Uitspraak
vonnis
RECHTBANK DEN HAAG
Team handel
zaaknummer / rolnummer: C/09/452907 / HA ZA 13-1174
Vonnis van 11 juni 2014
in de zaak van
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
advocaat mr. J. Klaas te Haarlem,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP),
gevestigd te Den Haag,
gedaagde,
advocaat mr. J. Bootsma te Den Haag.
Partijen zullen hierna [eiser] en de Staat genoemd worden.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 11 oktober 2013 met zes producties;
- de conclusie van antwoord van 4 december 2013 met drie producties,
- het tussenvonnis van 18 december 2013, waarbij een comparitie van partijen is bepaald;
- het proces-verbaal van de op 28 april 2014 gehouden comparitie van partijen.
1.2.
Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
2.De feiten
2.1.
[eiser], in Armenie geboren op [geboortedag] 1993, is samen met zijn zuster, op 30 maart 2010 vanuit Georgië naar Nederland gekomen. Zij hebben bij binnenkomst een asielaanvraag ingediend. Dit verzoek is door de IND bij besluit van 22 juli 2010 afgewezen. Het tegen dit besluit gerichte beroep is bij uitspraak van de rechtbank Zwolle van 9 maart 2011 ongegrond verklaard. Het hoger beroep is bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 september 2011 ongegrond verklaard.
2.2.
De IND heeft een nieuwe asielaanvraag van [eiser] en zijn zuster bij besluit van 25 april 2013 afgewezen. Ook het tegen dit besluit ingediende beroep is bij uitspraak van 25 april 2013 ongegrond verklaard, terwijl het hoger beroep bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 19 augustus 2013 ongegrond is verklaard. Op 3 september 2013 hebben [eiser] en zijn zuster een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd aangevraagd. Deze aanvraag is bij besluit van 19 november 2013 afgewezen. [eiser] verblijft op dit moment in de gezinslocatie in [woonplaats].
2.3.
[eiser] heeft van september 2010 tot maart 2011 bij het Regionaal Opleidingencentrum (hierna: ROC) te Eindhoven een opleiding gevolgd voor anderstaligen. Deze opleiding behoort tot het voortgezet onderwijs.
2.4.
Op 12 augustus 2013 heeft [eiser] zich op de leeftijd van 19 jaar bij het ROC in [woonplaats] ingeschreven voor de opleiding arbeidsmarkt gekwalificeerd assistent. Dit is een opleiding op niveau 1 van het middelbaar beroepsonderwijs (hierna ook: mbo).
2.5.
Bij brief van 20 augustus 2013 heeft het ROC aan [eiser] bericht dat de inschrijving niet in behandeling kan worden genomen omdat hij niet voldoet aan de in artikel 8.1.1 lid 1 sub c van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (hierna: WEB) gestelde vereisten. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij brief van 2 augustus 2013 ongegrond verklaard omdat volgens het ROC geen wettelijke mogelijkheid bestaat om [eiser] toe te laten tot bekostigd onderwijs.
2.6.
Artikel 8.1.1 lid 1 WEB, welk artikellid in 1998 in de wet is opgenomen als onderdeel van de Koppelingswet, bepaalt – voor zover in deze procedure van belang – het volgende:
“1. Een ieder die gebruik wenst te kunnen maken van onderwijsvoorzieningen en examenvoorzieningen, dient zich door het bevoegd gezag als deelnemer te laten inschrijven. Een ieder die uitsluitend wenst te worden toegelaten tot examenvoorzieningen, dient zich door het bevoegd gezag als examendeelnemer te laten inschrijven. (…) De inschrijving voor een opleiding of een onderdeel van een opleiding staat uitsluitend open voor degene waarvan de ouders, voogden of verzorgers aantonen, dan wel, indien hij meerderjarig en handelingsbekwaam is, degene die aantoont dat hij:
a. de Nederlandse nationaliteit bezit of op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander wordt behandeld,
b. vreemdeling is en jonger is dan 18 jaar op de eerste dag waarop de opleiding of het onderdeel van de opleiding begint waarvoor voor de eerste maal inschrijving wordt gewenst,
c. vreemdeling is, 18 jaar of ouder is op de eerste dag waarop de opleiding of het onderdeel van de opleiding begint waarvoor voor de eerste maal inschrijving wordt gewenst en op die dag rechtmatig verblijft houdt in de zin van artikel 8 van Pro de Vreemdelingenwet 2000, of
d. vreemdeling is, niet meer voldoet aan een van de voorwaarden genoemd onder b of c, en eerder in overeenstemming met een van die onderdelen is ingeschreven voor een opleiding of het onderdeel van de opleiding van een instelling, welke opleiding of welk onderdeel van de opleiding nog steeds wordt gevolgd en nog niet is voltooid.”
2.7. Artikel 2, Eerste Protocol van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (hierna: artikel 2 EP Pro) bepaalt in de eerste volzin:
“No person shall be denied the right to education.”
2.8.
Artikel 14 van Pro het EVRM bepaalt:
“The enjoyment of the rights and freedoms set forth in this Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status.”
3.Het geschil
3.1.
[eiser] vordert – samengevat – bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad, een verklaring voor recht dat het verbod toegelaten te worden tot onderwijs dat in artikel 8.1.1. lid 1 sub c WEB is neergelegd, jegens hem onrechtmatig is en buiten toepassing moet worden gelaten, met veroordeling van de Staat in de proceskosten.
3.2.
[eiser] legt aan deze vordering in de kern het volgende ten grondslag. Door [eiser] niet toe te laten tot niveau 1 van de mbo-opleiding, wordt zijn recht op onderwijs, waarin hij door artikel 2 EP Pro en andere internationale verdragsbepalingen wordt beschermd, geschonden. Bovendien is sprake van discriminatie in de zin van artikel 14 EVRM Pro omdat het door de Staat in artikel 8.1.1 lid 1 WEB gemaakte onderscheid tussen vreemdelingen die wel en vreemdelingen die geen toegang hebben tot onderwijs geen objectieve en redelijke rechtvaardiging heeft. Deze schendingen leiden er volgens [eiser] toe dat de Staat jegens hem onrechtmatig handelt. Daarnaast voert [eiser] aan dat hij disproportioneel is getroffen door de combinatie van de vele, noodgedwongen verhuizingen binnen Nederland en de uitsluitingsregel van artikel 8.1.1. lid 1 WEB.
3.3.
De Staat voert gemotiveerd verweer.
3.4.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4.De beoordeling
4.1.
De rechtbank zal eerst beoordelen of toepassing van artikel 8.1.1 lid 1 WEB in het geval van [eiser] een schending van artikel 2 EP Pro oplevert.
4.2.
Artikel 8.1.1 lid 1 WEB bepaalt voor verschillende categorieën van personen of deze gebruik kunnen maken van een onderwijsvoorziening, waaronder het ROC. Onderwijs staat open voor een vreemdeling, ongeacht zijn verblijfsstatus, die bij aanvang van de opleiding jonger is dan 18 jaar en voor een vreemdeling die op dat moment ouder is dan 18 jaar maar rechtmatig verblijf houdt (artikel 8.1.1 lid 1 onder b en c). Deze vreemdelingen mogen, ook als zij niet langer aan de artikel 8.1.1 beschreven voorwaarden voldoen, hun opleiding afronden mits de opleiding is begonnen op het moment dat nog wel aan deze voorwaarden werd voldaan. Artikel 8.1.1. lid 1 brengt dus mee dat een vreemdeling, zoals [eiser], die niet beschikt over een geldige verblijfstitel en ten tijde van de aanvang van de opleiding ouder is dan 18 jaar, zich niet voor een opleiding mag inschrijven.
4.3.
Artikel 8.1.1 lid 1 WEB is opgenomen ter uitvoering van de Koppelingswet. Het in deze wet verankerde koppelingsbeginsel is blijkens de wetsgeschiedenis (TK 1994-1995 24 233, nr. 3, blz. 2) gericht op twee doeleinden. Enerzijds was het doel te voorkomen dat illegale vreemdelingen door het verkrijgen van verstrekkingen en uitkeringen feitelijk in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijk verblijf. Anderzijds wilde de wetgever voorkomen dat de illegalen een schijn van volkomen legaliteit kunnen verwerven. Daarmee wordt gedoeld op het verschijnsel dat een vreemdeling “in procedure” gaandeweg in staat blijkt een zodanig sterke rechtspositie op te bouwen dat hij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijkt. Bij de bepaling van de grens waarboven een vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijft, zich niet meer mag inschrijven voor een nieuwe opleiding, is aansluiting gezocht bij de in Nederland geldende leerplicht tot de leeftijd van 18 jaar. Met de bepaling dat de toegang tot het onderwijs niet aan vreemdelingen in de leerplichtige leeftijd wordt onthouden, heeft de wetgever uitvoering willen geven aan artikel 2 EP Pro (TK 1994-1995, 24 233, nr. 3, blz. 17).
4.4.
Bij de toetsing van artikel 8.1.1 lid 1 WEB aan artikel 2 EP Pro stelt de rechtbank voorop dat de eerste volzin van artikel 2 EP Pro naar zijn inhoud een onvoorwaardelijk en nauwkeurig bepaalbaar subjectief recht op onderwijs garandeert, zodat deze bepaling binnen de Nederlandse rechtsorde is aan te merken als een eenieder verbindende verdragsbepaling als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet (zie Centrale Raad van Beroep 27 mei 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ6891).
4.5.
Ook al bevat artikel 2 EP Pro geen uitdrukkelijke beperkingenclausule en volgt uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) dat deze bepaling zich uitstrekt tot elke vorm van onderwijs, dus niet alleen het primaire en voortgezet onderwijs, maar ook het vervolgonderwijs (zie onder meer het arrest van 10 november 2011, nr. 44774/98, Leyla Sahin/Turkije), dat betekent niet dat het recht op onderwijs absoluut is en niet zou mogen worden beperkt. De beoordelingsruimte van de Staat neemt toe naarmate het niveau van het onderwijs hoger is en – parallel daarmee – de leeftijd van de degene die onderwijs volgt, hoger is. De rechtbank verwijst in dit verband naar het arrest van het EHRM van 21 juni 2011, nr. 5335/05, in de zaak van Ponomaryovi tegen Bulgarije. In dit arrest heeft het EHRM op basis van het hiervoor weergegeven uitgangspunt ten aanzien van de verschillende vormen van onderwijs het volgende overwogen:
“56. In the Court’s view, the State’s margin of appreciation in this domain increases with the level of education, in inverse proportion to the importance of that education for those concerned and for society at large. Thus, at the university level, which to this day remains optional for many people, higher fees for aliens – and indeed fees in general – seem to be commonplace and can, in the present circumstances, be considered fully justified. The opposite goes for primary schooling, which provides basic literacy and numeracy – as well as integration into and first experiences of society – and is compulsory in most countries (see Konrad and Others, cited above).
57. Secondary education, which is in issue in the present case, falls between those two extremes. The distinction is confirmed by the difference of wording between paragraphs (a), (b) and (c) of Article 28 § 1 of the United Nations Convention on the Rights of the Child, the first of which enjoins States to “[m]ake primary education compulsory and available free to all”, whereas the second and the third merely call upon them to “[e]ncourage the development of different forms of secondary education ... and take appropriate measures such as the introduction of free education and offering financial assistance in case of need” and to “[m]ake higher education accessible to all on the basis of capacity by every appropriate means” (see paragraph 33 above). It is also confirmed by the differentiation between those three levels of education in the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (see paragraph 34 above). However, the Court is mindful of the fact that with more and more countries now moving towards what has been described as a “knowledge‑based” society, secondary education plays an ever‑increasing role in successful personal development and in the social and professional integration of the individuals concerned. Indeed, in a modern society, having no more than basic knowledge and skills constitutes a barrier to successful personal and professional development. It prevents the persons concerned from adjusting to their environment and entails far‑reaching consequences for their social and economic well‑being.”
4.6.
Uit deze overwegingen volgt dat op het recht op primair onderwijs vrijwel geen uitzonderingen mogen worden gemaakt, terwijl de beoordelingsvrijheid van lidstaten ten aanzien van het universitair onderwijs juist zeer groot is. “The secondary education” bevindt zich volgens het EHRM tussen deze uitersten.
4.7.
[eiser] wil een opleiding volgen op het niveau van het middelbaar beroepsonderwijs. Voor zover hij wil betogen dat een dergelijke opleiding op één lijn moet worden gesteld met “secondary education” en de Staat daarom een beperkte beoordelingsmarge heeft, volgt de rechtbank hem hierin niet. Ook indien het door het EHRM gemaakte onderscheid tussen “the primary schooling”, secondary education” en “university level” als uitgangspunt wordt genomen, laat deze rubricering ruimte om voor vervolgonderwijs een grotere beoordelingsmarge aan te nemen dan voor voortgezet onderwijs, de middelbare school. Middelbaar beroepsonderwijs valt, net als hoger beroepsonderwijs en universitair onderwijs, onder het zogeheten vervolgonderwijs en volgt op het voortgezet onderwijs. Ook bij middelbaar beroepsonderwijs moet daarom – zoals ook de rechtbank Den Haag in het vonnis van 2 mei 2012 in de zaak tussen Vrede en de Staat (ECLI:NL:RB:2012:BW4736) als uitgangspunt heeft genomen – worden aangenomen dat de Staat een ruime beoordelingsruimte toekomt bij de beantwoording van de vraag wie toegang tot deze vorm van onderwijs heeft. Dat geldt temeer nu de mbo-opleiding die Azimi wil volgen door de Staat bekostigd onderwijs is als bedoeld in Hoofdstuk 2, Titel 3 van de WEB en dus uit de algemene middelen moet worden betaald. Dit een en ander betekent dat de Staat beperkingen kan aanbrengen op het recht op deze onderwijsvorm.
4.8.
Teneinde te voorkomen dat de beperkende maatregelen het recht op onderwijs raken in “its very essence and deprive it of its effectiveness”, moeten deze beperkingen voldoen aan drie voorwaarden: zij moeten voorzienbaar zijn, dus in een wettelijke regeling zijn neergelegd, een legitiem doel dienen en proportioneel zijn. Dit laatste vereiste betekent dat sprake moet zijn van een fair balance tussen de zwaarte van de maatregel en het daarmee beoogde doel (vergelijk EHRM 11 januari 2011, nr. 40385/06, Ali tegen Verenigd Koninkrijk, RvdW 2012, 413).
4.9.
Aan het eerste vereiste is voldaan: op grond van artikel 8.1.1 lid 1 WEB mag [eiser] zich niet inschrijven voor de mbo-opleiding.
4.10.
Het door de Staat met artikel 8.1.1 lid 1 WEB nagestreefde doel is, zoals onder 4.3 weergegeven, het beperken van voorzieningen voor niet legaal in Nederland verblijvende vreemdelingen en – in verband daarmee – het voorkomen van een schijn van volkomen legaliteit. Bij deze bepaling is belangrijke betekenis toegekend aan het legale karakter van het verblijf van een vreemdeling. Niet gezegd kan worden dat deze doelstelling, die bij uitstek ligt op het domein van de afzonderlijke lidstaten en een resultaat is van politieke afwegingen, niet legitiem is. Daarbij tekent de rechtbank aan dat de Centrale Raad van Beroep ook ten aanzien van andere wetten op het gebied van onder meer het sociale zekerheidsrecht en de studiefinanciering in verschillende uitspraken de uit de Koppelingswet voortvloeiende beperkingen rechtmatig heeft geacht. Waarom dan dezelfde, in de Koppelingswet vervatte doelstellingen, op het terrein van het onderwijs niet legitiem zouden zijn, heeft [eiser] niet duidelijk gemaakt. Ook het volgen van een opleiding kan worden gezien als een vorm van deelname aan het maatschappelijk leven en kan een aanzet vormen tot de voortzetting van, in beginsel, wederrechtelijk verblijf. Dat voor een volwassen vreemdeling voor deelname aan middelbaar beroepsonderwijs een legale status is vereist, is dan ook aanvaardbaar.
4.11.
Ook aan het proportionaliteitsvereiste is voldaan. Door uitsluitend vreemdelingen zonder verblijfstitel die op een leeftijd van 18 jaar of ouder aan een mbo-opleiding willen beginnen niet tot dit onderwijs toe te laten, beperkt artikel 8.1.1 lid 1 WEB de toegang tot onderwijs niet in zodanige mate dat daarmee het recht op onderwijs in de kern wordt aangetast. Daarmee heeft de Staat de toegang tot onderwijs immers slechts voor een beperkte groep volwassen vreemdelingen willen uitsluiten. Door daarbij enerzijds aansluiting te zoeken bij de in Nederland geldende leerplicht tot 18 jaar en daarmee voor minderjarigen de in de Koppelingswet verwoorde doelstelling los te laten, en anderzijds groot gewicht toe te kennen aan de verblijfstatus van een vreemdeling, terwijl – ter mitigering van de daarmee samenhangende beperkingen – ook volwassen illegale vreemdelingen de door hen op minderjarige leeftijd gestarte opleiding kunnen afmaken, is sprake van een fair balance tussen de zwaarte van de in artikel 8.1.1. lid 1 WEB neergelegde beperkingen en het daarmee beoogde doel en is de Staat binnen de hem gegeven beoordelingsmarge gebleven. [eiser] heeft ook geen omstandigheden gesteld die tot het oordeel moeten leiden dat in zijn concrete geval niet is voldaan aan het proportionaliteitsvereiste of dat toepassing van artikel 8.1.1 lid 1 WEB anderszins in strijd is met artikel 2 EP Pro.
4.12.
Dit oordeel wordt niet anders door hetgeen namens [eiser] ter zitting is gesteld over de pilot die de Staatssecretaris van Justitie wil opzetten om aan vreemdelingen, ook in gezinsopvanglocaties, onderwijs en activiteiten aan te bieden. Dat de Staat voornemens is voor vreemdelingen – in afwachting van hun terugkeer – meer faciliteiten te ontwikkelen, doet niet af aan de doelstellingen die ten grondslag liggen aan artikel 8.1.1 lid 1 WEB en leidt dus niet tot de conclusie dat deze bepaling zich daarom niet verdraagt met artikel 2 EP Pro.
4.13.
Het voorgaande leidt ertoe dat [eiser] zich niet met succes kan beroepen op artikel 2 EP Pro.
4.14.
Nu het recht op onderwijs valt binnen het bereik van artikel 2 EP Pro, komt [eiser] in beginsel ook een beroep toe op het accessoire discriminatieverbod van artikel 14 EVRM Pro, dat volgens vaste rechtspraak eveneens is aan te merken als een eenieder verbindende verdragsbepaling als bedoeld in artikel 93 en Pro 94 Grondwet. Artikel 14 EVRM Pro verbiedt niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd. Hiervan is sprake indien een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor die behandeling ontbreekt. Dit doet zich voor indien het verschil in behandeling geen legitiem doel dient of indien de daartoe gebezigde middelen niet in een redelijke of proportionele verhouding tot dat doel staan (zie HR 23 december 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW7740). Ook hier komt de lidstaat een beoordelingsmarge toe.
4.15.
Gegeven dit toetsingskader, is de rechtbank op dezelfde gronden als in het kader van artikel 2 EP Pro weergegeven, van oordeel dat het in artikel 8.1.1 lid 1 gemaakte onderscheid naar verblijfsstatus en leeftijd niet strijdig is met artikel 14 EVRM Pro. De door [eiser] in verband met het beroep op artikel 14 EVRM Pro genoemde persoonlijke omstandigheden leiden niet tot een ander oordeel. Hij heeft aangevoerd dat hij als minderjarige vluchteling naar Nederland is gekomen zonder daarin een stem te hebben gehad en nog niet het land is uitgezet. Verder heeft hij betoogd dat het volgen van een mbo-opleiding geen extra kosten voor de Staat meebrengt en ten slotte dat hij via de mbo-opleiding geen recht op verblijf wil afdwingen. Nog daargelaten dat [eiser] hiermee miskent dat de onderhavige mbo-opleiding bekostigd onderwijs betreft en de laatste stelling niet zonder meer op juistheid kan worden getoetst, volgt uit de door hem aangevoerde omstandigheden en argumenten niet dat in zijn geval sprake is van een ongelijke behandeling in gelijke gevallen: niet blijkt dat zijn situatie afwijkt van andere illegale meerderjarige vreemdelingen die aan een opleiding willen beginnen.
4.16.
De door [eiser] ingeroepen verdragsbepalingen uit het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten, de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens en het Verdrag inzake de bestrijding van discriminatie in het onderwijs kennen niet meer of andere rechten toe dan artikel 2 EP Pro, zodat deze verdragsbepalingen reeds daarom onbesproken kunnen blijven.
4.17.
Ten slotte voert [eiser] aan dat de Staat zijn verplichting om zich in te spannen voor een startkwalificatie van [eiser] niet is nagekomen. Door een combinatie van de vele noodgedwongen verhuizingen binnen Nederland en de uitsluitingsmaatregel van artikel 8.1.1 heeft hij vertraging opgelopen en is hij disproportioneel getroffen.
4.18.
Ook dit betoog kan niet slagen. [eiser] heeft niet duidelijk gemaakt op welke andere grond dan al is besproken (strijd met artikel 2 EP Pro en artikel 14 EVRM Pro) dit betoog is gebaseerd. Voor zover hij een beroep doet op het zogeheten beginsel van gelijkheid voor de publieke lasten ziet [eiser] eraan voorbij dat een op dit beginsel gestoelde vordering slechts kan leiden tot toekenning van schadevergoeding, niet tot het buiten toepassing laten van een wetsbepaling. Hij heeft bovendien niet toegelicht dat en waarom hij door artikel 8.1.1 lid 1 WEB in onevenredige mate in zijn belangen wordt getroffen.
4.19.
De slotsom is dat geen van de door [eiser] aangevoerde gronden kan leiden tot het oordeel dat artikel 8.1.1 lid 1 WEB buiten toepassing moet worden gelaten. Zijn vordering wordt daarom afgewezen.
4.20.
Bij deze uitkomst zal [eiser] als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. Deze kosten worden aan de zijde van de Staat begroot op € 589,- aan verschotten (griffierecht) en € 904,- aan advocaatkosten (twee punten à € 452,-), in totaal dus € 1.493,-.
5.De beslissing
De rechtbank:
5.1.
wijst de vorderingen van [eiser] af;
5.2.
veroordeelt [eiser] in de proceskosten van de Staat en begroot deze kosten op € 1.493, vermeerderd met de wettelijke rente daarover vanaf de vijftiende dag na de datum van dit vonnis;
5.3.
veroordeelt [eiser] in de nakosten, begroot op € 131,- dan wel in het geval van betekening op € 199,-;
5.4.
verklaart de proceskostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. D. Aarts, mr. J.W. Bockwinkel en mr. M.C. Ritsema van Eck-van Drempt en in het openbaar uitgesproken op 11 juni 2014.