijkheid kunnen komen tot het besluit tot afwijzing van de aanvraag om intrekking dan wel wijziging van vergunning II.
2.6 Al het vorenstaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat de tegen het bestreden besluit ge-richte gronden niet kunnen slagen. Derhalve zal zij het beroep ongegrond verklaren.
3. De beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, en in aanwezigheid van mr. L.M. Koenraad, griffier, in het openbaar uitgesproken op 20 september 2005
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op 20 september 2005