Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: AWB 12/17846
V-nummer: [nummer]
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 maart 2013 in de zaak tussen
[naam], eiser,
gemachtigde: mr. D. Schaap,
en
de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, daaronder begrepen hun rechtsvoorgangers, tezamen te noemen: verweerder,
gemachtigde: mr. M.M. van Asperen.
Procesverloop
Op 14 september 2011 heeft eiser een verzoek ingediend tot restitutie van de door hem betaalde leges voor een aanvraag tot verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) en aanvragen om een verblijfsvergunning. Bij besluit van 27 december 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag afgewezen.
Bij besluit van 4 mei 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 oktober 2012. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiser, geboren op [datum] 1976, bezit de Turkse nationaliteit.
2. Verweerder stelt zich onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 september 2011 (LJN: BR6949) op het standpunt dat eiser niet voor restitutie van de betaalde leges in aanmerking komt. Deze uitspraak van de Afdeling acht verweerder niet in strijd met het Europees recht. Volgens verweerder kan een teveel aan leges slechts worden terugbetaald als binnen een redelijke termijn daarom is verzocht. Eiser heeft pas na 2 september 2011 om restitutie verzocht en eiser heeft geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden aangevoerd.
3. In beroep heeft eiser aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet is ingegaan op eisers stelling in bezwaar dat sprake is van een schending van artikel 13 van Pro Besluit 1/80 van de Associatieraad d.d. 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie tussen de EEG en Turkije (Besluit 1/80). De uitspraak van de Afdeling van
2 september 2011 is in strijd met deze stand-still bepaling. Verweerder is eveneens ten onrechte niet ingegaan op eisers betoog in bezwaar dat het tot de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) van 17 september 2009 in de zaak Sahin
(LJN: BJ8590) zinloos was om restitutie van leges te verzoeken, omdat ieder verzoek werd afgewezen in afwachting van die uitspraak. Het is in strijd met het beginsel van doeltreffendheid te verlangen dat rechtsmiddelen worden aangewend terwijl duidelijk is dat dit zinloos is. Ook is verweerder ten onrechte niet ingegaan op eisers standpunt in bezwaar ten aanzien van schending van artikel 13 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in relatie tot artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM enerzijds en schending van artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) anderzijds. Tot slot heeft eiser aangevoerd dat hij ten onrechte niet in bezwaar is gehoord.
4.1. Op grond van artikel 4:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan.
Op grond van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de Pro aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking, wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld.
4.2. Op grond van artikel 17, eerste lid, van het Handvest heeft eenieder het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.
Op grond van artikel 47 van Pro het Handvest heeft eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met in achtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.
Rechtsbijstand wordt verleend aan degenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen.
Op grond van artikel 51, eerste lid, van het Handvest zijn de bepalingen van dit Handvest gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld.
Op grond van artikel 51, tweede lid, van het Handvest breidt dit Handvest het toepassingsgebied van het recht van de Unie niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken, schept het geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie, noch wijzigt het de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken.
4.3. Op grond van artikel 13 van Pro het EVRM heeft een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.
Op grond van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
4.4. Het beleid met betrekking tot restitutie van leges is neergelegd in B1/9.6.4 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000). Volgens dit beleid is restitutie slechts in uitzonderingsgevallen mogelijk, zoals in het geval van het betalen van een te hoog legesbedrag, een formele vrijstellingsgrond, of een anderszins onverschuldigde betaling (bijvoorbeeld een tweede betaling voor dezelfde aanvraag). Het verzoek om restitutie, waaronder ook wordt verstaan een bezwaar tegen de hoogte van de leges, moet worden ingediend binnen het kader van een lopende verblijfsrechtelijke procedure. Als het verzoek om restitutie wordt ingediend nadat de termijn waarbinnen rechtsmiddelen kunnen worden ingediend tegen een beschikking is verlopen, dan is er sprake van een verzoek om terug te komen van een in rechte onaantastbaar geworden besluit. Het verzoek om restitutie wordt, behoudens nova, afgewezen op grond van artikel 4:6 van Pro de Awb.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiser heeft in 2001 een aanvraag ingediend voor een machtiging tot voorlopig verblijf. In 2003 heeft eiser een aanvraag ingediend tot verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met als doel verblijf bij echtgenote. In 2004 en in 2007 heeft eiser een aanvraag ingediend voor verlenging van de aan hem verleende verblijfsvergunning.
5. De rechtbank oordeelt als volgt.
5.1. In het bestreden besluit heeft verweerder onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2011 (LJN: BR6949) zijn standpunt gehandhaafd dat eiser niet voor restitutie van leges in aanmerking komt. Verweerder heeft het verzoek om restitutie met toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb afgewezen bij gebreke van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Hierbij is verweerder niet ingegaan op hetgeen eiser in bezwaar heeft aangevoerd ten aanzien van schending van artikel 13 van Pro het Besluit 1/80 en het EU-recht, alsmede schending van artikel 13 van Pro het EVRM en artikel 47 van Pro het Handvest. Hieruit volgt dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd, hetgeen in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit zal om die reden worden vernietigd. In het belang van finale geschillenbeslechting zal de rechtbank onderzoeken of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten in de zin van artikel 8:72, derde lid, van de Awb.
5.2. In de uitspraak van 2 september 2011 heeft de Afdeling geoordeeld dat het voldoen van leges een voorwaarde is voor het in behandeling nemen van de door de vreemdeling ingediende aanvraag en als zodanig deel uitmaakt van het besluit dat wordt genomen op deze aanvraag. Een verzoek tot restitutie van leges dat niet binnen de voor het instellen van rechtsmiddelen gestelde termijn van vier weken ten aanzien van de beslissing op die aanvraag is ingediend, is aan te merken als een verzoek om terug te komen van het besluit dat is genomen op de aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning regulier. Voor een inhoudelijke behoordeling van het op een dergelijk verzoek genomen besluit door de rechter is volgens vaste rechtspraak slechts plaats indien sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Eerder was de Afdeling van oordeel (in de uitspraak van
29 april 2009, in de zaak nr. 200803390/1) dat bezwaren tegen de legesheffing naar voren konden worden gebracht in zowel het kader van de beslissing op de aanvraag tot het verlenen van de gevraagde verblijfsvergunning, als in het kader van een verzoek om restitutie van de betaalde leges. Het beperkte toetsingskader van artikel 4:6 van Pro de Awb (zoals hiervoor in deze alinea geschetst) achtte de Afdeling niet van toepassing op beroepen tegen de handhaving van de afwijzing van een verzoek om restitutie van leges (gedaan buiten het kader van een tegen de beslissing op de aanvraag ingediend rechtsmiddel). In de uitspraak van 2 september 2011 heeft de Afdeling geoordeeld dat dat beperkte toetsingskader voortaan wel zal worden toegepast op dergelijke beroepen. Indien het verzoek om restitutie evenwel is gedaan voor de openbaarmaking van de uitspraak van
2 september 2011, staat het ontbreken van nieuw gebleken feiten of omstandigheden niet aan een inhoudelijke rechterlijke toetsing in de weg.
5.3. Eiser heeft aangevoerd dat de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2011 in strijd is met artikel 13 van Pro het Besluit 1/80. Er is volgens eiser sprake van een nieuwe beperking, omdat, in het geval het verzoek om restitutie is gedaan na de openbaarmaking van de uitspraak van de Afdeling, het ontbreken van nieuw gebleken feiten of omstandigheden dan wel een relevante wijziging van recht aan de (inhoudelijke) rechterlijke toetsing van het besluit in de weg staat.
Naar het oordeel van de rechtbank is het toetsingskader zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2011 niet aan te merken als een nieuwe beperking in de zin van artikel 13 van Pro het Besluit 1/80. Dat eerdere jurisprudentie van de Afdeling gunstiger was voor Turkse burgers betekent niet dat een eventuele procedurele verslechtering met betrekking tot de mogelijkheid om teruggave van leges te verkrijgen een beperking van het vrije verkeer van werknemers oplevert.
Het HvJEU heeft in de uitspraak in de zaak Sahin geoordeeld dat sprake is van een beperking in de zin van artikel 13 van Pro het Besluit 1/80 voor zover voor de behandeling van een verzoek tot verlening of verlenging van een verblijfsvergunning een bedrag aan leges wordt geheven dat onevenredig is aan het bedrag dat in vergelijkbare omstandigheden wordt gevraagd van gemeenschapsonderdanen.
Indien eiser van mening was dat hij in de procedures in 2001, 2003, 2004 en 2007, zoals hierboven onder 4.4. genoemd, ten onrechte de gevraagde bedragen aan leges heeft betaald, had eiser de mogelijkheid om daartegen rechtsmiddelen aan te wenden. Die mogelijkheid bestond zowel voor als na de uitspraak van het HvJEU in de zaak Sahin op 17 september 2009 en zowel voor als na de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2011, zij het dat na die laatste uitspraak, voor een inhoudelijke toetsing door de rechter, direct in het kader van de vergunningverlening tegen de leges moet worden opgekomen.
Eiser heeft destijds de leges betaald, maar noch in de desbetreffende procedures noch buiten het kader van een tegen de beslissing op de aanvraag ingediend rechtsmiddel om restitutie van die leges verzocht. Hij heeft zich ook niet onmiddellijk tot verweerder gewend nadat hij kennis had genomen van de jurisprudentie van het HvJEU over leges uit het arrest in de zaak Sahin en het arrest van 29 april 2010 in de zaak Commissie tegen Nederland
(LJN: BM3843). Pas op 14 september 2011, derhalve geruime tijd na deze jurisprudentie, heeft eiser verzocht om restitutie van de leges die hij in eerdere verblijfsprocedures heeft betaald. Eisers verzoek om restitutie is kennelijk ingegeven door de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2011. Bovendien is ter zitting naar voren gekomen, dat eiser niet zelf het initiatief heeft genomen om onderhavige procedure te voeren, maar dat hij daartoe door zijn gemachtigde is benaderd.
Niet is gebleken dat eiser bij de legesbetalingen ten behoeve van de eerder gevoerde procedures heeft geprotesteerd, onder voorbehoud heeft betaald en/of anderszins kenbaar heeft gemaakt de leges te hoog te vinden. Eiser heeft ook niet aangevoerd dat de legesbetalingen hem hebben belemmerd bij het voeren van de eerdere procedures dan wel het verkrijgen van de verblijfsvergunningen.
Onder deze omstandigheden komt weinig gewicht toe aan het bezwaar van eiser dat hem thans door de uitspraak van 2 september 2011 van de Afdeling een daarvóór wel bestaande mogelijkheid tot restitutie, met terugwerkende kracht, is ontnomen.
5.4. Eiser heeft aangevoerd dat het tot de uitspraak van het HvJEU in de zaak Sahin volkomen zinloos was om restitutie van leges te verzoeken, omdat ieder verzoek in afwachting van die uitspraak werd afgewezen. Onder verwijzing naar de uitspraak van het HvJEU van 24 maart 2009 in de zaak Danske Slagterier (LJN: BH8636) heeft eiser gesteld dat het in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel van hem te verlangen dat hij systematisch gebruik maakt van alle hem ter beschikking staande rechtsmiddelen zelfs wanneer dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd, omdat duidelijk is dat dit zinloos is.
De uitspraak van het HvJEU inzake Danske Slagterier is gewezen in een zaak waarin schadevergoeding van de overheid was gevorderd wegens schending van Unierecht. Het HvJEU heeft overwogen dat het doeltreffendheidsbeginsel zou worden geschonden wanneer van de benadeelde personen zou worden verlangd dat zij systematisch gebruikmaken van alle hun ter beschikking staande rechtsmiddelen, zelfs wanneer dit buitensporige moeilijkheden zou opleveren of niet redelijkerwijs van hen kan worden gevergd.
Het onderhavige besluit ziet niet op een vordering tot schadevergoeding, zodat de in de uitspraak van het HvJEU geformuleerde schending van het doeltreffendheidsbeginsel niet direct toepasbaar is op onderhavige casus. Daarnaast is de rechtbank niet gebleken dat het gebruik maken van de ter beschikking staande rechtsmiddelen voor eiser zou hebben geleid tot buitensporige moeilijkheden of redelijkerwijs van hem niet kon worden gevergd.
Eiser heeft betoogd dat bezwaar zinloos/kansloos was en (hoger) beroep ongewis, hetgeen (voor eisers situatie) pas zonder meer anders werd met het arrest van het HvJEU van
29 maart 2012 in de zaken Kahveci en Inan (gevoegde zaken C-7/10 en C-9/10,
LJN: BW3608). Dit betoog miskent dat uit de ontwikkeling in de jurisprudentie juist blijkt dat geen sprake was van kansloze rechtsmiddelen, of van het instellen van beroep “tegen beter weten in”. Dat (hoger) beroep ongewis was, is een - overigens vaak voorkomende - omstandigheid die niet tot de conclusie leidt dat van eiser niet kon worden gevergd dat (hoger) beroep in te stellen.
5.5. Eiser heeft voorts gesteld dat sprake is van schending van artikel 13 van Pro het EVRM in relatie tot artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM alsmede schending van artikel 47 en Pro artikel 17 van Pro het Handvest van de grondrechten van de EU. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiser geen geslaagd beroep doen op deze bepalingen.
Uit vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de Mens (EHRM) volgt dat er pas sprake is van eigendom in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM indien het een gewettigde verwachtingen betreft dat eigendom zal worden verworven die afdwingbaar is (zie EHRM (GK) 28 september 2004, Kopecy tegen Slowakije, appl. nr. 44912/98). Dit betekent dat zij in rechte kan worden afgedwongen doordat zij voldoende grondslag heeft in het nationale recht.
In het arrest van het EHRM van 11 januari 2007 (EHRM (GK) 11 januari 2007, Anheuser-Busch Inc. tegen Portugal, appl.nr. 73049/01, par. 64-65) werd het volgende overwogen: “however, no legitimate expectations can be said to arise where there is a dispute as to the correct interpretation and application of domestic law and the applicant's submissions are subsequently rejected by the national courts”. De rechtbank is niet gebleken dat het verzoek van eiser is gebaseerd op een gewettigde verwachting die afdwingbaar is in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM.
Voor zover de minister in de onderhavige zaak het recht van de Unie ten uitvoer heeft gebracht in de zin van artikel 51, eerste lid, van het Handvest overweegt de rechtbank dat uit de toelichting bij artikel 17 van Pro het Handvest volgt dat wat betreft de uitleg moet worden aangesloten bij die van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. Aangezien hiervoor is overwogen dat het beroep op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij EVRM niet slaagt, faalt het beroep op artikel 17 van Pro het Handvest.
Zoals hiervoor reeds is geoordeeld is geen sprake van een situatie waarin geen daadwerkelijk rechtsmiddel voorhanden was. Uit de uitspraak van de Afdeling van
2 september 2011 volgt dat eiser tot die datum de gelegenheid heeft gehad om een restitutieverzoek in te dienen zonder dat hem het toetsingskader van artikel 4:6 van Pro de Awb werd tegengeworpen. Eiser heeft echter tot na die datum gewacht met een verzoek om restitutie.
Voor zover de minister in de onderhavige zaak het recht van de Unie ten uitvoer heeft gebracht in de zin van artikel 51, eerste lid, van het Handvest overweegt de rechtbank dat uit de toelichting bij artikel 47 van Pro het Handvest, eerste alinea, volgt dat wat betreft de uitleg moet worden aangesloten bij die van artikel 13 van Pro het EVRM. Aangezien hiervoor is overwogen dat het beroep op artikel 13 van Pro het EVRM niet slaagt, faalt het beroep op artikel 47 van Pro het Handvest.
5.6. Ten aanzien van eisers stelling dat verweerder hem ten onrechte niet heeft gehoord, overweegt de rechtbank dat volgens vaste rechtspraak, onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2009 (LJN: BH5761), slechts van horen mag worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het bezwaar niet tot een andersluidend besluit kan leiden. Gelet op hetgeen eiser in bezwaar heeft aangevoerd, is de rechtbank - gelet op de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2011, met name de daarin opgenomen overweging 2.2.6, waaruit het toetsingskader voortvloeit voor daarvóór en daarna ingediende verzoeken om restitutie - van oordeel dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat het bezwaar van eiser niet tot een andersluidend besluit kon leiden, zodat verweerder van het horen van eiser heeft kunnen afzien.
5.7. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder de afwijzing van het verzoek om restitutie van leges in bezwaar heeft kunnen handhaven. De rechtbank ziet daarom aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten ingevolge artikel 8:72, derde lid, van de Awb.
6. In de gegrondverklaring van het beroep ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,= (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,= en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 156,= vergoedt,
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,=, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. R.J.A.M. Cooijmans en mr. A. Pahladsingh, leden, in aanwezigheid van mr. S.L. Mehlbaum, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 maart 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuurs¬recht¬spraak van de Raad van State.