Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 12/10373 en AWB 13/40
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 maart 2013 in de zaken tussen
Nieuw Werklust Holding B.V., te Voorschoten, eiseres
(gemachtigde: mr. A. Danopoulos),
en
het college van burgemeester en wethouders van Rijnwoude, verweerder,
(gemachtigden: R.M. Klerks en mr. I.T.J. Leuven),
Procesverloop
Bij besluit van 20 september 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van de Stichting Industrieel Erfgoed Leiden (hierna: STIEL) om handhavend op te treden tegen de eigenaar van het aangewezen Rijksmonument “Nieuw Werklust Kleiwarenfabriek” aan de Rijndijk 14-16-18 te Hazerswoude-Rijndijk in verband met de verdergaande verpaupering en ontsiering daarvan, afgewezen.
Bij besluit van 27 september 2012 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van STIEL gegrond verklaard en het primaire besluit ingetrokken.
Bij besluit van eveneens 27 september 2012 (het bestreden besluit II) heeft verweerder eiseres onder verbeurte van een dwangsom gelast binnen zes maanden na verzending van dit besluit de gebouwen 4, 4a, 6, 7, 8, 10, 12, 16, 17, 25, 26, 28, 29, 30, 32 en 33 van het aangewezen Rijksmonument “Nieuw Werklust Kleiwarenfabriek” wind- en waterdicht te maken.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld en tegen het bestreden besluit II bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 14 december 2012 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat hij de begunstigingstermijn, zoals gesteld in het bestreden besluit, verlengt tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 februari 2013. Namens eiseres is verschenen [A], bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Bij besluit van 22 maart 2002 is “Nieuw Werklust Kleiwarenfabriek” aangewezen als beschermd Rijksmonument.
2. Bij brief van 7 december 2009 heeft STIEL verzocht handhavend op te treden tegen de verdergaande verpaupering en ontsiering van het aangewezen Rijksmonument “Nieuw Werklust Kleiwarenfabriek”. Bij het primaire besluit heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Bij de bestreden besluiten I en II heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard, het primaire besluit ingetrokken en aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd.
De bestreden besluiten I en II berusten op de grondslag dat verweerder voor die gebouwen die gebaat zijn bij het wind- en waterdicht maken het belang van het onderhoud en behoud van die bouwwerken in redelijkheid boven de financiële belangen van eiseres heeft kunnen stellen.
3. Eiseres voert aan dat het treffen van maatregelen voor een aantal gebouwen niet meer kan bijdragen aan het behoud van die gebouwen, het treffen van maatregelen voor gebouw 6 niet mogelijk is omdat dit gebouw niet meer te betreden is en de opgelegde maatregelen voor gebouw 4 (deels) verder strekken dan het wind- en waterdicht maken. Voorts acht eiseres de aan de maatregelen verbonden kosten niet in verhouding staan tot het belang van het behoud van de gebouwen, waarbij tevens van belang is dat veel gebouwen in slechte staat verkeren en nauwelijks een bestemming denkbaar is die enig perspectief op de toekomst kan bieden. Daarbij komt dat verweerder geheel is voorbij gegaan aan de veiligheid van personen met betrekking tot het uitvoeren van de opgelegde maatregelen en de daaraan verbonden kosten. Ten slotte stelt eiseres dat de dwangsommen te hoog zijn vastgesteld en de begunstigingstermijn te kort is, waarbij tevens van belang is dat eiseres over onvoldoende middelen beschikt om de werkzaamheden op korte termijn te laten uitvoeren.
4. Met ingang van 1 oktober 2010 zijn de Wabo en de Invoeringswet Wabo in werking getreden. Bij de invoering van deze wetten is een aantal andere wetten gewijzigd. Ingevolge artikel 1.6 van de Invoeringswet, voor zover hier van belang, blijft, indien vóór het tijdstip waarop de Wabo in werking treedt, met betrekking tot een activiteit als bedoeld in die wet een beschikking tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom is gegeven (hierna: een handhavingsbesluit), het onmiddellijk voor dat tijdstip ten aanzien van een zodanige beschikking geldende recht van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk wordt. Deze bepaling moet naar het oordeel van de rechtbank aldus worden uitgelegd, dat deze op gelijke wijze van toepassing is op een besluit waarbij wordt besloten tot het toepassen van handhavingsmaatregelen, als tot het afwijzen van een daartoe strekkend verzoek. Verder moet er naar het oordeel van de rechtbank van worden uitgegaan dat voor de toepassing van dit artikel de datum waarop het eerste (primaire) besluit over de handhaving wordt genomen, bepalend is. Dit betekent dat uit artikel 1.6 van de Invoeringswet voortvloeit, dat wanneer vóór 1 oktober 2010 met betrekking tot een activiteit als bedoeld in de Wabo een beschikking tot toepassing van handhavingsmiddelen is gegeven, of een daartoe strekkende aanvraag is afgewezen, op de verdere besluitvorming en de bezwaar- en beroepsprocedures het recht zoals dat vóór 1 oktober 2010 luidde van toepassing blijft. Nu het (primaire) besluit tot afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden dateert van 20 september 2010 is het recht zoals dat vóór 1 oktober 2010 luidde van toepassing.
5. Eiseres heeft aangevoerd dat het bestreden besluit II als een primair besluit moet worden aangemerkt, waartegen eerst bezwaar gemaakt kan worden. Deze beroepsgrond slaagt niet. De omstandigheid dat verweerder bij aparte besluiten de weigering handhavend op te treden heeft ingetrokken (gericht aan STIEL) en de last onder dwangsom (gericht aan eiseres) heeft opgelegd, staat er niet aan in de weg dat het opleggen van die last als besluit op bezwaar moet worden aangemerkt, waartegen alleen beroep openstond. Uit artikel 7:11, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven dit orgaan niet kan volstaan met (gedeeltelijke) gegrondverklaring van het bezwaarschrift. In dat geval dient voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats te worden gesteld. Tussen de gegrondverklaring van het bezwaarschrift van STIEL en de daarop volgende last onder dwangsom (aan eiseres) bestaat dan ook een onverbrekelijke samenhang. De desbetreffende besluiten dienen, naar ook blijkt uit de bewoordingen daarvan, te worden opgevat als de samenstellende bestanddelen van de in de heroverweging gegeven beslissing op het door STIEL ingediende bezwaarschrift. Daarbij treedt de last onder dwangsom in de plaats van het aanvankelijke, na heroverweging onjuist geoordeelde besluit waarbij het verzoek om handhavend op te treden was geweigerd. Dat de last onder dwangsom, gelet op de daarin gekozen bewoordingen, de verschijningsvorm heeft van een primair besluit, maakt dit niet anders. Overigens is eiseres door deze gang van zaken ook niet in haar belangen geschaad, nu zij in de gelegenheid is geweest om haar standpunt over mogelijk handhavend optreden naar voren te brengen en naar aanleiding van het bezwaar van STIEL ook rekening behoorde te houden met die mogelijkheid (zie onder meer LJN: ZF1681 en LJN: BB9914).
6.1 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in de uitspraak van 1 februari 2012 (LJN: BV2414) overwogen dat onder het in artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van de Monumentenwet 1988, zoals dat luidde ten tijde hier van belang, opgenomen verbod een beschermd monument te (laten) gebruiken op een wijze, waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht, ook valt het verrichten van handelingen, een nalaten daaronder begrepen, waardoor het voortbestaan van een beschermd monument gevaar loopt. Niet in geschil is dat het complex gebreken heeft, ten gevolge waarvan wind en hemelwater het complex binnendringen waardoor het voortbestaan van dit monument in gevaar komt. Gelet hierop heeft eiseres gehandeld in strijd met artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van de Monumentenwet 1988, zodat verweerder bevoegd is handhavend op te treden.
6.2 Verweerder heeft concreet vermeld welke maatregelen eiseres dient te treffen en heeft zich daarbij gebaseerd op het rapport van Conserf van 30 mei 2011. Naar het oordeel van de rechtbank strekken de maatregelen, ook die met betrekking tot gebouw 4, niet verder dan tot het wind- en waterdicht maken van het complex om te voorkomen dat het complex in gevaar wordt gebracht als bedoeld in artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van de Monumentenwet 1988, en heeft verweerder deze maatregelen dan ook in redelijkheid kunnen opnemen in de lastgeving. De stelling van eiseres dat de gebouwen 6 en 12 vanwege de verbondenheid met gebouw 5 respectievelijk de gebouwen 11, 13, 14 en 15 niet wind- en waterdicht zijn te maken zonder ingrijpende verbouwings- en/of restauratiewerkzaamheden is op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt.
7.1 Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7.2 Volgens vaste rechtspraak biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. Voorts biedt de door eiseres aangevoerde omstandigheid dat handhavend optreden in feite zal leiden tot kapitaalvernietiging omdat de gebouwen in zeer slechte staat verkeren en geen reële toekomstige bestemming denkbaar is volgens vaste rechtspraak (LJN: BV2414) evenmin grond voor dat oordeel. De door eiseres aangevoerde financiële omstandigheden aan haar zijde en de gestelde kapitaalvernietiging zijn dan ook niet aan te merken als bijzondere omstandigheden.
7.3 De verwijzing door eiseres naar de verleende sloopvergunning voor het monumentale Sankt Ludwig-klooster in Vlodrop, maakt dit niet anders. Nog daargelaten dat naar het oordeel van de rechtbank niet vast staat dat alle mogelijkheden van alternatieve bestemmingen en het verkrijgen van subsidies zijn nagegaan en er daadwerkelijk geen realistische mogelijkheid tot herbestemming van "Nieuw Werklust Kleiwarenfabriek" bestaat, kunnen de stellingen van eiseres op dit punt geen rol spelen bij de vraag of verweerder een last onder dwangsom heeft kunnen opleggen. Het betreft hier veeleer omstandigheden die in het kader van een mogelijk verzoek van eiseres om "Nieuw Werklust Kleiwarenfabriek" af te voeren van het monumentenregister als bedoeld in de Monumentenwet 1988 of een eventuele aanvraag voor een sloopvergunning aan de orde kunnen komen. Hetzelfde geldt voor de stelling van eiseres dat vanwege de instorting van een kolenloods en het feit dat meerdere onderdelen van het complex niet meer te behouden zijn, het aangewezen complex "Nieuw Werklust Kleiwarenfabriek" als geheel niet meer voor bescherming in aanmerking komt.
7.4 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de hoogte van de dwangsom in redelijkheid kunnen vaststellen op de bedragen welke hij heeft bepaald. Volgens vaste rechtspraak kunnen de financiële omstandigheden van eiseres daarbij op zichzelf niet bepalend zijn voor het vaststellen van de hoogte van de dwangsom. Niet die omstandigheden maar de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging vormen de maatstaf van de hoogte van de dwangsom. De rechtbank is van oordeel dat er geen grond is voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot die toetsingselementen.
7.5 Verweerder heeft een begunstigingstermijn gesteld van zes maanden na verzending van de last onder dwangsom en deze termijn bij brief van 14 december 2012 verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank acht deze termijn niet onredelijk, in aanmerking genomen het aantal gebouwen en de aard en omvang van de te treffen maatregelen.
8. De beroepen zijn ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Verbeek, rechter, in aanwezigheid van mr. S.P. Jadoenathmisier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 maart 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.