Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Team bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/4470 WET
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juni 2012 in de zaak tussen
mr. [curator] q.q., te Tilburg, eiser,
en
het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta, verweerder,
gemachtigden: mr. R.J.J. Aerts, mr. E.H.P. Brans en mr. A.J. van der Ven.
Procesverloop
Bij besluit van 6 januari 2011 (bestuursdwangbeschikking) heeft verweerder aan de vennootschap Chemie-Pack Nederland B.V. medegedeeld dat:
- vanaf 5 januari 2011 bestuursdwang is toegepast om de overtreding van artikel 6.2 van de Waterwet in oppervlaktewateren rondom het perceel Vlasweg 4 te Moerdijk op te heffen en tegen te gaan;
- Chemie-Pack Nederland in dezen is aan te merken als overtreder;
- de kosten wegens de zojuist aangeduide bestuursdwang op Chemie-Pack Nederland worden verhaald.
Op 14 februari 2011 heeft Chemie-Pack Nederland bezwaar gemaakt tegen de bestuursdwangbeschikking.
Bij besluit van 14 juli 2011 (beslissing op bezwaar) heeft verweerder het bezwaar van 14 februari 2011 ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Op 24 augustus 2011 heeft Chemie-Pack Nederland beroep tegen de beslissing op bezwaar ingesteld. Nadien is Chemie-Pack Nederland in staat van faillissement verklaard. Vervolgens heeft eiser, in zijn hoedanigheid van curator van de failliete boedel, het onderhavige geding overgenomen.
Bij besluit van 24 juni 2011 (kostenbeschikking 1) heef verweerder de kosten wegens de toepassing van bestuursdwang bepaald op een bedrag van € 9.954.488,19.
Op 30 september 2011 (kostenbeschikking 2) heeft verweerder de kosten wegens de toepassing van bestuursdwang bepaald op een bedrag van € 1.092.738,36 (naast de bij kostenbeschikking 1 genoemde kosten).
Op 14 maart 2012 (kostenbeschikking 3) heeft verweerder de kosten wegens de toepassing van bestuursdwang bepaald op een bedrag van € 160.574,42 (naast de bij kostenbeschikkingen 1 en 2 genoemde kosten).
Krachtens artikel 5:31c, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het beroep mede gericht tegen de kostenbeschikkingen.
Het beroep is, gelijktijdig met het beroep met zaaknummer AWB 11/4471 WET, behandeld ter zitting van 19 april 2012.
Namens eiser was mr. J. Braat aanwezig.
Verweerder liet zich door zijn gemachtigden vertegenwoordigen. Zij werden vergezeld door [woordvoerder 1] (hoofd afdeling handhaving), [woordvoerder 2] (senior handhaver), [woordvoerder 3] (operationeel projectleider) en [woordvoerder 4] (hoofd afdeling juridische zaken & vastgoed). Daarnaast werd namens verweerder het woord gevoerd door [woordvoerder 5] (als projectleider werkzaam bij Trivoor Nederland).
Beoordeling
Voorgeschiedenis van de bestreden besluiten
1. Chemie-Pack Onroerend Goed B.V. is eigenaresse van het bedrijfsperceel met opstallen aan de Vlasweg 4 te Moerdijk. Dat perceel is in gebruik bij haar zustervennootschap Chemie-Pack Nederland, die daar een verpakkingsbedrijf van chemicaliën exploiteert.
Op 5 januari 2011 brak een zeer grote brand uit op het perceel Vlasweg 4 te Moerdijk (perceel). De brand werd bestreden door een aantal brandweerkorpsen, aangestuurd door een multidisciplinair crisisteam (Commando Plaats Incident, kortweg CoPI).
Bluswater vermengde zich met op het perceel aanwezige chemicaliën. Deze substantie stroomde in de sloten langs de Vlasweg en een deel van de Oostelijke Randweg. De sloten in kwestie zullen hierna gezamenlijk ook wel worden aangeduid als: de sloten.
Het CoPI vreesde dat de sloten ernstig zouden worden vervuild, dat de vervuiling zich zou verspreiden naar de nabijgelegen Roode Vaart en dat dit grote schade aan het milieu en de volksgezondheid zou toebrengen. Daarom heeft het CoPI op 5 januari 2011 opdracht gegeven tot het afdammen van de sloten.
Na het afdammen zijn de sloten gecompartimenteerd en is een aanvang gemaakt met het leegpompen van de sloten. Dat leegpompen vond van 5 tot en met 7 januari 2011 plaats op last van het Havenschap, dat de daarmee gemoeide kosten bij verweerder in rekening heeft gebracht. Vanaf 7 januari 2011 heeft verweerder het leegpompen van de sloten op zich genomen. Het pompen is doorgegaan tot en met 9 januari 2011.
Vervolgens werden de bodem en de oevers van de sloten onder verantwoordelijkheid van verweerder afgeschraapt. Deze werkzaamheden zijn doorgegaan tot 6 februari 2011.
Van 25 januari 2011 tot en met 22 juni 2011 zijn er pompen in en nabij de sloten en de Roode Vaart geplaatst ten behoeve van de nazuivering van het oppervlaktewater.
De verwerking van het verontreinigde oppervlaktewater en de verontreinigde grond is gestart op 4 maart 2011 en heeft geduurd tot en met 8 juli 2011.
Standpunten van partijen
2. Verweerder huldigt de opvatting dat het brengen van het bluswater in de sloten moet worden aangemerkt als een overtreding van artikel 6.2 van de Waterwet, en dat het onmiddellijk beëindigen van deze overtreding zo belangrijk was dat direct ingrijpen van het waterschap geen enkel uitstel kon dulden. De grondslag daarvoor is artikel 5:31, tweede lid, van de Awb. Verder meent verweerder dat de overtreding als zodanig - en de kosten die met het beëindigen daarvan zijn gemoeid - aan Chemie-Pack Nederland moeten worden toegerekend. Ter ondersteuning van deze opvattingen verwijst verweerder onder meer naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 15 oktober 2008 (LJN: BF8999).
Het vorenstaande heeft geleid tot de bestuursdwangbeschikking, de beslissing op bezwaar en de kostenbeschikkingen.
3. Eiser staat op het standpunt dat Chemie-Pack Nederland niet is gehouden tot betaling van de in de kostenbeschikkingen genoemde bedragen. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiser volstaan met het betoog dat Chemie-Pack Nederland kan niet worden aangemerkt als overtreder van het in artikel 6.2 van de Waterwet vervatte verbod. In dit kader heeft eisers gemachtigde ter zitting verklaard dat in zoverre wordt verwezen naar de stellingen van de vennootschap Chemie-Pack Onroerend Goed in het geding dat bij de rechtbank bekend staat onder zaaknummer AWB 11/4471 WET.
Ontvankelijkheid beroep
4. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser voldoende belang bij de vernietiging van de beslissing op bezwaar en de kostenbeschikkingen om voortzetting van de onderhavige procedure te rechtvaardigen. Eiser fungeert immers als belangenbehartiger van alle crediteuren van Chemie-Pack Nederland, en het vervallen van de schulden aan verweerder althans het waterschap Brabantse Delta kan de gevolgen van het faillissement voor de andere crediteuren van Chemie-Pack Nederland verzachten.
5. De rechtbank stelt vast dat het beroepschrift van 24 augustus 2011 een summiere motivering bevat. In dat geschrift is namelijk uitdrukkelijk betwist dat Chemie-Pack Nederland als overtreder kan worden gekwalificeerd. Verder constateert de rechtbank dat eiser die betwisting, zij het eerst ter zitting, heeft onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder door deze handelwijze niet in zijn processuele belangen geschaad. Verweerder heeft immers reeds in procedure AWB 11/4471 WET gemotiveerd gereageerd op het argument dat - ook - Chemie-Pack Nederland niet als overtreder valt te kwalificeren.
Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb noodzaakt tot het niet-ontvankelijk verklaren van het beroep.
Relevant wettelijk kader
6. Artikel 5:1, eerste lid, van de Awb verstaat onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enige wettelijk voorschrift.
Artikel 5:1, tweede lid, van de Awb verstaat onder overtreder: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Artikel 5:21 verstaat Pro onder last onder bestuursdwang: de herstelsanctie, inhoudende (a) een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en (b) de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Awb geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
Artikel 5:25, zesde lid, van de Awb schrijft voor dat het bestuursorgaan de hoogte van de verschuldigde kosten vaststelt.
Ingevolge artikel 5:31, tweede lid kan een bestuursorgaan terstond bestuursdwang toepassen indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, met dien verstande dat zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt bekendgemaakt.
7. Krachtens artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet - voor zover hier relevant - is het verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij een daartoe strekkende vergunning is verleend door het bestuur van het betrokken waterschap.
Artikel 6.1 van de Waterwet verstaat onder stoffen: afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen.
Overwegingen van de rechtbank
8. Uit de gedingstukken en de behandeling ter zitting leidt de rechtbank af dat eiser de bevoegdheid van verweerder - om met toepassing van spoedeisende bestuursdwang handhavend tegen de verontreiniging van de sloten op te treden - niet betwist.
Daarom neemt de rechtbank in deze procedure als vaststaand aan dat op 5 januari 2011 artikel 6.2 van de Waterwet werd overtreden en dat verweerder hiertegen handhavend mocht optreden zonder een voorafgaande last en zelfs zonder voorafgaand schriftelijk besluit.
9. De rechtbank onderzoekt of verweerder mocht besluiten om de kosten wegens de toepassing van bestuursdwang ter beëindiging van de overtreding op de failliete boedel van Chemie-Pack Nederland te verhalen en overweegt daartoe het volgende.
Naar het oordeel van de rechtbank valt Chemie-Pack Nederland te kwalificeren als overtreder, ook al vormen de door diverse brandweerkorpsen verrichte bluswerkzaamheden de meest directe oorzaak van de vervuiling van de sloten met verontreinigende en schadelijke stoffen.
De rechtbank is namelijk van oordeel dat de overtreding aan Chemie-Pack Nederland kan worden toegerekend. De bluswerkzaamheden hangen immers onlosmakelijk samen met - en zelfs direct voortvloeien uit - de brand op het perceel, en Chemie-Pack Nederland draagt als drijver van de toen ter plaatse geëxploiteerde inrichting, een verantwoordelijkheid voor die omstandigheid. Verder acht de rechtbank hier relevant dat de gewraakte bluswerkzaamheden mede zijn verricht ter bescherming van het perceel en daarop aanwezige gebouwen en andere bedrijfsmiddelen, en dat de diverse brandweerkorpsen in ieder geval in zoverre kunnen worden geacht in opdracht van Chemie-Pack Nederland en Chemie-Pack Onroerend Goed te hebben gehandeld, ook al hebben deze vennootschappen niet uitdrukkelijk verzocht om bluswerkzaamheden te verrichten. Deze redenering vindt steun in onder meer de uitspraken van de ABRvS van 15 oktober 2008 (LJN: BF8999) en 27 april 2001 (LJN: BH1615).
Bij het gebruik van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 5:25, eerste lid, van de Awb beschikt verweerder over een aanzienlijke beleidsvrijheid, en de bestuursrechter mag het gebruik van deze vrijheid slechts terughoudend toetsen. Bezien vanuit deze invalshoek is niet staande te houden dat de kosten van de toegepaste bestuursdwang ook op andere overtreders moet worden verhaald. Bovendien bestond - zoals ter zitting namens verweerder is betoogd - een objectieve reden om slechts Chemie-Pack Onroerend Goed en Chemie-Pack Nederland te kwalificeren als overtreders in de zin van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb. De bluswerkzaamheden zijn immers te herleiden tot de brand op het perceel, een terrein waarvoor beiden verantwoordelijkheid dragen.
Blijkens zowel de tekst en de parlementaire geschiedenis van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb als de jurisprudentie van de ABRvS met betrekking tot deze bepaling bestaat slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden grond voor het oordeel dat een bestuursorgaan de kosten van bestuursdwang redelijkerwijs niet of slechts gedeeltelijk op de overtreder mag verhalen. Hierbij is niet zozeer relevant of de overtreding mede aan anderen dan de aangeschreven overtreder kan worden verweten, maar veeleer of de aangeschreven overtreder bij het ontstaan van de overtreding helemaal geen verwijt valt te maken.
Gelet hierop komt aan de handelwijze van de diverse brandweerkorpsen wezenlijk minder gewicht toe dan eiser blijkbaar veronderstelt. Daarom laat de rechtbank in het midden of tijdens de bluswerkzaamheden fouten zijn gemaakt. De rechtbank ziet overigens evenmin reden om de handelwijze van medewerkers en directieleden van Chemiepack-Nederland en/of Chemie-Pack Onroerend Goed aan een intensief onderzoek te onderwerpen. Daartoe overweegt de rechtbank dat, naar haar oordeel, redelijkerwijze niet staande is te houden dat Chemiepack-Nederland en Chemie-Pack Onroerend Goed bij het ontstaan van de brand geen enkele blaam treft. In zoverre verwijst de rechtbank naar de diverse in het procesdossier aanwezige rapporten, waaronder het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid van februari 2012.
10. Eiser heeft geen zelfstandige gronden tegen de kostenbeschikkingen aangevoerd. Daarom ziet de rechtbank in het kader van deze procedure geen aanleiding tot het oordeel dat de kostenbeschikkingen onrechtmatig zijn.
11. De rechtbank komt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is. Daarom blijft een proceskostenveroordeling ten laste van verweerder achterwege.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, en mr. H.W.M. Pulskens en
mr. C.A.F. van Ginneken, leden, in aanwezigheid van mr. L.M. Koenraad, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juni 2012.
mr. L.M. Koenraad, griffier mr. L.P. Hertsig, voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 21 juni 2012
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.