ECLI:NL:RBDHA:2013:13709 - Rechtbank Den Haag - Niet-ontvankelijkheid beroepen tegen feitelijke handeling...

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Sector bestuursrecht

zaaknummer: AWB 12/29801, 13/1333, 12/1334, 13/1335, 13/1336, 13/1337, 13/1338, 13/1339, 13/1340, 13/1344, 13/1348, 13/1350, 13/1387, 13/1393, 13/1397, 13/1402 en 13/1405

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 oktober 2013in de zaken tussen

[A], V-nummer [nummer],

[B],V-nummer [nummer],

[C], V-nummer [nummer],

[D], V-nummer [nummer],

[E], V-nummer [nummer],

[F],V-nummer [nummer],

[G]V-nummer [nummer],

[H],V-nummer [nummer],

[I],V-nummer [nummer],

[J],V-nummer [nummer],

[K],V-nummer [nummer],

[L],V-nummer [nummer],

[M],V-nummer [nummer],

[N],V-nummer [nummer],

[O],V-nummer [nummer],

[P],V-nummer [nummer] en

[Q],V-nummer [nummer], gezamenlijk eisers

(gemachtigde: mr. L.B. Vellenga – van Nieuwkerk )

het bestuur van het Centrale Orgaan opvang asielzoekers (COA), verweerder

(gemachtigde: mr. J.N. Mons).

Procesverloop

Op 2 augustus 2012 heeft de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel met toepassing van artikel 56 van Pro de Vreemdelingenwet (Vw) 2000 aan eisers de verplichting opgelegd met ingang van die datum te verblijven in de gemeente [gemeente]. Op 9 augustus 2012 hebben eisers tegen deze vrijheidsbeperkende maatregelen ieder afzonderlijk beroep ingesteld bij deze rechtbank, alsmede verzoeken om een voorlopige voorziening ingediend. De beroepen zijn bij uitspraken van 3 oktober 2012 (12/25962) ongegrond verklaard.

Bij brief van 7 augustus 2012 heeft het COA eisers te verstaan gegeven dat men zich op 6 augustus 2012 niet bij het COA heeft gemeld. Om aanspraak te kunnen maken op onderdakvoorzieningen in de vrijheidsbeperkende locatie, dient men zich dagelijks te melden (tussen 12.00 uur en 13.00 uur), zo niet dan kan een maatregel worden opgelegd, zoals de inhouding op de wekelijkse toelage van € 55,- met een bedrag van € 6,- per keer.

Indien men langdurig niet voldoet aan de dagelijkse meldplicht, kan dit gevolgen hebben voor de onderdakvoorzieningen en kunnen deze beëindigd worden.

Naar aanleiding van deze mededeling hebben eisers verweerder bij brief van 11 september 2012 vragen gesteld en verzoeken gedaan. Daarbij hebben zij onder meer verzocht om onmiddellijke opheffing van de meldplicht en terugbetaling van de inhoudingen op de wekelijkse toelage. Voorts hebben zij verzocht om verstrekking van een dagkaart voor het bijwonen van de zitting in hun eigen rechtszaken.

Bij brief van 14 september 2012 heeft verweerder de vragen van eisers beantwoord.

Daarbij heeft verweerder aangegeven, dat de dagelijkse inhuisregistratie dient te worden aangemerkt als een feitelijk handelen. Hetzelfde heeft te gelden voor de inhoudingen ten gevolge van het geen gevolg geven aan de dagelijkse meldplicht. Voorts wordt het verzoek om afgifte van vervoersbewijzen op grond van artikel 17 van Pro de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (Rva) 2005 afgewezen, aangezien eisers niet onder deze regeling vallen.

Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt bij brief van 17 september 2012. Bij brief van 18 september 2012 is de brief van eisers door verweerder, op grond van artikel 3a van de Wet COA, aan de rechtbank overgedragen ter behandeling als beroepschrift.

Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebben stukken overgelegd.

De zaken zijn op 18 april 2013 ter zitting behandeld.

Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder in de gelegenheid gesteld om de navolgende vragen te beantwoorden:

waarom ziet verweerder de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 december 2012 (LJN: BY8256) als een bevestiging van het door hem ingenomen standpunt in de uitspraak van 29 juni 2011 (LJN: BR5219);

dient de “inhuisregistratie” en de daaraan gekoppelde sanctie bij nalatigheid, alsmede de weigering tot verstrekking van een vervoersbewijs te worden aangemerkt als een feitelijke handeling als bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw 2000?

Bij brief van 2 mei 2013 heeft verweerder geantwoord. Eisers hebben hierop bij brief van 21 mei 2013 gereageerd.

Op 5 september 2012 is het onderzoek ter zitting hervat. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de brief van verweerder van 14 september 2012. De bezwaren richten zich tegen de daarin opgenomen dagelijkse meldplicht bij het COA en de daaraan gekoppelde inhouding op hun wekelijkse toelage bij nalatigheid om aan deze meldplicht te voldoen. Voorts hebben eisers bezwaar tegen de in deze brief opgenomen weigering aan hen vervoersbewijzen te verstrekken voor het bijwonen van de behandeling van hun beroepen ter zitting van de rechtbank te Den Haag op 18 respectievelijk 25 september 2012.

Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

Op grond van artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.

Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, voor zover thans relevant, dient degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep bij de administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen, tegen dat besluit bezwaar te maken.

Ingevolge artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, wordt voor de toepassing van deze afdeling met een beschikking tevens gelijkgesteld een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig, waaronder begrepen het niet verlenen van de verblijfsvergunning overeenkomstig artikel 14, tweede lid.

Ingevolge artikel 54, tweede lid, van de Vw 2000, kan de minister aan de vreemdeling een individuele verplichting tot periodieke aanmelding bij de korpschef opleggen, indien hij zulks nodig oordeelt in het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid.

Ingevolge artikel 56, eerste lid, van de Vw 2000, kan door de minister de vrijheid van beweging van de vreemdeling worden beperkt, indien het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert.

Artikel 3 van Pro de Wet COA bepaalt dat het COA belast is met de opvang en plaatsing van asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen. Met betrekking tot verstrekkingen door het COA kan de minister nadere regels stellen op grond van artikel 12 van Pro de Wet COA, van welke bevoegdheid gebruik is gemaakt in de Rva 2005.

Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Wet COA, worden in afwijking van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, handelingen van het COA ten aanzien van een vreemdeling als zodanig die worden verricht in het kader van de beëindiging van verstrekkingen bij of krachtens deze wet, voor de toepassing van deze wet met een beschikking gelijk gesteld. De afdelingen 1, 3 en 4 van hoofdstuk 7 van de Vw 2000 zijn op die beschikking van toepassing.

Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Rva, is de asielzoeker die onderdak heeft in een opvangvoorziening verplicht:

a. de huisregels na te leven die zijn neergelegd in het reglement van de desbetreffende opvangvoorziening;

e. zich wekelijks te melden bij het COA teneinde te kunnen vaststellen of hij nog in de opvangvoorziening verblijft en aanspraak maakt op opvangvoorzieningen.

Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Rva, omvat de opvang in een opvangvoorziening in elk geval de vertrekking in de vorm van een openbaar vervoerskaart voor reizen van en naar de rechtsbijstandverlener in verband met de asielprocedure.

Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Rva, kan deze verstrekking aan de asielverzoeker worden onthouden, indien deze het bepaalde in artikel 19 van Pro deze regeling niet naleeft.

Op grond van artikel 11.1 van de huisregels is de asielzoeker verplicht zich op een door het COA aan te geven tijdstip te melden bij een daartoe aangewezen medewerker van het COA.

3.1

Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat de in brief van 14 september 2012 opgelegde meldplicht en de daaraan gekoppelde sanctie bij nalatigheid, alsmede de weigeringen om vervoersbewijzen te verstrekken, moeten worden aangemerkt als feitelijke handelingen jegens een vreemdeling als zodanig, waartegen op grond van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 bezwaar openstaat. Eisers hebben ter onderbouwing van deze stelling verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 28 december 2012 (LJN: BY8256).

3.2

Verweerder heeft zich aanvankelijk op het standpunt gesteld dat rechtstreeks beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank tegen een met een besluit gelijk te stellen handeling van het COA, in het kader van het onthouden van verstrekkingen bij of krachtens de Wet COA.

Verweerder heeft zich ter zitting van 5 september 2013 op het standpunt gesteld dat het opleggen van de meldplicht en de daaraan verbonden sanctie bij nalatigheid om aan de meldplicht te voldoen, alsmede het niet verstrekken van vervoersbewijzen weliswaar moet worden aangemerkt als feitelijk handelen, maar niet als feitelijk handelen jegens de vreemdeling als zodanig. De betreffende feitelijke handelingen zijn namelijk niet gebaseerd op en dienen niet ter uitvoering van enige wet- of regelgeving. Noch de Wet COA, noch de Vw 2000 bieden een grondslag voor de in het geding zijnde feitelijke handelingen. Gelet hierop staat voor de vreemdelingen alleen de weg naar de civiele rechter open, indien zij de betreffende feitelijke handelingen willen aanvechten.

Verweerder heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat het verschil met de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2012 hierin is gelegen, dat er in die uitspraak wel sprake was van een wettelijke basis voor de feitelijke handelingen, en wel artikel 56 van Pro de Vw 2000.

4.1

De rechtbank stelt vast dat de aanvragen van eisers om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd bij besluiten van 13 december 2011 zijn afgewezen en dat zij sinds de ongegrondverklaring van de daartegen gerichte beroepen met ingang van 17 april 2012 geen rechtmatig verblijf meer hebben in Nederland. Dientengevolge hebben eisers vanaf dat moment geen recht meer op opvang krachtens de Wet COA en de op die wet gebaseerde Rva 2005. Voorts stelt de rechtbank vast dat de minister krachtens artikel 56, eerste lid, van de Vw 2000, eisers op 2 augustus 2012 een vrijheidsbeperkende maatregel heeft opgelegd, die reeds door de rechtbank is beoordeeld bij uitspraak van 3 oktober 2012. Bij die maatregel zijn eisers verplicht in de gemeente [gemeente] te verblijven. In samenhang met deze maatregel is eisers opvang geboden in de Vrijheidsbeperkende Locatie [gemeente].

4.2

De rechtbank overweegt dat noch de aan eiser op de vrijheidsbeperkende locatie [gemeente] geboden opvang, noch de in het geding zijnde meldplicht met bijbehorende sanctie, noch het verstrekken van vervoersbewijzen een grondslag hebben in de Wet COA. Nu deze handelingen niet zijn geschied bij of krachtens de Wet COA is artikel 5, tweede lid, van de Wet COA niet van toepassing en stond er derhalve geen rechtstreeks beroep open tegen de brief van 14 september 2012. Verweerder heeft het bezwaarschrift derhalve ten onrechte als beroepschrift doorgezonden aan de rechtbank.

4.3

Zoals hierboven onder overweging 3.2 is aangegeven, neemt verweerder inmiddels het standpunt in dat tegen de brief van 14 september 2012 ook geen bezwaar openstond, nu het hier gaat om feitelijk handelen zonder wettelijke grondslag, zodat naar de mening van verweerder niet de bestuursrechter, maar de civiele rechter bevoegd is. Eisers hebben dit betwist, stellende dat het hier gaat om feitelijk handelen jegens de vreemdeling als zodanig in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, zodat wel degelijk bezwaar openstond tegen de brief van 14 september 2012.

De rechtbank dient derhalve te beoordelen of de in het geding zijnde handelingen dienen te worden aangemerkt als feitelijke handelingen jegens de vreemdeling als zodanig, in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000. De rechtbank is van oordeel dat dit het geval is, en overweegt daartoe als volgt.

4.4

De aan eisers geboden opvang en de daarmee samenhangende in het geding zijnde feitelijke handelingen hebben, zoals hiervoor onder 4.2 al is overwogen, geen grondslag in de Wet Coa. Ook de aan eisers krachtens artikel 56, eerste lid, van de Vw 2000 opgelegde vrijheidsbeperkende maatregel biedt geen grond voor de aan hen geboden opvang. Nu de aan eisers geboden opvang geen grond vindt in een wettelijke regeling, dient de aan hen geboden opvang en de daaraan gekoppelde inhuisregistratie, alsmede de weigering van de gevraagde vergoeding van de reiskosten, te worden aangemerkt als een feitelijke handeling door het COA. Dat staat tussen partijen ook niet (meer) ter discussie. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of het hier feitelijk handelen jegens een vreemdeling als zodanig betreft. Verweerder meent dat dit niet het geval is, nu noch de Wet COA, noch de Vw 2000 een grondslag bieden voor dit handelen, en dat hierin ook het verschil zit met de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2012, nu er in dat geval wel sprake was van een wettelijke grondslag, en wel artikel 56 van Pro de Vw 2000.

4.5

De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen. In de betreffende uitspraak van

28 december 2012 heeft de Afdeling het daar aan de orde zijnde feitelijke handelen, te weten het beëindigen van de aan de vreemdeling geboden opvang, aangemerkt als een feitelijke handeling jegens de vreemdeling als zodanig in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000. De Afdeling overwoog te dien aanzien als volgt:

“Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 - en overigens ook uit die van het gelijkluidende artikel 1a van de Vw oud (Kamerstukken II 1992-93, 22 735, nr. 6, blz. 6/7 en nr. 9, blz. 14) – kan worden afgeleid, dat de wetgever beoogd heeft de rechtsbescherming van de vreemdeling in het kader van de Vw 2000 bij uitsluiting op te dragen aan de bestuursrechter, in het bijzonder de vreemdelingenrechter. Dit doel wordt gediend doordat voor de vreemdeling niet alleen beroep openstaat tegen jegens hem als zodanig door een bestuursorgaan gegeven besluiten, maar ook op grond van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 tegen door een bestuursorgaan jegens hem als zodanig verrichte, rechtens relevante handelingen. Aldus bevat de Vw 2000 een stelsel van rechtsbescherming dat beoogt te verzekeren dat de vreemdeling de rechtmatigheid van zulke besluiten en handelingen aan de onafhankelijke rechter in een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang ter beoordeling kan voorleggen.

Het beëindigen van de geboden opvang is een feitelijke handeling van de staatssecretaris jegens de vreemdeling als zodanig. Door zich onbevoegd te verklaren van het beroep kennis te nemen heeft de rechtbank niet onderkend dat met artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 is beoogd te voorkomen dat dergelijke handelingen buiten de reikwijdte van de Awb zouden vallen en - in het verlengde daarvan - buiten het in die wet neergelegde sys
teem van rechtsbescherming, waardoor de burgerlijke rechter bevoegd zou worden.”

Dat in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 28 december 2012 – anders dan in de onderhavige procedure– wel sprake zou zijn van een wettelijke grondslag voor het feitelijke handelen, zoals verweerder betoogt, volgt de rechtbank niet. In overweging 2.2 van de bedoelde uitspraak overweegt de Afdeling immers dat artikel 56 van Pro de Vw 2000 geen grond biedt voor de aan de vreemdeling geboden opvang, en dat nu de aan de vreemdeling geboden opvang geen grond vindt in een wettelijke regeling, deze opvang dient te worden aangemerkt als een feitelijke handeling. Het beëindigen van die opvang dient dientengevolge evenzeer te worden aangemerkt als een feitelijke handeling, aldus de Afdeling. Dat in die zaak wel sprake was van een wettelijke grondslag, zoals verweerder heeft gesteld, is dus niet juist. Desalniettemin heeft de Afdeling het in die procedure aan de orde zijnde feitelijke handelen wel aangemerkt als een feitelijk handelen jegens de vreemdeling als zodanig in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000.

Gelet op het voorgaande dienen de hier in het geding zijnde feitelijke handelingen eveneens te worden aangemerkt als feitelijke handelingen jegens de vreemdeling als zodanig in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000. Deze feitelijke handelingen hebben weliswaar geen grondslag in de Wet COA of de Vw 2000, maar zijn wel verricht ter uitvoering van een opdracht van de minister, zoals verwoord in de brief aan de Tweede Kamer van 21 december 2011 en betreffen naar het oordeel van de rechtbank de vreemdeling als zodanig. Het aanmerken van deze feitelijke handelingen als feitelijke handelingen jegens de vreemdeling als zodanig, zoals bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, sluit ook aan bij het beoogde gesloten systeem van rechtsbescherming, waaraan de Afdeling in de uitspraak van 28 december 2012 refereert.

4.6

Nu de inhuisregistratie, de daaraan gekoppelde sanctie en de geweigerde vergoeding van de reiskosten, dienen te worden aangemerkt als feitelijke handelingen verricht door het COA jegens de vreemdeling als zodanig, staan ingevolge artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 daartegen de rechtsmiddelen open die de vreemdeling in de reguliere procedure ter beschikking staan, te weten het maken van bezwaar het instellen van beroep.

Nu aan eisers het recht is toegekend tegen de als beschikking aan te merken feitelijke handeling van verweerder van 14 september 2012 beroep bij de administratieve rechter in te stellen, dient ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, tegen dat besluit eerst bezwaar te worden gemaakt. Hieruit volgt dat verweerder de brief van eisers van 17 september 2012 ten onrechte heeft overgedragen aan de rechtbank ter verdere behandeling.

4.7

Nu de rechtbank thans ter zake nog niet bevoegd is, zal de rechtbank de brief van eisers van 17 september 2012 aan verweerder ter behandeling als bezwaarschrift overdragen.

Gelet op het vorenstaande dienen de beroepen van eisers niet-ontvankelijk te worden verklaard.

Gelet op hetgeen is overwogen onder 4.6, ziet de rechtbank aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de door eisers in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.416- (1 punt voor het beroepschrift en 2 punten voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,-, en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank Den Haag

- verklaart de beroepen niet-ontvankelijk;

- draagt de brief van eisers van 14 september 2012 over aan verweerder ter verdere behandeling als bezwaarschrift;

- veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 1.416,-, te betalen aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Meijer, rechter, in aanwezigheid van H. Pop, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 oktober 2013.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.