Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/112
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 november 2015 in de zaak tussen
de stichting [X], te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. J.A. Keijser)
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
(gemachtigden: mr. H.C.E. Kiefte en mr. ir. E.J. van de Lisdonk).
Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder ingevolge het Bekostigingsbesluit WVO een correctie aangebracht op de rijksbijdrage ten bedrage van € 101.616,-.
Bij besluit van 27 november 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 september 2015.
Voor eiseres zijn verschenen [persoon A] en [persoon B], bijgestaan door de gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Op basis van informatie uit het jaarverslag 2011 heeft de Inspectie van het Onderwijs een specifiek onderzoek als bedoeld in artikel 15 van de Wet op het onderwijstoezicht (Wot) gedaan naar de beloning van de voorzitter van het College van bestuur, [persoon C] ([C]).
De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapportage van 28 maart 2014.
In de rapportage staat vermeld dat de totale bezoldiging van [C] in 2011 € 325.803,- bedroeg, bestaande uit het salaris (€ 147.403,-) en een eenmalige pensioenuitkering (€ 178.400,-). De maximum beloning voor 2011 volgens de op handen zijnde inwerkingtreding van de Wet Normering Topinkomens (WNT) bedroeg € 224.187,-. Met de beloning van [C] is het WNT-maximum overschreden met € 101.616,-.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de ingevolge het Bekostigingsbesluit WVO (Bekostigingsbesluit) aangebrachte correctie van € 101.616,- op de rijksbijdrage, te verrekenen met de maandelijkse bekostiging, gehandhaafd.
3. Ingevolge artikel 103 van het Bekostigingsbesluit stelt het bevoegd gezag jaarlijks een jaarverslag over het voorafgaande kalenderjaar vast. Ingevolge artikel 21, eerste lid kan de minister een onderzoek instellen of doen instellen naar de jaarverslaggeving, naar de gegevens die noodzakelijk zijn voor de vaststelling van de bekostiging, naar de rechtmatigheid van de bestedingen en naar de doelmatigheid van het beheer van de school.
Ingevolge het tweede lid van artikel 21 kan de minister, indien uit een op grond van het eerste lid ingesteld onderzoek blijkt dat de bekostiging voor een school onjuist is vastgesteld, correcties aanbrengen op de bekostiging.
Ingevolge het derde lid van artikel 21 kan de minister, indien uit de jaarverslaggeving, bedoeld in artikel 103, eerste lid, van de wet, uit de verklaring van de accountant, bedoeld in artikel 103, vierde lid, van de wet of uit een op grond van het eerste lid ingesteld onderzoek blijkt dat de bekostiging voor een school onrechtmatig is besteed of ondoelmatig is aangewend, bepalen dat het desbetreffende gedeelte van de bekostiging niet ten laste komt van het Rijk of dat de daarmee gemoeide bedragen in mindering worden gebracht op de bekostiging, onverminderd artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht.
Ingevolge artikel 21, tweede lid, van het Bekostigingsbesluit zoals dit tot 1 januari 2014 luidde (hierna: oud), voor zover hier van belang, kan de minister tot uiterlijk één jaar na ontvangst van de jaarrekening correcties aanbrengen op de betreffende bekostiging. Ingevolge het derde lid van artikel 21 Bekostigingsbesluit oud kan de minister deze termijn met ten hoogste een jaar verlengen.
Ingevolge artikel 4:21, vierde lid, van de Awb is de subsidietitel van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek. Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, onder b, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling ten nadele van de ontvanger wijzigen indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten. Ingevolge het derde lid van artikel 4:49 van de Awb kan de subsidievaststelling niet meer ten nadele van de ontvanger worden gewijzigd indien vijf jaren zijn verstreken sedert de dag waarop zij is bekendgemaakt.
4. Het betoog van eiseres dat verweerder ten tijde van het primaire besluit niet meer bevoegd was om de bekostiging te corrigeren, slaagt niet. Het standpunt dat verweerder het primaire besluit van 20 juni 2014 te laat zou hebben genomen omdat de termijn, gelet op het bepaalde in artikel 21, tweede en derde lid, van het Bekostigingsbesluit WVO oud, reeds op 1 juni 2014 zou zijn geëindigd, berust op een verkeerde lezing danwel uitleg van deze bepaling. De jaarrekening is op 26 juni 2012 bij verweerder ontvangen. Op grond van het derde lid van artikel 21 oud kan de termijn van een jaar na ontvangst van de jaarrekening met ten hoogste een jaar worden verlengd. Dit betekent dat verweerder tot 26 juni 2014 de tijd had de bekostiging te corrigeren.
5. Volgens eiseres had de Inspectie geen onderzoek naar de doelmatigheid van de beloning van [C] mogen instellen omdat de taak van de Inspectie beperkt is tot het onderzoeken van de rechtmatigheid van de bekostiging. Een concreet voorschrift over een doelmatigheidscontrole ontbreekt, aldus eiseres. Noch in de tekst van artikel 3, tweede lid, (“het doen van onderzoek naar de financiële rechtmatigheid van verkrijgingen en bestedingen”) noch in de tekst van artikel 3, tweede lid, onder b (“het beoordelen en bevorderen van de naleving van bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften”). van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) noch in de overige toepasselijke bepalingen wordt de doelmatigheid genoemd. De enige uitzondering betreft artikel 18 van het Bekostigingsbesluit waarin over de doelmatigheid van het beheer van de school wordt gesproken. Een individuele incidentele uitgave betreft echter niet het beheer van de school, aldus eiseres.
De rechtbank overweegt dat eiseres van een te letterlijke en te beperkte uitleg van de relevante bepalingen is uitgegaan. Zoals verweerder terecht heeft aangegeven zou zonder de verplichting om de ontvangen bekostiging van het rijk doelmatig te besteden, artikel 21, derde lid, van het Bekostigingsbesluit -waarin de bevoegdheid is gegeven tot het toepassen van een correctie ingeval van ondoelmatige aanwending van de bekostiging- zinledig zijn. Het betoog dat de Comptabiliteitswet geen onderwijswet is zodat daarin geen basis kan worden gevonden om tot correctie over te gaan, kan niet worden gevolgd nu verweerder ook op grond van deze wet verantwoordelijk is voor het toezicht op een rechtmatige en doelmatige besteding van collectieve middelen en de Inspectie, nu eiseres bekostigd is op de wijze zoals bedoeld in de Comptabiliteitswet 2001, uit dien hoofde bevoegd is toezicht te houden op de doelmatige besteding van rijksmiddelen. Verweerder heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat de casus die zich voordeed in de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 9 april 2013 (ECLI:NL:RBOBR:2013:BZ6635) en waarin is bepaald dat de Balkenendenorm niet als subsidievoorwaarde mag worden gebezigd, niet vergelijkbaar is met deze zaak waarin het gaat om de constatering achteraf dat de bekostiging niet doelmatig is besteed.
Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder met het instellen van het onderzoek de grenzen van zijn bevoegdheid te buiten is gegaan.
6.1
Het standpunt van eiseres dat van overschrijding van de maximum norm, gezien het salaris van Wigman in 2011, geen sprake was, kan de rechtbank niet volgen. Vooruitlopend op de inwerkingtreding van de WNT is het beleid sinds 2008 gericht op het omlaag brengen van te hoge beloningen van bestuurders in het onderwijs. Als maximum werd daarbij, vooruitlopend op de inwerkingtreding van de WNT, het in die wet vastgelegde normbedrag gehanteerd. Een overschrijding van dat maximum wordt aangemerkt als ondoelmatige besteding. Met de bezoldiging van [C] in 2011, bestaande uit een optelsom van salaris en pensioenuitkering ter hoogte van totaal € 325.803,- is, anders dan eiseres heeft gesteld, de (toen nog toekomstige) maximum norm van de WNT overschreden met een bedrag van € 101.616,-.
6.2
Het standpunt van eiseres dat het feit dat de CAO noch de regeling BAPO voorziet in uitbetaling niet betekent dat dit door partijen bij wege van aanvullende afspraken niet mocht worden overeengekomen, kan evenmin worden gevolgd.
Zoals verweerder heeft gesteld gaat de BAPO uit van een gelijkmatig over het schooljaar gespreide opname van het (BAPO-)verlof. Volledige opname van het opgespaarde verlof direct voorafgaand aan de uitdiensttreding is daarmee in strijd. De Regeling BAPO is niet bedoeld om te voorzien in pensioenuitkeringen voor het geval het BAPO-verlof niet (tijdig) is opgenomen en biedt ook geen mogelijkheid tot uitbetaling van het opgespaarde verlof. Dat, zoals eiseres heeft gesteld, het opnemen van het BAPO-verlof tot een groter beslag op de financiële middelen zou hebben geleid dan wanneer het bedrag niet zou zijn uitgekeerd, rechtvaardigt hert handelen van eiseres niet.
6.3
Het betoog dat conform de CAO is gehandeld omdat aanvullende afspraken ten gunste van de werknemer mogelijk zijn omdat de CAO-VO een “minimum-karakter” heeft, slaagt niet. Eiseres heeft zich ter onderbouwing van haar betoog beroepen op een niet toepasselijke CAO (CAO bestuurders VO 2011-2013) zodat het betoog reeds daarom niet opgaat. Bovendien is in deze CAO opgenomen dat partijen zich houden aan de bezoldigingscode, dat wil zeggen de WNT plus het door het ministerie van OCW vastgestelde sectorale bezoldigingsmaximum voor het VO (voortgezet onderwijs).
6.4
De stelling dat de CAO-VO van 2011 expliciet de mogelijkheid biedt van geldelijke compensatie voor opgebouwd BAPO-verlof kan evenmin worden gevolgd nu de CAO-VO 2011 niet voor het schooljaar 2010-2011 gold. Voor dat schooljaar gold de CAO VO 2008-2010.
7.1
Het betoog dat verweerder geen terugwerkende kracht aan de WNT-norm van 2013 had mogen verbinden volgt de rechtbank niet. Zoals in het bestreden besluit staat vermeld heeft verweerder voor het jaar 2011 gehandhaafd op basis van de toen geldende sectorwetgeving waarbij aansluiting is gezocht bij het uitgangspunt (en het begrippenkader) van de (toekomstige) WNT dat een beloning die hoger is dan het WNT-maximum als ondoelmatig wordt beschouwd.
7.2
De redenering dat, uitgaande van de toepasselijkheid van de WNT in 2011, de pensioenstorting aan [C] als een beëindigingsvergoeding dan wel als een ontslagvergoeding had moeten worden beschouwd waarvoor een (toekomstig) maximum van € 75.000,- zou gelden, is onjuist omdat [C] met pensioen is gegaan en niet is ontslagen. Van een ontslagvergoeding in de door eiseres bedoelde zin is dan ook geen sprake zodat reeds hierom aan dit argument voorbij wordt gegaan. Vaststaat dat een te hoog bedrag aan bezoldiging is betaald.
8. Niet gebleken is dat verweerder heeft nagelaten een redelijke belangenafweging te verrichten. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de correctie is beperkt tot het bedrag van de overschrijding van de WNT-norm en dat niet tot volledige terugvordering is overgegaan. Verweerder heeft het maatschappelijk belang van een juiste besteding van gelden van de rijksoverheid -meer specifiek dat de rijksbekostiging daadwerkelijk aan het onderwijs wordt besteed en niet wordt gebruikt voor andere doeleinden- in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang om gevrijwaard te blijven van negatieve publiciteit.
9. Eiseres heeft zich tot slot op het standpunt gesteld dat door te handelen zoals zij heeft gedaan met de bezoldiging van [C], vanuit een oogpunt van doelmatigheid juist heeft gehandeld nu alternatieve keuzes financieel nadeliger voor de school en dus ook voor de rijksbekostiging waren geweest. De rechtbank gaat hieraan voorbij omdat, daargelaten dat deze grond eerst in beroep naar voren is gebracht, deze kwestie de omvang van het geding te buiten gaat.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.G.J. Dop, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 november 2015.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.