Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 14/5049
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 november 2015 in de zaak tussen
[X] B.V., te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. C.J.M. de Wit),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv), verweerder
(gemachtigde: drs. P.F.G. Hermans).
Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [werknemer], oud werknemer van eiseres (werknemer), met ingang van 4 december 2012 een loongerelateerde WGA-uitkering (Regeling werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten) ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100%.
Bij brief van 15 oktober 2013 heeft verweerder aan eiseres kopieën verstrekt van de beslissingen over WGA-flex-uitkeringen van (een deel van) de (ex-)werknemers van eiseres, waaronder het bovengenoemde besluit van 4 oktober 2012.
Bij besluit van 17 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2014.
Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voorts was aanwezig [medisch adviseur], medisch adviseur van eiseres.
Na de zitting is de rechtbank gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest. De rechtbank heeft het onderzoek op 24 november 2014 heropend en verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van de heropeningsbeslissing antwoord te geven op de door de rechtbank in deze beslissing gestelde vragen. Na ontvangst en doorzending van de reactie van verweerder is eiseres in de gelegenheid gesteld om daarop binnen twee weken te reageren. Voorts heeft de rechtbank de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
Bij brief van 22 december 2014 heeft verweerder antwoorden gegeven op de door de rechtbank gestelde vragen.
Eiseres heeft bij brief van 15 februari 2015 hierop een reactie gegeven.
Op 15 juni 2015 heeft eiseres de beroepsgronden aangevuld en het (volledig) rapport van haar medisch adviseur overgelegd.
Nadat partijen daarvoor schriftelijk toestemming hebben gegeven, heeft de rechtbank bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft zij het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. De werknemer heeft als uitzendkracht via eiseres gewerkt. Op 7 december 2010 is hij uitgevallen vanwege psychische klachten. Bij besluit van 4 oktober 2012 is aan hem met ingang van 4 december 2012 een loongerelateerde WGA-uitkering toegekend bij een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100%. Dit besluit is op dezelfde dag aan eiseres toegezonden. Door de werknemer zijn hiertegen geen rechtsmiddelen aangewend.
2. Op 10 september 2013 heeft verweerder eiseres een brief gestuurd over de verandering van de berekening van de WGA-premie. Eiseres heeft verweerder verzocht om toezending van kopieën van de beslissingen over WGA-flex-uitkeringen van haar
(ex-)werknemers. Bij brief van 15 oktober 2013 heeft verweerder deze beslissingen aan eiseres verzonden, waaronder het primaire besluit ten aanzien van de werknemer. Op 22 november 2013 heeft eiseres tegen dit besluit bezwaar gemaakt, welk bezwaar bij het bestreden besluit ongegrond is verklaard.
3. Het bestreden besluit berust op het standpunt dat de werknemer niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt geacht kan worden per 4 december 2012, zodat de werknemer per die datum geen aanspraak kan maken op een uitkering op grond van de Inkomensvoorziening voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten (IVA).
4. Eiseres stelt dat de werknemer volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, zodat de werknemer in aanmerking zou moeten komen voor een IVA-uitkering. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst zij naar de rapportages van een door haar ingeschakelde medisch adviseur van 18 maart 2014 en 28 juli 2014.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
6. Vaststaat dat op het moment dat eiseres bij brief van 15 oktober 2013 de beschikking van 4 oktober 2012 voor de tweede keer door verweerder kreeg toegezonden, deze in rechte vaststond. De vraag die de rechtbank allereerst ambtshalve dient te beantwoorden is dan ook of verweerder in het bestreden besluit op goede gronden het bezwaar van eiseres ontvankelijk heeft geacht, nu de bezwaartermijn reeds was verstreken, en de formele rechtskracht van de meergenoemde beschikking van 4 oktober 2012 is doorbroken.
7. Op grond van de Wet beperking ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid vangnetters (Stb 2012/464, Wet BeZaVa) geldt per 1 januari 2014 dat een groep werkgevers geconfronteerd wordt met een systeem van premiedifferentiatie, waarvoor dat vroeger niet het geval was. Hierbij geldt dat de grondslag voor de door deze werkgevers af te dragen premie in het kader van de Ziektewet en de Wet WIA mede wordt bepaald door de mate waarin (ex-)werknemers van deze wetten gebruikmaken. De daarbij gevolgde systematiek bepaalt dat aan de premiebeslissing over 2014 de toekenningsbesluiten met ingang van 2012 ten grondslag liggen. Daaruit volgt dat aan deze toekenningsbesluiten nieuwe rechtsgevolgen verbonden zijn, zodat de bedoelde werkgevers als gevolg hiervan belanghebbend zijn geworden bij deze besluiten. Niet in geschil is dat eiseres als gevolg van de Wet BeZaVa in het kader van de premiebeslissing over 2014 met terugwerkende kracht een belang heeft bij het toekenningsbesluit van 4 oktober 2012.
8. Zowel verweerder als eiseres hebben zich desgevraagd op het standpunt gesteld dat eiseres met terugwerkende kracht als belanghebbende in dit kader moet worden aangemerkt en dat haar om die reden niet tegengeworpen kan worden dat zij destijds geen rechtsmiddelen tegen het besluit van 4 oktober 2012 heeft aangewend. Het toekenningsbesluit is om deze reden alsnog met toepassing van artikel 3:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan eiseres bekendgemaakt. Dit is vereist op grond van artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), welk artikel onder meer de toegang tot de onafhankelijke rechter waarborgt, aldus verweerder en eiseres.
9. De rechtbank overweegt dat vaststaat dat eiseres al ten tijde van het nemen van het toekenningsbesluit van 4 oktober 2012 (categoraal) belanghebbende, in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb, was bij dit besluit, maar dat op dat moment de hierboven onder 7 weergegeven regeling nog niet van toepassing was. Daarin kon dan ook geen aanleiding bestaan voor het aanwenden van rechtsmiddelen. De rechtbank stelt voorop dat de Wet BeZaVa geen regeling bevat die het mogelijk maakt alsnog op te komen tegen besluiten die reeds in rechte vaststaan. Verweerder heeft voorts destijds niet in strijd met artikel 3:41 van Pro de Awb gehandeld bij de bekendmaking van het toekenningsbesluit. Dit besluit is daarmee in werking getreden en is vervolgens – zoals eerder aangegeven – in rechte vast komen te staan. Artikel 3:41 van Pro de Awb strekt in deze gevallen niet zover dat het – al dan niet in combinatie met artikel 6 van Pro het EVRM – een bestuursorgaan bevoegd maakt een in rechte vaststaand besluit (wederom) bekend te maken, als ware het een nieuw besluit, aan een belanghebbende die daarbij als gevolg van een wetswijziging een nieuw belang heeft gekregen, teneinde het voor die belanghebbende mogelijk te maken hiertegen alsnog rechtsmiddelen aan te wenden. Een andere opvatting op dit punt is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met de eisen van rechtszekerheid. Om dezelfde redenen is evenmin sprake van een situatie waarin het bezwaar van eiseres met toepassing van artikel 6:11 van Pro de Awb ontvankelijk kan worden geacht, uitgaande van een laattijdig bezwaar tegen het oorspronkelijke toekenningsbesluit.
10. Verweerder erkent dat er een inbreuk op de rechtszekerheid plaatsvindt ten opzichte van de uitkeringsgerechtigde, maar acht dit verdedigbaar gelet op de belangen van de (ex-)werkgever (in dit geval eiseres) die eerder geen reden had om op te komen tegen het toekenningsbesluit. Verweerder wijst er in dit verband op dat de inbreuk op de rechtszekerheid beperkt van aard is, nu ook indien het toekenningsbesluit alsnog wordt gewijzigd, dit niet betekent dat de reeds genoten uitkering wordt ingetrokken of teruggevorderd, gelet op het bepaalde in artikel 117 van Pro de Wet WIA. Dit standpunt doet naar het oordeel van de rechtbank niet af aan hetgeen hiervoor onder 9 is overwogen. Hierbij is van belang dat weliswaar eventuele financiële gevolgen van het laattijdig werkgeversbezwaar voor de uitkeringsgerechtigde worden beperkt als gevolg van de toepassing van artikel 117 van Pro de Wet WIA, maar dat dit onverlet laat dat er naast het recht op uitkering ook andere rechtsgevolgen voortvloeien uit het toekenningsbesluit, bijvoorbeeld het al dan niet gelden van een inkomenseis. In dat kader blijven de bezwaren tegen het thans opkomen tegen het toekenningsbesluit vanuit het oogpunt van rechtszekerheid onverkort gelden. Daarbij komt dat de bezwaren van de werkgever tegen het toekenningsbesluit op een andere wijze aan de rechter kunnen worden voorgelegd, zodat geen strijd ontstaat met artikel 6 van Pro het EVRM terwijl er evenmin afbreuk wordt gedaan aan de rechtszekerheid zoals hiervoor beschreven. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
11. Een soortgelijke problematiek heeft gespeeld in het kader van de invoering van de Wet Premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheid (Wet Pemba) per 1 januari 1998. Ook met die wet werden eerdere toekenningsbesluiten (toen in het kader van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO)) van belang voor de werkgever, omdat ze gingen dienen als grondslag voor de af te dragen premie. Uit jurisprudentie hierover van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), zoals bijvoorbeeld de uitspraak van 20 juli 2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AB2859, blijkt dat – kort gezegd – bij besluiten over premievaststelling de rechtmatigheid van eventuele toekenningsbesluiten door de werkgever aan de orde gesteld kon worden voor zover deze besluiten dateerden van vóór 1 januari 1998, toen het voor werkgevers (nog) niet mogelijk was daartegen op te komen. Hiertoe werd artikel 87e van de WAO (thans artikel 115 van Pro de Wet WIA) buiten toepassing gelaten met verwijzing naar artikel 6 van Pro het EVRM. De rechtbank is van oordeel dat er rechtens geen beletsel bestaat om zaken als de onderhavige op een vergelijkbare manier te behandelen. Dit betekent dat in een zaak als de onderhavige waarbij de werkgever destijds geen belang had om een rechtsmiddel aan te wenden tegen een toekenningsbesluit, maar dit besluit als gevolg van de Wet BeZaVa wordt gebruikt bij de vaststelling van de premiegrondslag, de rechtmatigheid van dat besluit, bij wijze van uitzondering op grond van artikel 6 van Pro het EVRM, aan de orde kan worden gesteld in de procedure over het besluit tot premievaststelling.
12. De stelling van eiseres dat werkgevers vóór 1998 op grond van artikel 2a van de WAO niet als belanghebbenden konden worden aangemerkt bij toekenningsbesluiten in tegenstelling tot de situatie die thans aan de orde is, is op zichzelf juist, maar maakt niet dat de oplossing die in de bovengenoemde jurisprudentie is gekozen, niet kan worden toegepast in zaken als de onderhavige. Eiseres was immers ten tijde van belang weliswaar belanghebbende, maar had geen procesbelang bij een procedure tegen het toekenningsbesluit, omdat pas met de inwerkingtreding van de Wet BeZaVa dit besluit als grondslag voor de premievaststelling van 2014 is gaan gelden. Evenals in de voormelde uitspraak zou dan ook strijd ontstaan met artikel 6 van Pro het EVRM als bij het besluit over de premievaststelling de rechtmatigheid van het toekenningsbesluit niet aan de orde kan komen, nu het gebrek aan procesbelang eiseres eerder verhinderde dit besluit aan de rechter voor te leggen.
13. Daarbij geldt dat de belangen van rechtszekerheid hiermee beter zijn gediend dan in het geval de werkwijze van verweerder wordt gevolgd. Ook in het geval er in de procedure over de premievaststelling gebreken worden geconstateerd in het toekenningsbesluit, heeft dit immers niet direct gevolgen voor dit besluit en daarmee evenmin voor de rechtspositie van de uitkeringsgerechtigde. In een dergelijk geval kan het zo zijn dat een toekenningsbesluit niet gebruikt mag worden als grondslag voor de premievaststelling waarmee recht is gedaan aan het werkgeversbelang, maar is het vervolgens aan verweerder om te bepalen welke gevolgen het alsnog geconstateerde gebrek dient te hebben voor het oorspronkelijke toekenningsbesluit. Hierbij heeft verweerder enige discretionaire ruimte en dient hij zich bovendien te houden aan de regels en beginselen die rechtens gelden bij het ambtshalve terugkomen van een in rechte vaststaand besluit. Verweerder stelt weliswaar terecht dat ook in dat geval nadelige gevolgen kunnen optreden voor de rechtspositie van de uitkeringsgerechtigde, maar dit laat onverlet dat sprake is van een besluit in een ander kader en ook van een andere situatie vanuit het oogpunt van rechtszekerheid dan wanneer het oorspronkelijke, in rechte vaststaande toekenningsbesluit opnieuw vatbaar wordt voor bezwaar en beroep.
14. Ten slotte maakt het feit dat thans het toekenningsbesluit en de premievaststelling niet meer zoals ten tijde van de Wet Pemba door hetzelfde bestuursorgaan worden vastgesteld (de Belastingdienst is thans verantwoordelijk voor de premievaststelling), het voorgaande niet anders. Voor zover in een procedure over de premievaststelling de rechtmatigheid van een eerder door verweerder genomen toekenningsbesluit aan de orde moet komen, is het immers mogelijk dat verweerder het bevoegde bestuursorgaan hierover adviseert. In ieder geval gaat het hierbij om praktische belemmeringen die niet van een dusdanige aard zijn dat zij af kunnen doen aan de in geding zijnde belangen van rechtszekerheid en toegang tot de rechter.
15. Alles overziend had verweerder het bezwaar van eiseres tegen het toekenningsbesluit van 4 oktober 2012 niet-ontvankelijk dienen te verklaren, nu dit bezwaar buiten de daarvoor geldende termijn is ingediend. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk te verklaren.
16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.837,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor een zienswijze na heropening met een waarde per punt van € 490,-- vermenigvuldigd met een factor 1,5 vanwege het optreden van de medisch adviseur van eiseres). De rechtbank acht hierbij van belang dat de rol van de medisch adviseur in deze procedure vergelijkbaar is met die van een arts-gemachtigde en niet zozeer met die van een ingeschakelde deskundige. Voor zover door eiseres verzocht is de kosten voor haar medisch adviseur te vergoeden aan de hand van de door haar ingezonden facturen, wordt dit verzoek afgewezen nu met deze kosten op bovengenoemde wijze rekening is gehouden bij het bepalen van de forfaitaire vergoeding op grond van het Bpb.
17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 328,- aan haar te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het door eiseres betaalde griffierecht van € 328,-- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.837,50, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Biever, voorzitter, en mr. D.A.J. Overdijk en mr. N.S.M. Lubbe, leden, in aanwezigheid van A. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 november 2015.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.