ECLI:NL:RBDHA:2014:4926

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 13/6050

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 april 2014 in de zaak tussen

Stichting De Faunabescherming, te Amstelveen, eiseres

(gemachtigde: A.P. de Jong)

het College van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder

(gemachtigden: mr. W.M. Lambooij en mr. M.L. Knijnenburg).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting FaunabeheereenheidZuid-Holland, te Dordrecht, hierna te noemen “ de Fbe”,

(gemachtigde: M. Huber)

Procesverloop

Bij besluit van 18 december 2012 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan de Fbe
een ontheffing in de zin van artikel 68, eerste lid, onder e, van de Flora- en faunawet (Ffw) gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, onder d van het Besluit Beheer en Schadebestrijding Dieren (het Besluit) verleend voor het doden van konijnen met gebruikmaking van geweer en kunstmatige lichtbron, tussen zonsondergang en zonsopgang in de geopende jachtperiode (15 augustus tot en met 31 januari in het daaropvolgende jaar, tot uiterlijk 31 januari 2015) en buiten het geopende jachtseizoen van één uur voor zonsopgang tot één uur na zonsopgang, tot uiterlijk 14 augustus 2017, op het golfterrein van de Koninklijke Haagsche Golf & Countryclub (de KHG&C) te Wassenaar.

Bij besluit van 18 december 2012 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan Ridderstee Holiday B.V. (Ridderstee) een ontheffing in de zin van artikel 68, eerste lid, onder e, van de Ffw gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, onder d van het Besluit verleend voor het doden van konijnen met gebruikmaking van geweer en kunstmatige lichtbron, tussen zonsondergang en zonsopgang in een deel van de geopende jachtperiode (1 november tot en met 31 januari in het daaropvolgende jaar, tot uiterlijk 31 januari 2015) op het terrein van recreatiepark/camping De Klepperstee (De Klepperstee) te Ouddorp.

Bij besluit van 15 juli 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Bezwarencommissie van 11 april 2013, het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten I en II ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De Fbe heeft een zienswijze ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2014. Eiseres, verweerder en de Fbe hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde(n). Namens de KHG&C waren [A] en [B] aanwezig.

Overwegingen

Op 29 oktober 2012 is door de Fbe ontheffing aangevraagd op grond van artikel 68 van de Ffw voor de bestrijding van konijnen met het geweer, jaarrond van één uur voor zonsopgang tot één uur na zonsondergang, op het terrein van de KHG&C. Als reden voor de gevraagde ontheffing is in de aanvraag vermeld dat konijnen op het terrein van de KHG&C – dat in de duinen is gelegen – aanzienlijke schade aanrichten door het graven van holen en kleine ondiepe kuiltjes waardoor het terrein wordt beschadigd en, als deze schade niet wordt hersteld, letselschade kan ontstaan. Op 5 december 2012 is door de Fbe aanvullend verzocht het konijnenbeheer in de geopende jachtperiode gedurende de gehele nacht onder gebruik van kunstlicht te mogen uitvoeren.

1.1.

Op 7 november 2012 is namens Ridderstee ontheffing aangevraagd op grond van artikel 68 van de Ffw voor de bestrijding van konijnen met het geweer, van één uur voor zonsopgang tot één uur na zonsondergang in de periode van 1 november tot en met 31 januari, op het terrein van De Klepperstee. Als reden voor de gevraagde ontheffing is in de aanvraag vermeld dat konijnen zich verschuilen onder caravans en beplanting in het recreatiepark en terrassen bij caravans en tenten ondergraven en schade aanbrengen aan de graszoden, bijvoorbeeld door het graven van gaten, waardoor gevaar ontstaat.

1.2.

Bij primaire besluiten I en II heeft verweerder de door de Fbe en Ridderstee verzochte ontheffingen verleend ter voorkoming en/of bestrijding van schade veroorzaakt door konijnen op sportvelden (artikel 68, eerste lid, onder e, van de Ffw gelezen in combinatie met artikel 4, eerste lid, onder d, van het Besluit). Verweerder heeft daartoe geconstateerd dat het aantal konijnen op de terreinen van de KHG&C en De Klepperstee het gewenste aantal sterk overschrijdt en dat deze konijnen daadwerkelijk de aangegeven schades aanrichten. Verweerder is – kortgezegd – van oordeel dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat om de konijnenschade in voldoende mate tegen te gaan zonder met het geweer op te treden. Volgens verweerder is het gebruik van het geweer en kunstlicht bij het doden van konijnen in de bejaagbare periode een duurzame en effectieve oplossing om de stand van de konijnen te beperken en daarmee de schade veroorzaakt door konijnen zo laag mogelijk te houden. In bezwaar heeft verweerder de verleende ontheffingen gehandhaafd met dien verstande dat aan de verleende ontheffingen – in aanvulling op het in artikel 4, eerste lid, onder d, van het Besluit genoemde belang – eveneens de in artikel 68, eerste lid, onder e, van de Ffw genoemde belangen van de volksgezondheid en/of de openbare veiligheid ten grondslag zijn gelegd.

In geschil is of sprake is van een noodzaak tot het bestrijden van konijnen op de twee terreinen en of de door verweerder verleende ontheffingen in strijd zijn met Benelux-regelgeving op het gebied van de jacht en de vogelbescherming .

Eiseres voert in beroep aan dat de noodzaak voor het bestrijden van konijnen met het geweer en een kunstmatige lichtbron niet is aangetoond. Volgens eiseres zijn de in artikel 68, eerste lid, onder e, van de Ffw genoemde belangen van de volksgezondheid en/of de openbare veiligheid niet in het gedrang, althans heeft verweerder dat onvoldoende onderbouwd. Daarnaast is volgens eiseres bij zowel het terrein van de KHG&C als bij het terrein van De Klepperstee geen sprake van sportvelden in de zin van artikel 4, onder d, van het Besluit, maar van recreatieterreinen waarop voornoemde regelgeving niet van toepassing is. Bovendien dienen gebruikers van de terreinen zelf alert te zijn op mogelijke door konijnen gegraven kuilen. Voorts is het schieten van konijnen volgens eiseres geen effectieve maatregel tegen het gesignaleerde probleem, omdat afschot slechts een tijdelijk effect heeft dat zelfs averechts werkt door verstoring van de natuurlijke regulatiemechanismen. Verder stelt eiseres zich op het standpunt dat de verleende ontheffingen in strijd zijn met de Benelux-Overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming, zoals gewijzigd door het Protocol van 20 juni 1977 (hierna: de Benelux-Overeenkomst) en/of met de beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie strekkende tot limitatieve opsomming van de te bezigen geweren en munitie bij de jacht op de onderscheiden wildsoorten (hierna: de Beschikking middelen) en de uitleg die de rechtbank Leeuwarden daaraan bij uitspraak van 16 december 2010 heeft gegeven. Volgens eiseres volgt uit een en ander dat het begrip ‘jacht’ zoals genoemd in de Benelux-Overeenkomst eveneens het schieten van konijnen in het kader van de schadebestrijding omvat en dat het gebruik van een geweer in combinatie met kunstlicht is verboden. Volgens eiseres dienen de artikelen uit de Ffw en/of het Besluit op grond waarvan ontheffing kan worden verleend voor het doden van konijnen met gebruikmaking van kunstmatige lichtbronnen, buiten toepassing te worden gelaten wegens strijd met het Benelux-recht.

Verweerder voert aan dat zowel het terrein van de KHG&C als het terrein van De Klepperstee sportvelden in de zin van artikel 4, onder d, van het Besluit zijn en dat sprake is van schade aan deze sportvelden. Voorts is verweerder van mening dat door middel van afschot de populatie op een (veel) lager niveau kan worden gebracht en gehouden, zodat het een oplossing biedt voor het probleem. Verder voert verweerder aan dat de Beschikking middelen is gewijzigd bij Beschikking M (2012) van 24 april 2012, waardoor de Beschikking middelen alleen nog maar betrekking heeft op de uitoefening van de jacht en niet langer op de schadebestrijding. Benelux-regelgeving staat in de onderhavige gevallen volgens verweerder dus niet langer aan het gebruik van een geweer in combinatie met een kunstmatige lichtbron in de weg.

Eiseres stelt zich aanvullend op het standpunt dat, nu de Beschikking middelen sinds de wijziging van 24 april 2012 alleen nog maar van toepassing is op de uitoefening van de jacht, er op grond van artikel 4, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst een nieuwe lijst zal moeten worden opgesteld met middelen die bij de schadebestrijding kunnen worden toegepast. Zolang geen wapens, munitie of andere middelen zijn aangewezen door de Hoge Verdragsluitende partijen, is geen enkel middel toegestaan, aldus eiseres. Voorts stelt eiseres zich onder verwijzing naar de uitspraken van de AbRS van 4 december 2013 (in zaken 201012263/1/A3 en 201100944/1/A3-A) op het standpunt dat er nooit toestemming had mogen worden verleend voor het gebruik van kunstlicht bij het vangen en doden van dieren in het kader van beheer en schadebestrijding.

De Fbe voert aan dat in het ten tijde van de aanvragen van toepassing zijnde faunabeheerplan van 7 december 2006 geen apart hoofdstuk over het beheer van konijnen op sportvelden was opgenomen. In het nieuwe faunabeheerplan, dat op 29 oktober 2013 door verweerder is goedgekeurd, is daarvan wel sprake.

Wettelijk kader

Artikel 9 van de Ffw omvat een verbod om dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen. Voorts is het blijkens artikel 10 van de Ffw verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten. Het konijn wordt aangemerkt als een beschermde inheemse diersoort als bedoeld in artikel 4 van de Ffw.

7.1.

Artikel 31, eerste lid, van de Ffw bepaalt, dat het in afwijking van het bepaalde in artikel 9 is toegestaan te jagen op wild voorzover dit geschiedt in overeenstemming met het bepaalde bij of krachtens de artikelen 15a, 15b en 32 tot en met 59. Het tweede lid bepaalt dat het bepaalde in artikel 10 niet van toepassing is voorzover wild waarop het is toegestaan te jagen, opzettelijk wordt verontrust bij de uitoefening van de jacht. In artikel 32, eerste lid, van de Ffw is, voor zover relevant, het konijn aangemerkt als wild. Ingevolge artikel 10, aanhef en onder e, van de Jachtregeling is de jacht op konijnen geopend in de periode van 15 augustus tot en met 31 januari.

7.2.

Het is op grond van artikel 53, eerste lid, aanhef en onder f, van de Ffw verboden om te jagen voor zonsopgang en na zonsondergang. Dit verbod om te jagen geldt volgens artikel 15, tweede lid, van het Jachtbesluit niet indien wordt gejaagd ter uitoefening van de bevoegdheden toegekend bij of krachtens artikel 68 van de Ffw.

7.3.

Ingevolge artikel 68, eerste lid, onder e, van de Ffw kunnen gedeputeerde staten wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, voor zover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15, 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid, en 74 in het belang van de volksgezondheid of openbare veiligheid, in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren en ter voorkoming van schade aan flora en fauna, of met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.

7.4.

Artikel 68, vierde lid, van de Ffw bepaalt dat een ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts wordt verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan. Volgens het zesde lid kan, in afwijking van het derde lid de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, ook aan anderen dan een faunabeheer-eenheid worden verleend indien:

a. de noodzaak ontbreekt voor een faunabeheerplan gelet op de soort dan wel de aard of omvang van te verrichten handelingen;

b. de noodzaak ontbreekt dat de te verrichten handelingen worden verricht door tussenkomst van een faunabeheereenheid;

c. het gebied waar de handelingen worden verricht niet is gelegen in een gebied waarover zich de zorg van een faunabeheereenheid uitstrekt.

7.5.

Ingevolge artikel 4, eerste lid, onder d, van het Besluit zijn als andere belangen als bedoeld in artikel 68, eerste lid, onderdeel e, van de Ffw, aangewezen de voorkoming en bestrijding van schade veroorzaakt door konijnen of vossen op sportvelden of industrie-terreinen.

Blijkens de Nota van toelichting bij artikel 4, eerste lid, onder d, van het Besluit (Staatsblad 2000, nr. 521) veroorzaken deze dieren op sportvelden gaten in de grasmat, waardoor de kans op letselschade bij sporters, die gebruik maken van een dergelijk veld, aanzienlijk wordt vergroot. Op industrieterreinen ondermijnen zij kabelgoten, gebouwen en andere werken of installaties, waardoor schade wordt geleden. Voorts vermeldt de Nota van toelichting dat het voorkomen en bestrijden van schade op sportvelden of industrieterreinen met een geweer, gelet op de aard van het gebruik daarvan, bij voorkeur ’s nachts dient plaats te vinden. Volledigheidshalve wordt daarom opgemerkt dat door aanwijzing van het belang, bedoeld in onderdeel d, er in wordt voorzien dat gedeputeerde staten ingevolge artikel 68 van de wet ontheffing kunnen verlenen van bijvoorbeeld het verbod om 's nachts een geweer te gebruiken (artikel 7, negende lid, onderdeel a, van het Besluit) of om een geweer te voorzien van een kunstmatige lichtbron (artikel 7, zesde lid, van het Besluit).

7.6.

Artikel 72, eerste lid, van de Ffw bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur, voorzover noodzakelijk in afwijking van artikel 15, de middelen worden aangewezen waarmee, met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 65 tot en met 70, dieren mogen worden gevangen of gedood. Het vijfde lid bepaalt onder meer dat het verboden is dieren te vangen of te doden met andere dan de in het eerste lid bedoelde middelen.

7.7.

Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a en j, van het Besluit zijn als middelen als bedoeld in artikel 72, eerste lid, van de Ffw waarmee dieren mogen worden gevangen of gedood aangewezen: geweren en kunstmatige lichtbronnen.

7.8.

Artikel 4, eerste lid, van de Benelux-Overeenkomst bepaalt dat de jacht met het geweer is verboden tenminste gedurende de tijd tussen één uur na de officiële zonsondergang en één uur vóór de officiële zonsopgang. Het tweede lid bepaalt dat bij de jacht op de onderscheiden wildsoorten slechts gebruik mag worden gemaakt van nader aan te wijzen wapens en munitie, alsmede van nader bij beschikking van het Comité van Ministers aan te wijzen andere middelen, tuigen en jachtmethoden.

7.9.

In artikel 1, aanhef en onder d, van de Tweede Beschikking van het Comité van Ministers van 18 juni 1990 tot wijziging van de Benelux-Overeenkomst (M (90) 6) is het konijnen als ‘overig wild’ gerangschikt.

7.10.

Ter uitwerking van artikel 4 van de Benelux-Overeenkomst is de Beschikking middelen (M (83) 17) opgesteld. Artikel 1, aanhef en bij het tweede gedachtestreepje, van de Beschikking middelen bepaalt dat voor het uitoefenen van de jacht geweren, voorzien van kunstmatige lichtbronnen of voorzieningen om de prooi te verlichten, zijn verboden.

7.11.

In artikel 1 van de Beschikking van het Comité van Ministers van 2 oktober 1996 met betrekking tot de jacht en de vogelbescherming (M (1996) 8) is bepaald dat bij de uitoefening van de jacht alleen de wapens en munitie zoals genoemd in de Beschikking middelen zijn toegestaan. In artikel 2 is voorts een aantal wapens en/of middelen genoemd die bij de uitoefening van de jacht tevens zijn toegestaan. De kunstmatige lichtbron is daarin niet genoemd. In artikel 3 is bepaald dat voor Nederland en België bovendien een aantal wapens en/of middelen is toegestaan. De kunstmatige lichtbron is daarin evenmin genoemd.

7.12.

In de Beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie tot wijziging van het toepassingsgebied van de Beschikkingen M (96) 8 en M (83) 17 met betrekking tot geweren en munitie en andere middelen die voor de jacht op de onderscheiden wildsoorten zijn toegestaan van 24 april 2012 (M (2010) 3), is onder meer bepaald dat het toepassingsgebied van de Beschikking middelen zich uitsluitend beperkt tot de uitoefening van de jacht en zich niet uitstrekt tot bestrijding teneinde belangrijke schade te voorkomen of te bestrijden aan gewassen, veeteelt en bossen, dan wel in het belang van flora, fauna en de volksgezondheid en openbare veiligheid, alsmede de veiligheid van het luchtverkeer.

Uit de gemeenschappelijke Memorie van Toelichting bij M (2012) 3 blijkt dat de beperking van de reikwijdte van de Beschikking middelen en de Beschikking (M (1996) 8) is ingegeven vanwege het arrest van het Benelux-Gerechtshof van 25 juni 2008. De Memorie van Toelichting bepaalt voorts dat, vanwege deze beperking van de reikwijdte, iedere Benelux-regering vrij is op het gebied van de wetgeving inzake de uitoefening van bestrijding van schade veroorzaakt door bepaalde wildsoorten die in aantal zeer sterk zijn aangegroeid, ter veiligstelling van de volksgezondheid en openbare veiligheid.

7.13.

In artikel 13, eerste lid, van de Benelux-Overeenkomst is bepaald dat de regeringen van de Benelux-landen zich het recht voorbehouden om het belang van de wetenschap, van het natuurbeheer, of tot voorkoming van schade, afwijkingen toe te staan van de bepalingen van de Benelux-Overeenkomst, mits dienaangaande vooraf overeenstemming is bereikt in het Comité van Ministers door middel van een overeenkomstig artikel 19a) van het Unieverdrag genomen beschikking. Het tweede lid bepaalt, voor zover relevant, dat de regeringen in dringende gevallen in afwachting van deze beschikking afwijkende maatregelen kunnen nemen en toepassen gedurende een tijdvak van ten hoogste drie maanden.

Inhoudelijke beoordeling

12.

De rechtbank oordeelt allereerst dat verweerder de ontheffing ten aanzien van De Klepperstee terecht heeft verleend aan Ridderstee, nu uit hetgeen de Fbe heeft aangevoerd is gebleken dat over het beheer van konijnen op sportvelden niets was bepaald in het ten tijde van de aanvraag van toepassing zijnde Faunabeheerplan. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het destijds niet noodzakelijk was om het beheer van konijnen op sportvelden in het faunabeheerplan op te nemen, omdat het konijn een bejaagbare soort is ten aanzien waarvan bovendien een landelijke vrijstelling geldt. Evenmin was daarom bij het in behandeling nemen van de aanvraag van Ridderstee de tussenkomst van de Fbe noodzakelijk, aldus verweerder. Dat de ontheffing ten aanzien van de KHG&C wel is verleend aan de Fbe, komt volgens verweerder omdat de aanvraag voor de ontheffing was gedaan door de Fbe. Ook aan die verleende ontheffing lag geen faunabeheerplan ten grondslag. Gelet op hetgeen verweerder heeft aangevoerd is de rechtbank van oordeel dat sprake is van het bepaalde in artikel 68, zesde lid, aanhef en onder a en b, van de Ffw.

13.

De rechtbank zal eerst het meest verstrekkende argument van eiseres, te weten dat de door verweerder verleende ontheffingen in strijd zijn met Benelux-regelgeving, beoordelen.

14.

In de door eiseres genoemde uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van
16 december 2010 (ECLI:NL:RBLEE:2010:BP0812) heeft de rechtbank geoordeeld dat het gebruik van kunstmatige lichtbronnen bij het doden van vossen ter voorkoming van schade is verboden op grond van de Beschikking middelen, omdat het gebruik daarin niet staat genoemd. In de hoger beroepszaak heeft de AbRS prejudiciële vragen gesteld aan het Benelux-Gerechtshof over, onder meer, het toepassingsbereik van de Beschikking middelen. Het Gerechtshof heeft op 22 maart 2013 uitspraak gedaan (nr. A 2011/2/10) waarbij onder meer is geoordeeld dat het begrip ‘jacht’ in artikel 4, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst ook omvat de jacht op een als ‘overig wild’ aangewezen diersoort met het oog op de bestrijding van schade. Voorts heeft het Gerechtshof geoordeeld dat voor de periode vanaf 24 april 2012 (de datum van de gewijzigde werkingssfeer van de Beschikking middelen) heeft te gelden dat het toepassingsgebied van de Beschikking middelen is beperkt tot de uitoefening van de jacht en zich niet uitstrekt tot schadebestrijding en/of de belangen van, onder meer, de openbare veiligheid en/of de volksgezondheid. In navolging van deze uitspraak heeft de AbRS op 4 december 2013 in de hoger beroepszaak (nr. 01100944/1/A3-A) geoordeeld dat de rechtbank Leeuwarden de ontheffing terecht heeft herroepen omdat deze dateerde van vóór 24 april 2012 en de Beschikking middelen tot die datum ook van toepassing was op het doden van vossen in het kader van de bestrijding van schade.

15.

Op 4 december 2013 heeft de AbRS eveneens uitspraak gedaan (nr. 201012263/1/A3) naar aanleiding van hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Haarlem van 30 november 2010 (ECLI:NL:RBHAA:2010:BO6346) betreffende het doden van vossen met gebruikmaking van (onder andere) het geweer en kunstmatige lichtbronnen. In die zaak was eveneens sprake van een vóór 24 april 2012 verleende ontheffing. De AbRS oordeelde hierover dat het college ten onrechte toestemming heeft verleend voor het gebruik van kunstmatige lichtbronnen, gelet op de omstandigheid dat de Beschikking middelen destijds van toepassing was op het doden van vossen in het kader van de schadebestrijding en het gebruik van kunstmatige lichtbronnen niet in deze beschikking staat genoemd. Daarnaast heeft de AbRS zich – ter beantwoording van de vraag of de rechtsgevolgen van het besluit tot het verlenen van de ontheffing in stand kunnen blijven – uitgelaten over de vraag of het doden van vossen met kunstlicht ná 24 april 2012 is toegestaan, gelet op de beperking van de reikwijdte van de Beschikking middelen tot de uitoefening van de jacht. De AbRS heeft geoordeeld dat het doden van vossen met kunstlicht ook na 24 april 2012 op grond van artikel 4, tweede lid, van de Benelux-Overeenkomst niet is toegestaan, omdat door de beperking van de reikwijdte van de Beschikking middelen géén middelen zijn aangewezen in het kader van de schadebe-strijding. De rechtsgevolgen van de verleende ontheffing konden dus niet in stand blijven, aldus de AbRS. De AbRS heeft daarbij overwogen steun voor haar oordeel te vinden in de aanvullende conclusie van 31 mei 2012 van Advocaat-Generaal Langemeijer bij de uitspraak van het Benelux-Gerechtshof van 22 maart 2013 (zaak A 2011/2/10), waarbij laatstgenoemde had geconcludeerd dat de gewijzigde Beschikking middelen weliswaar het toepassingsgebied van de daarin genoemde beschikkingen van het Comité van Ministers beperkt, maar zij niet het toepassingsgebied van de Benelux-Overeenkomst zelf kan beperken. Voor zover het begrip ‘jacht’ in de Benelux-Overeenkomst mede de jacht omvat op in of krachtens artikel 1 van die Overeenkomst als wild aangewezen dieren ter voorkoming of bestrijding van schade door die diersoorten, zal ter uitvoering van artikel 4 van de Benelux-Overeenkomst moeten worden voorzien in nadere regelgeving, aldus de Advocaat-Generaal.

16.

Naar aanleiding van de uitspraak van het Benelux-Gerechtshof van 22 maart 2013, heeft de Nederlandse regering op 3 september 2013 aan het Benelux Comité van Ministers verzocht om met toepassing van artikel 13 van de Benelux-Overeenkomst toe te staan dat van de bepalingen van deze overeenkomst wordt afgeweken, voor zover dit nodig is ter voorkoming van schade.

17.

Ter zitting heeft verweerder de Beschikking tot instemming met de toepassing van artikel 13, eerste lid, van de Benelux-Overeenkomst (M (2014) 3) van het Benelux Comité van Ministers van 5 maart 2014 overgelegd, waaruit blijkt dat toestemming is verleend aan (onder meer) de Nederlandse regering om, voor zover relevant, afwijkingen toe te staan van de artikelen 2, 3 en 4 van de Benelux-Overeenkomst voor zover dit nodig is ter voorkoming van schade. De toestemming wordt verleend onder voorwaarde dat handelingen waarop de afwijking betrekking heeft, voor het overige worden verricht in overeenstemming met de toepasselijke eigen wettelijke bepalingen van, in dit geval, Nederland.

18.

Uit de onder 17 genoemde Beschikking leidt de rechtbank af dat per 5 maart 2014 het doden van het konijnen en andere wildsoorten met gebruikmaking van het geweer en kunstmatige lichtbronnen in het kader van de voorkoming en/of bestrijding van door deze dieren veroorzaakte schade, in, onder andere, Nederland is toegestaan, mits wordt gehandeld in overeenstemming met de toepasselijke wettelijke bepalingen.

19.

In deze zaak dateren de verleende ontheffingen van na 24 april 2012. Gelet op de onder 15 genoemde uitspraak van de AbRS is de rechtbank van oordeel dat verweerder de ontheffingen in strijd met Benelux-regelgeving heeft verleend. Het beroep is dus gegrond en het bestreden besluit dient dan ook te worden vernietigd. Nu echter inmiddels door middel van de onder 17 genoemde Beschikking het geconstateerde gebrek is hersteld, dient de rechtbank te beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt. Gelet op hetgeen onder 17 en 18 is overwogen, ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, nu – uitgaande van het op het moment van de uitspraak geldende recht – het doden van konijnen met gebruikmaking van het geweer en kunstmatige lichtbronnen in het kader van de voorkoming en/of bestrijding van door deze dieren veroorzaakte schade inmiddels in, onder andere, Nederland is toegestaan.

20.

Voorts dient beoordeeld te worden of verweerder in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om ontheffing te verlenen van het verbod om ’s nachts konijnen te doden met gebruikmaking van het geweer en kunstmatige lichtbron. Concreet ligt de vraag voor of in de onderhavige gevallen aan de in artikel 68, eerste lid, onder e, van de Ffw genoemde vereisten is voldaan. Zo dient door verweerder ten aanzien van de beide verleende ontheffingen aannemelijk te zijn gemaakt dat er geen andere bevredigende oplossing voor de door konijnen veroorzaakte schade bestaat en dat geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de konijnen. Voorts dient sprake te zijn van een belang zoals genoemd in artikel 68, eerste lid, onder e van de Ffw, dan wel in artikel 4, eerste lid, onder d, van het Besluit. Op dit laatste punt zal de rechtbank hierna eerst ingaan.

21.

Verweerder heeft zich ten aanzien van beide terreinen in de eerste plaats op het standpunt gesteld dat sprake is van het belang van de voorkoming of bestrijding van schade aangericht door konijnen op sportvelden zoals genoemd in artikel 4, eerste lid, onder d, van het Besluit. Eiseres heeft betwist dat de terreinen van de KHG&C en De Klepperstee als sportvelden in de zin van artikel 4, eerste lid, onder d, van het Besluit kunnen worden aangemerkt. Volgens eiseres is sprake van recreatieterreinen waarop het Besluit en de overige in dit kader van belang zijnde regelgeving niet van toepassing zijn. Daartoe heeft zij verwezen naar overgelegde print-outs over waterbeheer en drainage op golfbanen en sportvelden, waaruit volgens eiseres volgt dat golfbanen geen sportvelden zijn. De rechtbank overweegt hierover het volgende.

22.

De rechtbank stelt vast dat noch uit artikel 4, eerste lid, onder d, van het Besluit, noch uit de Nota van toelichting (zie onder rechtsoverweging 7.5.) kan worden afgeleid wat onder sportvelden moet worden verstaan. Of de terreinen van de KHG&C en De Klepperstee zijn aan te merken als sportvelden in de zin van artikel 4, eerste lid, onder d, van het Besluit dient daarom te worden beoordeeld naar hetgeen in het gangbare spraakgebruik daaronder wordt verstaan. In het Groot Woordenboek der Nederlandse Taal (Van Dale) wordt “sportveld” omschreven als: “grasveld met doelpalen, grenslijnen e.d. waarop diverse sporten worden bedreven”. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op deze omschrijving, een sportveld als zodanig herkenbaar moet zijn, zowel door ondergrond (gras), belijning/aanwezige middelen op het veld, als door het feit dat er op gesport wordt. Daarnaast dient bij de beoordeling van het begrip “sportvelden” ook de aard van de in te zetten middelen te worden betrokken. In onderhavige gevallen is door verweerder ontheffing verleend van het verbod om konijnen ’s nachts (in het geopende jachtperiode) en – ten aanzien van de KHG&C ook overdag (buiten het jachtseizoen) – te doden met gebruikmaking van het geweer en kunstmatige lichtbronnen. Bij de inzet van dergelijke middelen dient naar het oordeel van de rechtbank ook sprake te zijn van een zekere omvang van de velden. Dat sprake moet zijn van georganiseerde veldsporten waarbij de beoefenaars zich regelmatig met grote snelheid over het veld bewegen, zoals eiseres heeft aangevoerd, kan de rechtbank gelet op het voorgaande niet volgen. Voorts merkt de rechtbank op dat het door eiseres gemaakte onderscheid tussen golfbanen en sportvelden geen steun vindt in de wet- en regelgeving in het kader van het beheer en de bestrijding van schade.

23.

De rechtbank leidt de feitelijke situatie ten aanzien van de KHG&C af uit de verklaringen van de ter zitting aanwezige heren [B] en [A], die door de rechtbank als informanten van verweerder zijn aangemerkt, en de door hen ter zitting overlegde foto’s en het door de KHG&C opgestelde en ter zitting overgelegde beheerplan konijnen van mei 2011. Hieruit blijkt onder meer het volgende.

24.

Het terrein van de KHG&C beslaat een oppervlakte van circa 60 hectare en kan onderverdeeld worden in vier soorten gebieden: greens, fairways, aan de greens en fairways grenzende natuurgedeelten (ook wel ‘semi-rough’ genaamd) en natuurgedeelten die in principe niet betreden worden (ook wel ‘rough’ genaamd). De greens, die zich bevinden rondom de holes, en de fairways, de speelgedeelten, hebben als ondergrond gras. De overige delen van het terrein, die veruit het grootst zijn qua oppervlakte, bevatten een mengeling van gras en zand (semi-rough), dan wel zand en andere begroeiing (rough). De schade die de konijnen veroorzaken bestaat onder meer uit: het aanvreten van gras op de greens waardoor de grasmat niet meer in de gewenste topconditie is te brengen; het veroorzaken van talrijke graafplekken in de fairways die reparatie behoeven hetgeen ten koste gaat van het (overige) onderhoud aan de baan, en; het graven van holen in de gebieden die grenzen aan de fairways, welke holen door de begroeiing vaak slecht zichtbaar zijn en daardoor tot letselschade bij de sporters en het personeel kunnen leiden. Er is in het verleden ook daadwerkelijk sprake geweest van diverse letselgevallen. Het personeel en de sporters van de KHG&C maken met name gebruik van de greens en de fairways. Ook in de aan de fairways grenzende (semi-rough) natuurgebieden komen zij regelmatig vanwege afgezwaaide ballen. Het gaat de KHG&C er dan ook om dat de schade die de konijnen veroorzaken aan de greens, fairways en de aan de fairways grenzende natuurgebieden zoveel als mogelijk terug te dringen. Het beleid van de KHG&C is dat de natuur in de natuurgebieden die in principe niet betreden worden, zoveel als mogelijk haar gang moet gaan. De konijnenpopulatie betrof in het verleden circa 150 konijnen. Na 2005 is de populatie geleidelijk in aantal toegenomen tot circa 850 konijnen. Volgens de KHG&C is gebleken dat bij een populatie van circa 150 konijnen de instandhouding van de soort op het terrein niet in gevaar komt en de schade op een acceptabel niveau blijft. De KHG&C heeft in het verleden diverse maatregelen genomen ter voorkoming en bestrijding van schade veroorzaakt door konijnen, waaronder het plaatsen van een hek om het terrein, herstel van veroorzaakte schade, jacht met de fret en de havik en het vangen en vervolgens uitzetten van konijnen. Deze maatregelen zijn te weinig effectief gebleken.

25.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het terrein van de KHG&C, althans de daarop aanwezige greens, fairways en aan greens en fairways grenzende natuurgebieden, dient te worden aangemerkt als een sportveld in de zin van artikel 4, eerste lid, onder d, van het Besluit. Sprake is immers van een veld/terrein dat – voor zover daarop wordt gegolfd – grotendeels bestaat uit gras, een aanzienlijke omvang heeft, als sportveld waarneembaar is vanwege de daarop aanwezige holes, afslagplaatsen, en dergelijke. Bovendien staat buiten kijf dat op het terrein wordt gegolfd, hetgeen een (officiële) sport betreft.

26.

Voorts is volgens de rechtbank sprake van het in artikel 4, eerste lid, onder d, van het Besluit genoemde belang van de voorkoming of bestrijding van schade aangericht door konijnen op sportvelden. Het is voldoende aannemelijk geworden dat door de konijnenpopulatie op het terrein van de KHG&C schade wordt veroorzaakt waardoor gevaar bestaat voor letselschade bij sporters en personeel van de club. Bovendien blijkt uit het voorgaande dat ook sprake is van de bescherming van economische belangen. Hoewel dit niet expliciet blijkt uit de Nota van toelichting bij dit artikel, is de rechtbank van oordeel dat – naast het achterliggende belang van het voorkomen van letselschade bij sporters – ook economische belangen ten grondslag kunnen liggen aan het in artikel 4, eerste lid, onder d, van het Besluit genoemde belang. De rechtbank wijst in dat kader naar hetgeen in de Nota van toelichting ten aanzien van het aanpalende belang van het voorkomen en bestrijden van door konijnen (en vossen) aangerichte schade op industrieterreinen is vermeld.

27.

Tot slot is de rechtbank van oordeel dat, gelet op hetgeen is aangevoerd, voldoende aannemelijk is gemaakt dat geen andere bevredigende oplossing bestaat en dat geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort.

28.

Gelet op het voorgaande is er aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten voor zover het de aan de Fbe verleende ontheffing betreft.

29.

Ten aanzien van de aan Ridderstee verleende ontheffing overweegt de rechtbank het volgende.

30.

Met betrekking tot de feitelijke situatie op het terrein van De Klepperstee heeft verweerder het volgende aangevoerd. Op het terrein bevinden zich meerdere velden en veldjes waarop gerecreëerd wordt. In het najaar van 2012 is door een handhavings-medewerker van de Omgevingsdienst Zuid-Holland geconstateerd dat verspreid over het terrein sprake is van graverij door konijnen en vraat aan vegetatie. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat konijnenholen in de recreatievelden kunnen leiden tot blessures en dat de gangen die konijnen graven onder bijvoorbeeld voortenten van caravans kunnen leiden tot onverwachte verzakkingen, hetgeen ook daadwerkelijk is voorgevallen bij een opstapje naar een caravan. Behalve het veiligheidsaspect zijn aan de reparatie van dergelijke verzakkingen ook vaak kosten verbonden, aldus verweerder.

31.

De rechtbank is van oordeel dat op basis van hetgeen verweerder heeft aangevoerd onvoldoende aannemelijk is geworden dat het terrein van De Klepperstee dient te worden aangemerkt als een sportveld in de zin van artikel 4, eerste lid, onder d, van het Besluit. Uit hetgeen verweerder heeft aangevoerd maakt de rechtbank op dat het terrein kennelijk bestaat uit grond waarop tenten en caravans staan en (daarvan afgezonderde) veldjes waarop gerecreëerd wordt. Dat eerstgenoemde grond dient te worden aangemerkt als sportveld(en), kan de rechtbank niet volgen. Ten aanzien van de recreatieveldjes is op geen enkele wijze onderbouwd hoeveel veldjes dit betreft, welke omvang deze veldjes hebben, hoe de ondergrond eruit ziet, of er belijning, palen en/of netten op de veldjes aanwezig zijn, of er op gesport wordt en, zo ja, met welke frequentie en welke sport(en) het betreft.

32.

Voorts is op geen enkele wijze onderbouwd waar de gestelde schade uit bestaat en wat daarvan het gevolg is. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder desgevraagd aangegeven dat door de betreffende handhavingsmedewerker die in 2012 ter plaatse is geweest, geen schriftelijk verslag is opgemaakt.

33.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat in het geval van de aan Ridderstee verleende ontheffing het in artikel 4, eerste lid, onder d, van het Besluit genoemd belang van de voorkoming of bestrijding van schade aangericht door konijnen op sportvelden, onvoldoende is aangetoond.

34.

Verweerder heeft voorts aan de aan Ridderstee verleende ontheffing ten grondslag gelegd dat deze is verleend ter bescherming van de openbare veiligheid en/of de volksgezondheid zoals genoemd in artikel 68, eerste lid, onder e, van de Ffw. Eiseres heeft betwist dat deze belangen in het gedrang zijn en heeft daartoe aangevoerd dat gebruikers van een camping zelf alert moeten zijn op eventueel door konijnen veroorzaakte schade. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op het ontbreken van enige onderbouwing voor wat betreft de exacte aard en omvang van de door konijnen aangerichte schade en de gevolgen daarvan voor de campingbezoekers, evenmin aannemelijk is geworden dat deze belangen in het geding zijn.

35.

Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat verweerder niet in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om aan Ridderstee ontheffing te verlenen van het verbod om gedurende een gedeelte van het jachtseizoen ’s nachts konijnen te doden met gebruikmaking van een geweer en kunstmatige lichtbron. Gelet hierop is er geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten voor zover het de aan Ridderstee verleende ontheffing betreft.

36.

Het beroep is gegrond. De rechtbank ziet evenwel aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten voor zover het de aan de Fbe verleende ontheffing betreft.

37.

De rechtbank veroordeelt verweerder ingevolge artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht in de door eiseres ten aanzien van het beroep gemaakte proceskosten, welke op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht 2014 worden vastgesteld op € 974,- (1 punt ad € 487,- voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt ad € 487,- voor het verschijnen op zitting en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven voor zover het betreft de aan de Fbe verleende ontheffing;
bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten
veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten van € 974,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.E. Bakels, rechter, in aanwezigheid van mr. W.J. Edens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 april 2014.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.