Uitspraak
10/1286 WSF en 10/1287 WSF
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[Appellant], wonende te [woonplaats] (appellant), en
[Appellante], wonende te [woonplaats] (appellante),
hierna tezamen ook te noemen: appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 januari 2010, 09/2383 (aangevallen uitspraak 1), en de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 januari 2010, 09/2464 en 09/2962 (aangevallen uitspraak 2), hierna tezamen ook te noemen: aangevallen uitspraken,
in de gedingen tussen:
appellanten
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de Minister).
Datum uitspraak: 27 mei 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. J. Klaas, advocaat te Haarlem, de hoger beroepen ingesteld.
De Minister heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 april 2011. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. J. Klaas, voornoemd. Voor de Minister is verschenen mr. K.F. Hofstee.
II. OVERWEGINGEN
1. Per 1 januari 2010 is de hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep (IB-Groep) in rechte opgevolgd door de Minister. In deze uitspraak wordt onder de Minister tevens verstaan de IB-Groep.
2.1. Appellanten, broer en zus, zijn achtereenvolgens [in] 1985 en [in] 1989 op Taiwan geboren en beschikken elk over een door de Republiek China verstrekt paspoort. Appellanten verblijven sinds medio jaren negentig van de vorige eeuw zonder verblijfsvergunning in Nederland. Daar hebben zij basisonderwijs en middelbaar onderwijs gevolgd. Ter zitting van de Raad is namens appellanten aangegeven dat er omtrent de verblijfsstatus van appellanten een procedure in hoger beroep aanhangig is bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
2.2. Appellanten hebben elk afzonderlijk per 1 september 2009 studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) aangevraagd. Op deze aanvragen heeft de Minister afwijzend beslist. De bezwaren van appellanten daartegen zijn door de Minister bij besluiten van 7 september 2009 (hierna: bestreden besluiten) ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat appellanten noch voldoen aan het in artikel 2.2 van de Wsf 2000 neergelegde nationaliteitsvereiste, noch aan de voorwaarden die gelden ingevolge de in artikel 3 van Pro het Besluit studiefinanciering 2000 (Bsf 2000) neergelegde gelijkstellingsregeling.
3. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. Verder heeft de rechtbank bij aangevallen uitspraak 2 een door appellante ingediend verzoek om een voorlopige voorziening te treffen afgewezen.
4.1. Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraken voor zover hun beroepen daarbij ongegrond zijn verklaard. Daartoe hebben appellanten in essentie hun in de eerdere fasen van de procedure naar voren gebrachte standpunten herhaald. Primair is gesteld dat er ingevolge in hoofdzaak artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) op de Minister een positieve verplichting rust om aan appellanten studiefinanciering toe te kennen. Subsidiair is aangevoerd dat de weigering om appellanten studiefinanciering toe te kennen leidt tot een ingevolge artikel 14 van Pro het EVRM en een aantal andere verdragsbepalingen verboden discriminatie naar nationaliteit en naar leeftijd.
4.2. De Minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de bestreden besluiten verenigbaar zijn met de ingeroepen verdragsbepalingen. Daarbij is aangegeven dat de rechtvaardiging voor het onderscheid dat ingevolge de Wsf 2000 wordt gemaakt tussen Nederlanders en daarmee gelijkgestelde niet-Nederlanders enerzijds en de niet gelijkgestelde niet-Nederlanders anderzijds, is gelegen in de - gelet op de mondiale welvaartsverschillen - reële verwachting dat afschaffing van dit onderscheid, terwijl andere landen dat nog hanteren, leidt tot een toeloop van buitenlandse studenten en tot een onevenredig zware belasting van het Nederlandse studiefinancieringsstelsel. Ter onderbouwing van de stelling dat afschaffing van genoemd onderscheid zal leiden tot een onevenredig zware belasting van het Nederlandse studiefinancieringsstelsel, heeft de Minister verwezen naar een onderzoek van het CHEPS (Center for Higher Education Policy Studies) van 24 februari 2010. Ter zitting van de Raad is in aanvulling op het voorgaande nog opgemerkt dat de Minister het vreemdelingenbeleid van, thans, het ministerie voor Immigratie en Asiel niet wil doorkruisen.
5.1. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.2. Niet in geschil is dat appellanten niet de Nederlandse nationaliteit hebben en niet in aanmerking komen voor gelijkstelling met een Nederlander op grond van artikel 2.2 van de Wsf 2000 in samenhang met artikel 3 van Pro het Bsf 2000.
5.3.1. Appellanten hebben primair gesteld dat er ingevolge in hoofdzaak artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM op de Minister een positieve verplichting rust om aan appellanten studiefinanciering toe te kennen. In de eerste volzin van artikel 2 van Pro het Eerste Protocol is bepaald dat niemand het recht op onderwijs mag worden ontzegd.
5.3.2. De Raad stelt voorop dat de eerste volzin van artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM naar zijn inhoud een onvoorwaardelijk en nauwkeurig bepaalbaar subjectief recht op onderwijs garandeert, zodat deze bepaling binnen de Nederlandse rechtsorde is aan te merken als een eenieder verbindende verdragsbepaling als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. De Raad is eerder - zij het impliciet - tot dit oordeel gekomen in zijn uitspraak van 22 december 2008, LJN BG8789.
5.3.3. Studiefinanciering valt naar het oordeel van de Raad binnen het toepassingsbereik van de eerste volzin van artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. Daartoe overweegt de Raad dat ook meerderjarigen rechten kunnen ontlenen aan artikel 2 van Pro het Eerste Protocol en dat niet bij voorbaat uitgesloten kan worden geacht dat een overheidsinstantie de effectuering van het door deze verdragsbepaling gegarandeerde recht op onderwijs frustreert door aan bepaalde personen of in bepaalde gevallen geen kostenloos onderwijs aan te bieden of een vergoeding van onderwijskosten te weigeren. De Raad vindt steun voor zijn oordeel in de ontvankelijkheidsbeslissing van het EHRM in de zaak Ponomaryov en anderen tegen Bulgarije (EHRM 10 februari 2009, 5335/05).
5.3.4. De eerste volzin van artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM is absoluut geformuleerd en kent geen uitdrukkelijke beperkingenclausule. Aan het door artikel 2 gegarandeerde Pro recht op onderwijs is echter inherent dat de effectuering ervan wordt gereguleerd. Bij die regulering mag het recht op onderwijs niet in de kern worden aangetast en mag er evenmin sprake zijn van schending van andere door het EVRM gegarandeerde rechten. Beperkingen van het recht op onderwijs moeten bovendien zijn gericht op een legitiem doel en er moet sprake zijn van proportionaliteit. Bij het voorgaande verwijst de Raad naar het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de Belgische taalzaken (EHRM 23 juli 1968, 1474/62 e.v.).
5.3.5. De Raad heeft geen aanknopingspunten gevonden om het niet toekennen van studiefinanciering aan appellanten, op grond van het niet legale karakter van hun verblijf in Nederland, in strijd te achten met het door artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM gegarandeerde recht op onderwijs. In dit verband acht de Raad van belang dat de Verdragspartijen bij de aanwending van de algemene middelen een belangrijke mate van beoordelingsvrijheid toekomt, waarbij prioriteiten mogen worden gesteld en waarbij met name ook een belangrijk gewicht mag worden toegekend aan het al dan legale karakter van het verblijf van degene die een beroep doet op een verdragsrecht. De Raad verwijst in dit verband naar het arrest van het EHRM in de zaak N. tegen het Verenigd Koninkrijk (EHRM 27 mei 2008, 26565/05). Verder verwijst de Raad naar wat hierna onder punt 5.4.3 wordt overwogen met betrekking tot de doelstelling van de koppelingswetgeving.
5.3.6. Uit het voorgaande volgt dat er geen grond is om aan te nemen dat er ingevolge artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM op de Minister een positieve verplichting rust om aan appellanten studiefinanciering toe te kennen. Toetsing aan de overige door appellanten ingeroepen eenieder verbindende verdragsbepalingen leidt evenmin tot de conclusie dat er een zodanige positieve verplichting op de Minister rust. Derhalve verwerpt de Raad het primaire standpunt van appellanten.
‘Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn
vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op
welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst,
politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke
afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen,
geboorte of andere status.’
5.4.2. Met betrekking tot het subsidiaire standpunt van appellanten overweegt de Raad allereerst dat het onder punt 5.3.3 gegeven oordeel dat studiefinanciering binnen het toepassingsbereik valt van artikel 2 van Pro het Eerste Protocol, impliceert dat appellanten in de onderhavige gedingen ook een beroep toekomt op het accessoire discriminatieverbod van artikel 14 van Pro het EVRM, dat volgens vaste rechtspraak binnen de Nederlandse rechtsorde eveneens is aan te merken als een eenieder verbindende verdragsbepaling als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet.
5.4.3. In het kader van de toetsing van de bestreden besluiten aan artikel 14 van Pro het EVRM moet de Raad de vraag beantwoorden of er een toereikende rechtvaardiging is voor het ingevolge artikel 2.2 van de Wsf 2000 in samenhang met artikel 3 van Pro het Bsf 2000 gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus. In de Memorie van Toelichting bij de koppelingswetgeving is er de aandacht op gevestigd dat de wettelijke regeling inzake studiefinanciering niet hoefde te worden gewijzigd omdat de regeling die thans is neergelegd in artikel 2.2 van de Wsf 2000 in samenhang met artikel 3 van Pro het Bsf 2000 al voorzag in de gewenste koppeling van het recht op een studiefinanciering aan het rechtmatig verblijf in Nederland (Kamerstukken II, vergaderjaar 1994-1995, 24233, nr. 3, blz. 33). Hieruit, en uit het feit dat ter zitting van de Raad is aangegeven dat de Minister het vreemdelingenbeleid van het ministerie voor Immigratie en Asiel niet wil doorkruisen, leidt de Raad af dat de doelstelling van de koppelingswetgeving eveneens is aan te merken als doelstelling van het ingevolge artikel 2.2 van de Wsf 2000 in samenhang met artikel 3 van Pro het Bsf 2000 gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus. De doelstelling van de koppelingswetgeving zoals deze in de parlementaire stukken is neergelegd, is het wegnemen van de mogelijkheid om ondanks het ontbreken van een verblijfstitel aanspraak te maken op uitkeringen en verstrekkingen, wat immers een aanzet kan vormen tot de voortzetting van, in beginsel, wederrechtelijk verblijf en uiteindelijk kan leiden tot een vorm van schijnlegaliteit wat de verblijfspositie betreft; dit mede ter ondersteuning van een consistent vreemdelingenbeleid, dat onder meer tot doel heeft degenen die geen toelating verkrijgen het land te doen verlaten. De Raad heeft in zijn uitspraak van 26 juni 2001, LJN AB2324, en in diverse latere uitspraken geoordeeld dat voormelde doelstelling een toereikende rechtvaardiging is voor het ingevolge de koppelingswetgeving gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus. Gelet op wat overwogen is onder punt 5.3.4 en 5.3.5, ziet de Raad geen grond om anders te oordelen ten aanzien van het onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus dat wordt gemaakt voor de toepassing van de Wsf 2000. Het beroep van appellanten op het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit als neergelegd in artikel 14 van Pro het EVRM en diverse andere verdragsrechtelijke
non-discriminatiebepalingen kan dan ook niet slagen.
5.4.4. De stelling van de Minister dat afschaffing van het nationaliteitsvereiste en de gelijkstellingsregeling zal leiden tot een toeloop van buitenlandse studenten en tot een onevenredig zware belasting van het Nederlandse studiefinancieringsstelsel hoeft, gelet op punt 5.4.3, niet door de Raad te worden beoordeeld.
5.4.5. Met betrekking tot de stelling dat de weigering van de Minister om appellanten studiefinanciering toe te kennen leidt tot een ingevolge artikel 14 van Pro het EVRM verboden discriminatie naar leeftijd, stelt de Raad vast dat er ingevolge de Wsf 2000 geen onderscheid wordt gemaakt naar leeftijd in het nadeel van appellanten; ingevolge artikel 2.3 van de Wsf 2000 zijn het juist vaak minderjarigen die vanwege hun leeftijd niet in aanmerking komen voor studiefinanciering. Verder is de Raad van oordeel dat appellanten geen recht op studiefinanciering kunnen ontlenen aan het gegeven dat in de koppelingswetgeving een uitzondering is gemaakt op het koppelingsbeginsel voor leerplichtige minderjarige vreemdelingen. Voor deze uitzondering op het koppelingsbeginsel kan namelijk een rechtvaardiging worden gevonden in tekst, doel en strekking van het Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) en de Leerplichtwet 1969. Appellanten komen niet langer in aanmerking voor bedoelde uitzondering, aangezien zij geen kinderen in de zin van het IVRK meer zijn en zij niet meer onder de Leerplichtwet 1969 vallen.
5.4.6. Uit het voorgaande volgt dat de Raad ook het subsidiaire standpunt van appellanten verwerpt.
6. De hoger beroepen van appellanten slagen niet. De aangevallen uitspraken zullen daarom worden bevestigd voor zover zij zijn aangevochten.
7. De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraken voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door T.L. de Vries als voorzitter en J. Brand en I.M.J. Hilhorst-Hagen als leden, in tegenwoordigheid van N.S.A. El Hana als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2011.
(get.) T.L. de Vries.
(get.) N.S.A. El Hana.
NK