Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 13/7040, 13/8142 en 13/10084
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 juni 2014 in de zaak tussen
Bouwstoffenhandel De Rivierendriesprong Papendrecht B.V.,
[A] B.V.,
[B] en
[C], te Papendrecht, eisers
(gemachtigde: mr. R.G.J. Laan),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigde: W.M. van der Burgt).
Als derde-partij heeft aan dit geding deelgenomen:
het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht,belanghebbende (hierna: het college)
het college van burgemeester en wethouders van Papendrecht,belanghebbende (hierna: het college)
(gemachtigde: E.A. Logtenberg).
Procesverloop
Bij besluit van 30 november 2012 heeft verweerder eisers gelast de met artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) strijdige activiteit, het breken van puin in de open lucht, vanaf één dag na de verzenddatum van het besluit te beëindigen en beëindigd te houden. Verweerder heeft daarbij bepaald dat eisers een dwangsom van € 10.000,- per geconstateerde overtreding verbeuren, tot een maximum van € 50.000,-.
Bij besluit van 11 juli 2013 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het besluit van 30 november 2012 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 5 september 2013 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder besloten tot invordering van de door eisers verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 50.000,- wegens niet naleven van de bij besluit van 30 november 2012 opgelegde last onder dwangsom.
Bij besluit van 18 juli 2013 heeft verweerder aan eisers een last onder bestuursdwang opgelegd om uiterlijk 24 juli 2013, de met artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo strijdige activiteit, het breken van puin in de open lucht, te beëindigen en beëindigd te houden. Om te voorkomen dat door of namens eisers de uitvoering van de last onder bestuursdwang wordt gefrustreerd, heeft verweerder tevens een last onder dwangsom van € 250.000,-, ineens opgelegd.
Bij ongedateerd besluit (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het besluit van 18 juli 2013 ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 mei 2014.
Namens eisers zijn [B], [D] en [E] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, werkzaam bij de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid (OZHZ). Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1 Eiser, [B], is eigenaar van [A] B.V. en als zodanig ook van Bouwstoffenhandel de Rivierendriesprong Papendrecht B.V. (de Rivierensprong). Laatstgenoemde inrichting is gevestigd aan de Noordhoek 35 te Papendrecht (hierna: het perceel). Bij besluit van 19 juli 2010 is een oprichtingsvergunning verleend voor op- en overslagactiviteiten op het perceel, bestaande uit het sorteren van bouw- en sloopafval, inpandig puinbreken, het gebruik van een overslagkade ten behoeve van aan- en afvoer van hoofdzakelijk zand en grind, de opslag van groenafval en de opslag van zand, grind, grond en andere stoffen. Naast deze activiteiten is eveneens vergunning verleend voor een inpandig opgestelde puinbreker.
1.2 Op 30 september 2010 heeft de Rivierendriesprong een aanvraag ingediend bij verweerder voor een revisievergunning voor het naar buiten verplaatsen van de puinbreker, uitbreiding van de inrichting met een betoncentrale en uitbreiding van het hallencomplex. Deze vergunning is geweigerd op 20 oktober 2011. Bij uitspraak van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:283, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het beroep tegen deze weigering ongegrond verklaard.
1.3 Bij besluit van 30 november 2012 is aan eisers een last onder dwangsom opgelegd in verband met breken van puin in de buitenlucht zonder de daarvoor vereiste vergunning.
1.4 Op 13 februari 2013 heeft de Rivierendriesprong een nieuwe aanvraag om een revisievergunning ingediend bij het college. Sinds de invoering van de Wabo is immers het college bevoegd gezag ten aanzien een dergelijke aanvraag. Op grond van het toentertijd geldende artikel 6.7, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) bleef verweerder bevoegd ten aanzien van de bestuursrechtelijke handhaving.
1.5 De gevraagde revisievergunning heeft betrekking op uitbreiding van de opslagcapaciteit, het naar buiten plaatsen van de puinbreker en het oprichten van een betoncentrale. Het college heeft op 30 december 2013 het voornemen geuit deze aanvraag te weigeren op de grond dat verweerder geen verklaring van geen bedenkingen (vvgb) heeft afgegeven gezien het negatieve advies van het Landelijk Bureau Bibob (LBB). Dit advies is door verweerder gevraagd in het kader van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob).
2.
Bij de thans bestreden besluiten heeft verweerder na heroverweging, het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom, het besluit tot het invorderen van de maximaal verbeurde dwangsommen en het besluit tot het opleggen van een last onder bestuursdwang met daaraan gekoppeld een last onder dwangsom, gehandhaafd. Aan deze bestreden besluiten ligt ten grondslag dat op het perceel in strijd met de verleende oprichtingsvergunning niet inpandig, maar buiten puin wordt gebroken en dat voor het legaliseren van deze activiteit geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
3.
Eisers kunnen zich niet met deze besluiten verenigen en zijn van mening dat er toentertijd weldegelijk een concreet zich op legalisatie bestond, zodat het verweerder niet vrij stond om tegen het niet inpandig puinbreken handhavend op te treden. Eisers zijn in beroep gegaan tegen de bij besluit van 20 oktober 2011 geweigerde revisievergunning. Aan deze weigering lag ten grondslag de overschrijding van de geluidsgrenswaarden, ingevolge de Wet geluidshinder en de strijdigheid met het ter plaatse geldende bestemmingsplan (overschrijding van de maximale bouwhoogte). Uit het voorafgaand aan de zitting bij de Afdeling opgestelde deskundigen rapport van 12 juni 2012 van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) volgt dat verweerder ten onrechte aan de weigering ten grondslag heeft gelegd dat de aanvraag in strijd is met de Wet geluidshinder en dat de gevraagde revisievergunning op dit punt verleend had kunnen worden. Eisers voeren aan dat naar aanleiding van dit rapport, op initiatief van verweerder, in augustus 2012 besprekingen zijn gestart over de voorwaarden waaronder een nieuwe aanvraag om een revisievergunning zou worden ingediend en dat hierbij besproken is dat bij een ontvankelijke aanvraag zicht op legalisatie is en de puinbreekactiviteiten op het buitenterrein mochten worden verricht. Op dat moment zou, aldus eisers, geen handhaving meer plaatsvinden. De toetsing aan de Wet Bibob maakte geen deel uit van deze afspraken. Daarbij merken eisers op dat de Bibob-toetsing in het verleden ook geen complicerende factor is geweest bij vergunningverlening. Naar hun mening kan de Wet Bibob niet aan vergunningverlening in de weg staan, nu de te vergunnen activiteiten moeten samenhangen met eerder gepleegde strafbare feiten. In dit geval is het binnen puinbreken reeds vergund, maar is het nodig deze activiteit naar buiten te verplaatsen vanwege de herinrichting van het terrein. Het buiten puinbreken dient als best beschikbare techniek te worden beschouwd en milieuaspecten staan niet in de weg aan de te verlenen vergunning. Ten aanzien van het bestreden besluit 2 hebben eisers ter zitting nog aangevoerd dat de bevoegdheid tot invorderen van de verbeurde dwangsommen is verjaard.
Ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit 2
4.1
Ten aanzien van de vraag of eisers nog procesbelang hebben bij de beoordeling van hun beroep, voor zover gericht tegen het invorderingsbesluit, overweegt de rechtbank als volgt. Op grond van artikel 5:35 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat door het niet naleven van de opgelegde last op 18 mei 2013 het maximale bedrag aan dwangsommen van rechtswege is verbeurd. Uit de uitspraken van de Afdeling van 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3682 en van het Gerechtshof ’s Hertogenbosch van 12 november 2013, ECLI:NL:GHSHE:2013:5332, volgt dat ingevolge artikel 5:33 van Pro de Awb door het verbeuren van rechtswege de verplichting ontstond om de verbeurde dwangsom te betalen en dat deze betalingsverplichting niet pas ontstaat door een invorderingsbeschikking. Verjaring kan ingevolge artikel 4:105 van Pro de Awb worden gestuit door een daad van rechtsvervolging overeenkomstig artikel 316, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek en door erkenning van het recht op betaling. Artikel 4:106 van Pro de Awb bepaalt voorts dat het bestuursorgaan de verjaring ook kan stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel.
4.2
De rechtbank stelt vast dat de stuitingsacties ingevolge de genoemde artikelen niet hebben plaatsgevonden binnen één jaar na de laatste constatering van 18 mei 2013. Wel heeft verweerder bij brief van 16 oktober 2013 aan de voorzieningenrechter meegedeeld bereid te zijn het invorderingstraject op te schorten tot na de uitspraak in het beroep tegen het bestreden besluit 1, maar dit betreft geen uitstel van betaling als bedoeld in artikel 4:94, eerste lid, van de Awb (vergelijk de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2013). De rechtbank volgt hierbij evenmin het betoog van verweerder dat het toewijzen van een proceskostenveroordeling naar aanleiding van het ingetrokken verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van het invorderingsbesluit, als een stuitingshandeling in vorenbedoelde zin kan worden aangemerkt. Dit leidt tot de conclusie dat verweerder de dwangsommen niet meer kan invorderen, nu deze bevoegdheid is verjaard. Eisers hebben dan ook geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen bestreden besluit 2. Dit beroep dient daarom niet-ontvankelijk te worden verklaard.
4.3
De rechtbank volgt eisers in hun betoog dat zij ondanks de verjaring van de invorderingsbevoegdheid nog belang hebben bij hun beroep tegen het bestreden besluit 1 nu zij gesteld hebben dat zij schade hebben geleden door dat besluit, bestaande uit de kosten die verbonden zijn aan het niet kunnen uitvoeren van puinbreekactiviteiten.
Ten aanzien van de bestreden besluiten 1 en 3
4.4
Vast staat dat op grond van de vigerende oprichtingsvergunning van 19 juli 2010 het slechts is toegestaan om inpandig puin te breken. Eisers hebben, door zonder vergunning van het college op het buitenterrein puin te breken, het bepaalde in artikel 2:1, eerste lid, onder e, van de Wabo overtreden. Verweerder was derhalve bevoegd om hiertegen handhavend op te treden. Niet in geschil is dat eisers het in hun macht hebben de overtreding ongedaan te maken.
4.5
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien (zie onder meer uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:191).
4.6
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geconcludeerd dat er ten tijde van het bestreden besluit 1 en het bestreden besluit 3 geen sprake was van een concreet zicht op legalisatie. Hiertoe wordt overwogen dat het college bij besluit van 30 december 2013 het voornemen heeft geuit de op 13 februari 2013 gevraagde omgevingsvergunning voor de inrichting, waarbij onder meer wordt voorzien in het naar buiten verplaatsen van de puinbreker, te weigeren, terwijl ook de eerdere aanvraag om een omgevingsvergunning van 30 september 2010 was geweigerd. Naar het oordeel van de rechtbank was in dit geval het enkele indienen van een ontvankelijke aanvraag op 13 februari 2013 onvoldoende om concreet zicht op legalisatie te bewerkstelligen, nu de gevraagde omgevingsvergunning van het afgeven van een vvgb afhankelijk was en in dit kader de aanvraag getoetst zou worden aan de Wet Bibob. Ten behoeve van dit onderzoek hebben eisers immers bij de aanvraag om omgevingsvergunning van 13 februari 2013 de Bibob vragenlijst ingevuld. Dat eisers in de veronderstelling verkeerden dat het verkrijgen van een vvgb geen problemen zou opleveren, maakt het vorenstaande niet anders. Dat voorts het college bereid was mee te werken aan het verlenen van de revisievergunning wat betreft de milieurechtelijke aspecten, geeft evenmin grond voor een ander oordeel, nu het college een vvgb aan verweerder had gevraagd en deze diende af te wachten. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1414, merkt de rechtbank nog op dat de weigering van de vvgb deel uitmaakt van de weigering van de omgevingsvergunning. De rechtmatigheid van de vergunningprocedure staat hier niet ter beoordeling en betogen voor zover gericht tegen die procedure spelen in dit kader geen rol.
4.7
Eisers hebben voorts betoogd dat verweerder met hen de afspraak heeft gemaakt dat niet handhavend zou worden opgetreden wanneer een ontvankelijke aanvraag om een omgevingsvergunning zou zijn ingediend. De rechtbank begrijpt dit betoog aldus dat eisers aanvoeren dat in hun geval sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had dienen af te zien.
4.8
Volgens vaste jurisprudentie is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6923). De rechtbank overweegt dat uit de stukken blijkt dat overleg is gevoerd tussen eisers en verweerder over een in te dienen aanvraag om een revisievergunning bij het college. Hieruit blijkt echter niet van een aan verweerder toe te rekenen concrete ondubbelzinnige toezegging dat al na indiening van deze aanvraag niet meer handhavend zou worden opgetreden tegen het breken van puin op het buitenterrein. Uit de door eisers overgelegde e-mail van 25 januari 2013 met de afspraken over het voorbereidingstraject voor het indienen van de aanvraag om een revisievergunning, volgt uit punt 3 en punt 5 dat verweerder slechts dan niet langer de handhaving doorzet indien de aanvraag op alle onderdelen voldoende gegevens bevat om positief te besluiten en de reactie van verweerder en het college op de ingeleverde stukken positief is. Deze e-mail kan dan ook niet worden aangemerkt als een ondubbelzinnige toezegging dat het enkele indienen van een aanvraag voor een revisievergunning voor verweerder voldoende is om af te zien van handhaving.
4.9
Gelet op het voorgaande zijn de beroepen gericht tegen de bestreden besluiten 1 en 3 ongegrond.
5.
Nu het vervallen van het procesbelang in het beroep tegen het bestreden besluit 2 door het achterwege laten van een tijdige stuitingshandeling voor risico van verweerder komt, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten in dit beroep, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting) 2 punten worden toegekend.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 3 ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 niet-ontvankelijk;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 318,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,-, te betalen aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Koper, rechter, mr. B. Bastein, rechter, en mr. M.A. Voskamp, rechter, in aanwezigheid van mr. A.W.W. Koppe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2014.
chter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.