Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
procedurenummers: 07/5495 WRO, 08/16 WRO en 08/163 WRO
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaken van
1. [eiser sub 1], wonende te [woonplaats], eiser sub 1, gemachtigde mr. O.W. Wagenaar;
2. [eiser sub 2], wonende te [woonplaats], eiser sub 2, gemachtigde mr. W. Krijger;
3. [eiser sub 3], wonende te [woonplaats], eiser sub 3.
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zundert,
verweerder.
1. Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 20 november 2007 (bestreden besluit), inzake de aan [vergunninghouder] verleende vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ten behoeve van de ontwikkeling van golfbaan De Turfvaert te Rijsbergen.
Daarnaast heeft eiser sub 2 op 28 december 2007 verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 5 maart 2008 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek ingewilligd en het bestreden besluit geschorst.
Op 3 april 2008 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 22 mei 2008, waarbij aanwezig waren eisers en de gemachtigden mr. O.W. Wagenaar en mr. W. Krijger. Namens verweerder is [medewerker verweerder] verschenen. Voor vrijstellinghoudster zijn [naam vrijstellinghoudster] en mr. A.P. Cornelissen verschenen.
2. Beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 9 juli 2003 is verweerder een samenwerkingsovereenkomst aangegaan met vrijstellinghoudster met het oog op de realisatie van een golfbaan. Dit project ligt in het bestemmingsplan “Buitengebied Rijsbergen”, welk plan op 15 december 1977 is vastgesteld door de gemeenteraad van (de voormalige gemeente) Rijsbergen. De golfbaan is geprojecteerd in het landelijk gebied ten noorden van de kern Rijsbergen tussen de [straatnaam] en de [straatnaam] op gronden waarop ingevolge het bestemmingsplan de bestemming “Agrarisch gebied met vrije vestiging” rust.
Vervolgens heeft verweerder besloten de vrijstellingsprocedure als bedoeld in artikel 19, eerste lid van de WRO te volgen en heeft hij het voornemen daartoe gepubliceerd in de Zundertse Bode. Dit voornemen heeft van 18 mei 2006 tot 28 juni 2006 voor een ieder ter inzage gelegen. Eiser sub 1 en eiser sub 2 hebben hun zienswijze op dit voornemen gegeven en zijn op 6 juni 2006 aanwezig geweest tijdens de inspraakavond.
Parallel aan de vrijstellingsprocedure is door verweerder een bestemmingsplanprocedure gestart waarbij het huidige bestemmingsplan wordt herzien. In het voorontwerpbestem-mingsplan is voor het gebied dat het in geding zijnde project betreft, de globale bestemming “golfpark en natuur” gekozen. Met het oog op dit nieuwe bestemmingsplan heeft de gemeenteraad van Zundert op 29 maart 2007 een voorbereidingsbesluit genomen en heeft vervolgens (van 12 april 2007 t/m 23 mei 2007) het ontwerpbestemmingsplan “Golfpark De Turfvaert” ter inzage gelegen. Verweerder heeft op 2 oktober 2007 met vrijstellinghoudster een nadere overeenkomst gesloten inzake de inrichting en beheer van golfbaan De Turfvaert.
Op 30 oktober 2007 hebben gedeputeerde staten van Noord-Brabant de door verweerder gevraagde verklaring van geen bezwaar voor het onderhavige plan afgegeven.
Bij het bestreden besluit van 20 november 2007 heeft verweerder de vrijstelling verleend.
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van eiser sub 3
2.2 Artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat geen beroep bij de administratieve rechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijker-wijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar Pro voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
Vaststaat dat eiser sub 3 geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 van Pro de Awb naar voren heeft gebracht over het voornemen van verweerder om de vrijstellingsprocedure als bedoeld in artikel 19, eerste lid van de WRO te volgen.
Desgevraagd heeft eiser sub 3 ter zitting verklaard dat hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht omdat hij niet van dit voornemen afwist. Hij woont in de gemeente [woonplaats] en ontvangt de Zundertse Bode niet.
Het is de rechtbank niet gebleken dat de bezorging van de Zundertse Bode in het algemeen dusdanige gebreken vertoont dat het niet had mogen worden gebruikt als publicatiemiddel. Voorts had het op de weg van eiser sub 3 gelegen om zich inspanningen te getroosten om op de hoogte te blijven van ruimtelijke ontwikkelingen op gronden die in de nabijheid van zijn eigen percelen zijn gelegen, ook indien deze gronden binnen de aangrenzende gemeente zijn gelegen. Nu eiser sub 3 dit heeft nagelaten kan hem redelijkerwijs worden verweten dat hij geen zienswijze heeft ingediend tijdens de terinzagelegging van het voornemen om vrijstelling te verlenen. Daarom dient hij niet-ontvankelijk verklaard te worden in zijn beroep.
Ten aanzien van de beroepen van eiser sub 1 en eiser sub 2
2.3 Eiser sub 1 exploiteert een melkveehouderij/akkerbouwbedrijf op percelen die zullen worden ingesloten door het aan te leggen golfterrein. Hij heeft, samengevat, aangevoerd dat de exploitatie van zijn bedrijf hinder en schade zal ondervinden van (het gebruik van) de golfbaan; met name vanwege golfballen die op zijn land terecht komen. Daarnaast vreest eiser sub 1 schade aan zijn grasland omdat de golfbaan een aantrekkende werking heeft op (Canadese) ganzen en omdat de nieuw aan te leggen natuur schadelijke onkruidsoorten zal meebrengen.
2.4 Eiser sub 2 heeft, samengevat, aangevoerd dat het ontwerpbestemmingsplan Golfpark de Turfvaert en de daarbij behorende bijlagen, geen goede ruimtelijke onderbouwing vormen voor de vrijstelling. Er is onvoldoende kennis omtrent de relevante feiten vergaard en verweerder heeft hierdoor niet zorgvuldig alle belangen afgewogen, aldus eiser sub 2. In dit verband heeft hij betoogd dat gedeputeerde staten geen kennis hebben kunnen nemen van enige zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan Golfpark de Turfvaert. Voorts is eiser sub 2 van mening dat niet duidelijk is welk effect de aanleg van de golfbaan heeft op de verkeersontsluiting. Hij heeft zijn bedrijf aan [straatnaam] en is mede-eigenaar van het onverharde pad tussen [straatnaam] en [straatnaam]. Hij vreest dat dit pad ontoereikend is voor een deugdelijke ontsluiting van de golfbaan. Daarnaast heeft eiser sub 2 aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met de zogeheten “tweewegenleer”. Verweerder heeft een privaatrechtelijke overeenkomst met vrijstellinghoudster gesloten en de daarin opgenomen afspraken kunnen niet rechtens door derden worden afgedwongen, aldus eiser sub 2. Het vrijstellingsbesluit is volgens eiser sub 2 zo opgesteld dat vrijstellinghoudster in staat wordt gesteld om het golfpark al te ontwikkelen terwijl in de bestemmingsplanprocedure het ontwerpbestemmingsplan en de daartegen ingebrachte zienswijzen nog behandeld dienen te worden.
2.5 Ingevolge artikel 19, eerste lid, eerste volzin, van de WRO kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke ordening wordt bij voorkeur een gemeentelijk of een intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het gebied.
Blijkens artikel 19, eerste lid, vierde volzin, van de WRO kan de gemeenteraad de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Artikel 19, vierde lid, van de WRO bepaalt - zakelijk weergegeven - dat vrijstelling krachtens het eerste lid niet wordt verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor een bestemmingsplan ouder dan 10 jaren geldt, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
2.6 Op 29 maart 2007 heeft de gemeenteraad van Zundert het ingevolge artikel 19, vierde lid, van de WRO vereiste voorbereidingsbesluit genomen. De stelling van eiser sub 2 dat dit voorbereidingsbesluit niet specifiek ziet op de realisering van het golfpark kan niet leiden tot de conclusie dat verweerder niet bevoegd was tot het beslissen op verzoeken om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO, en dat niet is voldaan aan de formele eisen die in dit artikel zijn gesteld. De wetgever heeft met artikel 19, eerste lid, van de WRO, voorzien in een los van de bestemmingsplanprocedure staande bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling. Blijkens de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 17 december 2003 (LJN: AO0358) geeft de wetsgeschiedenis geen aanknopingspunten om naast de overige eisen van artikel 19 WRO Pro als voorwaarde te stellen dat het nieuwe bestemmingsplan bij het verlenen van de vrijstelling feitelijk in voorbereiding is. Met inachtneming hiervan komt de rechtbank dan ook tot het oordeel dat verweerder kon volstaan met een verklaring dat een bestemmingsplan wordt voorbereid.
Gedeputeerde staten van Noord-Brabant hebben op 30 oktober 2007 de vereiste verklaring van geen bezwaar verleend. Daarin hebben zij aangegeven dat zij kunnen instemmen met de weerlegging van de tegen de vrijstelling ingebrachte zienswijze. Het antwoord op de vraag of gedeputeerde staten kennis hebben kunnen nemen van enige zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan Golfpark de Turfvaert acht de rechtbank niet relevant voor de onderhavige procedure. Relevant is of het project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en daartoe heeft verweerder verwezen naar het ontwerpbestemmingsplan Golfpark de Turfvaert.
2.7 Met betrekking tot de vraag of deze ruimtelijke onderbouwing als voldoende draagkrachtig beschouwd kan worden stelt de rechtbank voorop dat artikel 19, eerste lid, van de WRO aan verweerder een ruime mate van beleidsvrijheid verschaft en dat de bestuursrechter het gebruik van deze vrijheid slechts terughoudend mag toetsen. Hierbij past de kanttekening dat elke belangenafweging moet kunnen worden gedragen door een deugdelijk onderzoek naar de relevante feiten en de af te wegen belangen en door een toereikende en voor derden kenbare motivering. Daarnaast heeft te gelden dat, naarmate de inbreuk op het geldende planologische regime groter is, er zwaardere eisen moeten worden gesteld aan de ruimtelijke onderbouwing. Daarbij wordt de ruimtelijke onderbouwing beoordeeld zoals deze bestond ten tijde van de vrijstellingsverlening.
Het project voorziet in de aanleg van een golfbaan met oefenfaciliteiten en een golfaccommodatie op een gebied van ongeveer 59 ha. Deze golfbaan is geprojecteerd op gronden waarop ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan de bestemming “Agrarisch gebied met vrije vestiging” rust. Het project is in strijd met het bestemmingsplan omdat op de agrarische gronden actieve recreatie gerealiseerd zal worden. Mede gelet op de omvang van de golfbaan stelt de rechtbank vast dat er sprake is van een ingrijpende inbreuk op het thans nog geldende bestemmingsplan. Daarom dienen aan de ruimtelijke onderbouwing van het in geding zijnde project zware eisen te worden gesteld.
2.8 In de ruimtelijke onderbouwing is aangegeven dat de ontsluiting van het golfpark zal plaatsvinden door middel van een toegangsweg en een uitvalsweg. De toegangsweg verloopt vanaf de Ettenseweg via de Watermanseweg en Zwart Moerken en leidt de bezoekers naar het centraal in het park gelegen golfpaviljoen. De uitvalsweg wordt gerealiseerd vanaf het paviljoen via een aan te leggen ontsluitingsweg langs de perceelsgrens en het onverharde deel van Zwart Moerken naar de Ettenseweg. Middels verharding zal deze ontsluiting geschikt gemaakt worden voor de voertuigen die het golfpark verlaten.
De rechtbank is met eiser sub 2 van oordeel dat in de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende in beeld is gebracht wat de daadwerkelijke gevolgen van het project zijn voor de verkeersdruk op de genoemde wegen. Daardoor kan de planologische aanvaardbaarheid van de toename van het verkeer ten gevolge van de aanleg van de golfbaan niet beoordeeld worden. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat de ruimtelijke onderbouwing op dit punt tekort schiet. Het bestreden besluit zal om die reden worden vernietigd.
Naar aanleiding van met name het beroep van eiser sub 2 hebben vrijstellinghoudster en de gemeente Zundert nader overleg gevoerd over de verkeersafwikkeling van de golfbaan. Zij zijn vervolgens - voor zover hier van belang - overeengekomen dat een nieuwe ontsluitingsroute wordt aangelegd tussen Zwart Moerken en de Ettenseweg. Blijkens de desbetreffende overeenkomst d.d. 28 april 2008 zal deze nieuwe ontsluitingsweg geheel op eigen terrein van vrijstellinghoudster aangelegd worden.
Eiser sub 2 heeft ter zitting terecht opgemerkt dat de in geding zijnde vrijstelling geen betrekking heeft op deze nieuwe weg en dat voor het kunnen aanleggen van deze weg een nieuwe vrijstelling vereist is. Dit betekent tevens dat de rechtbank deze nieuwe ontsluitingsweg niet kan betrekken bij de vraag of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten kunnen worden.
2.9 Ten aanzien van de gestelde strijd met de “tweewegenleer” overweegt de rechtbank dat de golfbaan is geprojecteerd op gronden die in het provinciale Streekplan 2002 ‘Brabant in Balans’ zijn aangeduid als Agrarische Hoofdstructuur (AHS) en subzone Regionale Natuur- en Landschapseenheid (RNLE). Het Streekplan bepaalt in dit verband dat een nieuwe golfbaan in haar geheel mag worden aangelegd in AHS-landschap en subzones RNLE-landschapsdeel, mits zij zodanig wordt ingericht dat er nieuwe natuur ontstaat op een oppervlakte die ten minste even groot is als de oppervlakte die specifiek voor de golfsport is bestemd, inclusief gebouwen en parkeervoorzieningen. Niet in geding is dat voor het in geding zijnde project 11,5 ha aan natuur gecompenseerd dient te worden. Om te waarborgen dat die nieuwe natuur er ook komt heeft de gemeente Zundert in een privaatrechtelijke overeenkomst d.d. 2 oktober 2007 met vrijstellinghoudster vastgelegd dat laatstgenoemde verplicht is een inrichtings- en beheerplan op te stellen door een door haar aan te wijzen natuur- en landschapsdeskundige en verplicht is de golfbaan in te richten en te beheren overeenkomstig dit plan. In een bijlage bij het ontwerpbestemmingsplan is vermeld dat aan een deskundig bureau (Buiting Bosontwikkeling) is gevraagd de uitgangspunten voor de realisatie van de nieuwe natuur binnen het te ontwikkelen Golfpark de Turfvaert in de vorm van een ontwerp te concretiseren. Eiser sub 2 heeft terecht aangevoerd dat ten tijde van het nemen van het bestreden vrijstellingsbesluit er nog geen concreet inrichtings- en beheerplan voorhanden was. Naar het oordeel van de rechtbank bieden overeenkomst en bijlage onvoldoende inzicht in en uitzicht op de daadwerkelijke realisering van de nieuwe natuur en is de ruimtelijke onderbouwing van het project ook in zoverre gebrekkig.
Op 25 maart 2008 heeft verweerder ingestemd met het “Beplantingsplan & Beheerplan Golfpark de Turfvaert 2009-2013” zoals opgesteld in februari 2008 door Buiting Bosontwikkeling. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit beplantings- en beheerplan als een deugdelijke onderbouwing van de vereiste natuurcompensatie beschouwd worden. Voorts acht de rechtbank op zich niet onaannemelijk dat dit beplantings- en beheerplan integraal zal worden uitgevoerd en dat aldus de privaatrechtelijke afspraak d.d. 2 oktober 2007 zal worden nagekomen. Dit neemt echter niet weg dat onvoorziene omstandigheden er toe kunnen leiden dat de afspraak alsnog niet (helemaal) wordt nagekomen. Zo is denkbaar dat, bijvoorbeeld na een faillissement van vrijstellinghoudster, de rechtsopvolger zich niet gebonden acht aan die afspraak en niet overgaat tot volledige natuurcompensatie. Objectief bezien acht de rechtbank de afdwingbaarheid van de natuurcompensatie beter geregeld indien de uitvoering van het beplantings- en beheerplan als voorwaarde wordt gekoppeld aan de vrijstelling. Aangezien verweerder vanwege de vernietiging van het bestreden besluit gehouden is een nieuwe vrijstellingsprocedure te volgen, kan hij dit aspect daarbij betrekken.
2.10 Voor wat betreft de nadelen van het vrijstellingsbesluit voor eiser sub 1, overweegt de rechtbank dat naar aanleiding van de inspraak op het voorontwerpbestemmingsplan, ter bescherming van het perceel van eiser sub 1 aan de oostzijde van de driving range, een vangnet met een hoogte van 12 meter zal worden geplaatst. Bij die plaatsing is rekening gehouden met rechtshandige afzwaai van ongeveer 95% van de golfers en is de afstand tussen de driving range en de grens met het perceel van eiser sub 1 op ongeveer 25 meter bepaald. De rechtbank acht niet uitgesloten dat ondanks deze maatregelen golfballen op het perceel van eiser sub 1 terecht kunnen komen. Maar naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk dat het hier om zodanig veel golfballen gaat dat verweerder, bij afweging van de betrokken belangen, niet in redelijkheid doorslaggevend gewicht heeft kunnen toekennen aan de verwezenlijking van de golfbaan. Daarbij is in aanmerking genomen dat, indien en voor zover eiser sub 1 niettemin geconfronteerd wordt met de door hem gevreesde schade, hij vergoeding van deze schade kan vorderen bij degene die daarvoor aansprakelijk is. Vorenstaand oordeel omtrent de belangenafweging geldt ook voor de door eiser sub 1 gevreesde overlast van de nieuwe natuur. Verweerder heeft erkend dat niet kan worden gegarandeerd dat eiser sub 1 geen hinder zal ondervinden van de nieuw aan te leggen natuur.
Maar de gebruikers, eigenaren, erfpachters of vruchtge¬brui¬kers van gronden zijn ook nu al op grond van de (provinciale) Distelverordening te allen tijde verplicht deze gronden te zuive¬ren van akkerdistels, voordat zij tot bloei komen. Een dergelijke verordening is er niet voor de door eiser sub 1 gevreesde uitzaaiing van het Janskruiskruid en de toename van het aantal Canadese ganzen, maar de rechtbank acht niet aannemelijk dat de aanleg van de golfbaan in dit opzicht onevenredige schade aan het perceel van eiser sub 1 zal berokkenen.
2.11 Gelet op de hiervoor weergegeven rechtsoverwegingen onder 2.8 en 2.9 zal de rechtbank de door eiser sub 1 en eiser sub 2 ingestelde beroepen gegrond verklaren en het bestreden vrijstellingsbesluit vernietigen. De beroepen van eiser sub 1 en eiser sub 2 zullen voor het overige ongegrond verklaard worden.
In verband hiermee dient het griffierecht aan eiser sub 1 en eiser sub 2 te worden vergoed en zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
3. De beslissing
De rechtbank:
verklaart eiser sub 3 niet-ontvankelijk in zijn beroep;
verklaart de beroepen van eiser sub 1 en eiser sub 2 gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
gelast dat de gemeente Zundert aan eiser sub 1 en eiser sub 2 het door hen betaalde griffierecht van € 143,- (per persoon) vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser sub 1 en eiser sub 2 tot een bedrag van € 644,-- (per persoon), te betalen door de gemeente Zundert.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, mr. T. Peters en mr. S.A.M.L. van den Bosch-van de Sande, rechters, en in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier, in het openbaar uitgesproken op 2 juli 2008.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: 2 juli 2008.