Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 14/2250
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juni 2015 in de zaak tussen
[eiser], wonende voorheen te [plaats], thans te [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. R.D. Ouwerling),
en
het college van burgemeester en wethouders van [plaats], verweerder
(gemachtigde: mr. K.F.A.M. Weijling).
Procesverloop
Bij besluit van 12 april 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser de disciplinaire straf van ontslag opgelegd en bepaald dat het ontslag met onmiddellijke ingang ten uitvoer wordt gebracht.
Bij besluit van 6 februari 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser, in afwijking van het advies van de Bezwarencommissie Personele Aangelegenheden van de gemeente [plaats] (hierna: de commissie), ongegrond verklaard. Voorts heeft verweerder – voor het geval de primaire ontslaggrond geen stand zou houden – eiser subsidiair met ingang van 6 februari 2014 op grond van artikel 8:8 van Pro de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Uitwerkingsovereenkomst (hierna: CAR/UWO) ontslag verleend op andere gronden, waarbij op grond van artikel 10d, vierde lid, van de CAR/UWO een WW-uitkering en een bovenwettelijk en na-wettelijk uitkering wordt toegekend.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 mei 2015.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd, [persoon A], huidig afdelingshoofd afvalinzameling, en [persoon B].
Overwegingen
1. Eiser is met ingang van 1 december 2002 aangesteld in de functie van rayonmanager, bij de afdeling Reiniging (thans afvalinzameling, AIZ) van de hoofdafdeling Stadswerken van de gemeente [plaats]. Eiser gaf leiding aan de all round reinigers met betrekking tot de afvalinzameling in zijn rayon en was een van de twee rayonmanagers op het depot aan de Argonstraat te [plaats]. Eiser was verantwoordelijk voor het zelfbrengdepot. Het andere rayonhoofd was de heer [persoon C] (hierna: [persoon C]). Hij was verantwoordelijk voor het klein-chemisch-afvaldepot (KCA-depot). Boven de twee rayonmanagers stond het afdelingshoofd Afvalinzameling, de heer [persoon D] (hierna [persoon D]). Vanaf november 2012 wordt deze functie bekleed door mevrouw [persoon A].
1.2.
In oktober 2004 is eiser door zijn leidinggevende aangesproken op het feit dat hij in strijd met de regels een van zijn medewerkers toestemming heeft gegeven om buiten werktijd gebruik te maken van een gemeentelijk voertuig. Van dit verantwoordingsgesprek is een verslag opgemaakt.
1.3.
Bij besluit van 22 december 2011 heeft eiser een schriftelijke waarschuwing gekregen, omdat hij in strijd met de integriteitsregels heeft toegestaan dat een burger gedurende zeer lange tijd werkzaamheden verrichtte op het zelfbrengdepot zonder dat sprake was van een geldige arbeidsverhouding.
1.4.
Naar aanleiding van een bericht op Twitter op 12 juni 2012 van een burger over gedragingen van personeel van het zelfbrengdepot (het “Twitterincident”) heeft verweerder [X BV] B.V. (hierna: [X BV]) ingeschakeld om onderzoek te doen naar het vermoeden dat medewerkers van het zelfbrengdepot zich schuldig maakten aan diefstal dan wel verduistering van ingezamelde goederen vanaf dat depot. Geconstateerd was dat materialen en goederen op verschillende niet daartoe bestemde plaatsen werden bewaard en later door medewerkers werden meegenomen. [X BV] heeft onderzoek gedaan in de periode november 2012 tot en met januari 2013. Op 27 november 2012 heeft [X BV] twee camera’s discreet aangebracht met zicht op een deel van het zelfbrengdepot. Op 22 januari 2013 zijn de camera’s verwijderd.
1.5.
In het door [X BV] opgestelde rapport concludeert [X BV] dat uit de analyse van de camerabeelden blijkt dat meerdere medewerkers tijdens hun werkzaamheden bezig waren met het verzamelen en afvoeren van materialen vanaf het depot. Naar aanleiding van deze constatering zijn gesprekken gevoerd met medewerkers die functioneel betrokken zijn bij het depot. In deze gesprekken bekende het merendeel van de medewerkers dat zij (op grote schaal) goederen en materialen, zoals wit- en bruingoed, ijzer, koper, inktcartridges, zonder toestemming van hun leidinggevende hadden meegenomen. Ook leidinggevenden namen zonder toestemming goederen mee. Ook werd bekend dat bij constatering van het meenemen van goederen, zonder toestemming van de leidinggevende, niet adequaat werd opgetreden. Bij constatering mocht de medewerker alsnog het goed meenemen, maar hij diende voortaan wel toestemming aan de leidinggevende te vragen. Zo werden enkele medewerkers meerdere keren per jaar aangesproken. Ten slotte werd bekend dat een aantal medewerkers meegenomen goederen en metalen te gelde hebben gemaakt en de opbrengst voor zichzelf hebben gehouden of hadden gedeeld met collega’s.
1.6.
Op 23 januari 2013 heeft eiser in het kader van het onderzoek van [X BV] een verklaring afgelegd. Eiser heeft – kort weergegeven en voor zover hier van belang – verklaard dat hij medewerkers toestemming heeft gegeven om goederen van het depot mee te nemen. Voorts heeft hij verklaard dat hij regelmatig wit- en bruingoed aantrof in het KCA-depot. Eiser wist dat medewerkers de goederen in het KCA-depot zetten om op een later moment mee naar huis te nemen; eiser ruimde deze goederen regelmatig op. Eiser heeft met regelmaat geconstateerd dat medewerkers zonder toestemming goederen meenamen. Hij sprak de medewerkers daar niet consequent op aan; hij waarschuwde enkel mondeling en gaf dan alsnog toestemming om de goederen mee te nemen. Eiser heeft zelf computers, radio’s en onderdelen zonder toestemming van zijn leidinggevende meegenomen.
1.7.
Bij besluit van 23 januari 2013 is eiser per direct tot 4 februari 2013 geschorst, met behoud van bezoldiging, in afwachting van nader onderzoek. Bij besluit van 31 januari 2013 is de schorsing verlengd. Eiser heeft op 27 januari 2013 een e-mail aan [persoon A], de opvolger van [persoon D], geschreven, waarin hij onder meer schrijft: “Ik heb goed over de dingen nagedacht en wil mij excuseren voor mijn gedrag. Ik hoop dat er in de besluitvorming meegenomen wordt dat ik vanaf de start bij AIZ, dagelijks meer dan 100% heb gegeven om de afdeling goed te laten functioneren. Alles, ook in mijn privé, heb ik opzij gezet voor mijn werk en hoop daarom dat ik 4 februari een positief bericht krijg.”
1.8.
Bij brief van 15 februari 2013 heeft verweerder zijn voornemen bekend gemaakt eiser de disciplinaire straf van ontslag op te leggen. Bij e-mail van 21 februari 2013 heeft eiser geschreven: “Gisteren heb ik u laten weten schriftelijk te willen reageren op het voorgenomen ontslagbesluit. Ik hoop dat u niet het zwaarste middel uit de kast trekt om mij te straffen want door mijn domme gedrag straf ik ook mijn twee studerende kinderen, raak mijn co-ouderschap kwijt en kom nooit meer aan een baan. Daarom hoop ik dat de gemeente [plaats] mijn getoonde inzet wil laten meewegen in deze beslissing.” Bij brief van 1 maart 2013 heeft eiser zijn zienswijze ingediend.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser de disciplinaire straf van ontslag opgelegd. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder – primair – het strafontslag gehandhaafd. Aan het bestreden besluit heeft verweerder samengevat ten grondslag gelegd dat, hoewel eiser heeft verklaard in zijn functie van rayonmanager geen kennis te hebben gehad van de omvang van de misstanden, is gebleken dat hij wel op de hoogte was van het feit dat goederen ongeoorloofd, althans zonder toestemming, werden meegenomen door medewerkers. Het behoorde tot eisers taken om daartegen op te treden, maar hij heeft niet adequaat en consequent ingegrepen. Zo heeft eiser, wanneer hij constateerde dat zijn medewerkers ongeoorloofd goederen meenamen, volstaan met een mondelinge waarschuwing, waarna zij alsnog toestemming kregen de goederen mee te nemen. Van een adequaat en consequent optreden was geen sprake. Verder is door eiser erkend dat hij ook zelf, zonder toestemming van zijn leidinggevende, goederen meenam, terwijl hij wist dat dit niet geoorloofd was. Daardoor heeft eiser gehandeld in strijd met hetgeen van een ambtenaar verwacht mag worden. Bovendien had hij als leidinggevende de verplichting het goede voorbeeld te geven. Verweerder is daarom van oordeel dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim, dat aan hem kan worden toegerekend.
Het advies van de commissie om een minder zware disciplinaire straf op te leggen heeft verweerder in het bestreden besluit niet gevolgd. De commissie legde aan dat advies ten grondslag dat bij het zelfbrengdepot sprake was van een cultuur met regels, gecombineerd met een praktijk die veel losser was. Deze cultuur werd in de organisatie breed gedragen. Het management in de lijn van boven naar beneden was daarvoor verantwoordelijk. Verder stelde de commissie dat, behalve het uitreiken van het Rode boekje (waarin de toepassing van de geldende gedragsregels staat omschreven), niet is gebleken dat daadwerkelijk nadere invulling is gegeven aan de handhaving van de regels in de vorm van een toepassingspraktijk, dat kennelijk in het managementoverleg daaraan geen aandacht werd besteed, dat niet is gebleken dat eiser werd ondersteund in het handhaven van de regels door zijn leidinggevende ([persoon D]) en dat deze leidinggevende met zijn handelen, hoewel dit bleef binnen de marge van de regels, het verkeerde voorbeeld gaf.
Verweerder heeft zich, in afwijking van dat advies, op het standpunt gesteld dat het mogelijk bestaan van een gedoogcultuur onverlet laat dat eiser een essentiële schakel in het voortbestaan van die cultuur was, terwijl eiser er juist meermalen op is gewezen dat hij paal en perk diende te stellen aan het zonder toestemming meenemen van goederen. Afspraak was, zoals door [persoon C] ook is verklaard, dat indien er iets zonder toestemming werd meegenomen, dit in het personeelsdossier diende te worden opgenomen. Het afdelingshoofd ([persoon D]) heeft hierop juist aangedrongen en hij heeft het onderwerp integriteit steeds weer onder de aandacht gebracht tijdens het borrelnotenoverleg (werkoverleg). Ook in workshops verzorgd door BIOS is het onderwerp integriteit aan de hand van praktijkvoorbeelden onder de aandacht gebracht. Verder is in de beoordeling van eiser over de periode september 2009- september 2010 het onderwerp integer handelen aan de orde geweest en zou eiser blijkens de afsprakenkaart voor de periode januari 2011- januari 2012 beleid schrijven over integriteitsregels op het zelfbrengstation. Met betrekking tot het meenemen van zaken door eisers leidinggevende [persoon D], stelt verweerder zich op het standpunt dat dit paste binnen de grenzen van het beleid.
3. Eiser voert in beroep – kort weergegeven – het volgende aan. Hij stelt, onder verwijzing naar het advies van de commissie, dat er jarenlang een gedoogbeleid is geweest en dat niet alleen hij maar het gehele management, van hoog tot laag, verantwoordelijk was voor een cultuur, waarbij de regels niet strikt werden gehandhaafd. Eiser heeft een aantal voorbeelden gegeven van situaties waarin in het verleden niet integer is gehandeld. Het is niet redelijk eiser daarvoor meer dan de overige leidinggevenden verantwoordelijk te houden. Dat eiser een essentiële schakel vormde in het voortbestaan van de schending van de integriteitsregels heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd. Eiser heeft een aantal voorbeelden gegeven van situaties waarbij goederen werden meegenomen door medewerkers en leidinggevenden waartegen niet werd opgetreden.
4. Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
6. Juridisch kader.
Ingevolge artikel 15.1 van de CAR/UWO is de ambtenaar gehouden zijn betrekking nauwgezet en ijverig te vervullen en zich ook overigens te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt.
Ingevolge artikel 15.1b, aanhef en onder b, van de CAR/UWO is het de ambtenaar verboden, behoudens toestemming verleend door of namens het college in bijzondere gevallen, ten eigen bate aan de gemeente toebehorende eigendommen te gebruiken.
Ingevolge artikel 16.1.1, eerste lid, van de CAR/UWO kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt dan wel bij herhaling aanleiding geeft tot toepassing te zijnen aanzien van maatregelen van inhouding, beslag of korting, als bedoeld in de tweede titel van de Ambtenarenwet, deswege disciplinair worden gestraft.
Ingevolge artikel 16.1.1, tweede lid, van de CAR/UWO omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
Naar vaste jurisprudentie hanteert de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) ten aanzien van disciplinaire straffen als toetsingsmaatstaf dat de bestuursrechter in ambtenarenzaken, die een besluit tot oplegging van een disciplinaire straf dient te beoordelen, dient vast te stellen of de betrokken ambtenaar zich schuldig heeft gemaakt aan het plichtsverzuim ter zake waarvan het bestuursorgaan hem de straf heeft opgelegd. De overtuiging dat er sprake is van plichtsverzuim zal de rechter moeten toetsen aan deugdelijk vastgestelde gegevens die aan het bestuursorgaan ter beschikking hebben gestaan bij het nemen van het strafbesluit. Voorts moet het plichtsverzuim de ambtenaar zijn toe te rekenen en dient de opgelegde straf evenredig te zijn aan de ernst van het gepleegde plichtsverzuim.
7. De rechtbank stelt vast dat de regel neergelegd in het Rode Boekje onder 1d luidt: “Integriteit. Alle spullen op kantoor, de auto’s, in de stalling, de depots of de terreinen: Ze zijn van de werkgever. Daar ga je in je werk met zorg mee om en je neemt niets ervan mee naar huis of gebruikt iets voor jezelf. Al het afval, of het nu goede spullen zijn of niet, is van de werkgever en niet van jou. Je zorgt dat dit volgens de werkinstructies terecht komt bij de verwerker. Het is dus niet toegestaan om iets voor eigen gebruik mee te nemen. Het is niet toegestaan om afval aan anderen te geven of te verhandelen.”
De rechtbank stelt voorts vast dat tussen partijen niet in geschil is dat deze regel niet werd gehandhaafd en dat daarvoor in de plaats gold een regel die iedereen kende en luidde: “Je mag met toestemming van je direct leidinggevende kleine zaken voor eigen gebruik meenemen.”
Na het Twitterincident is de laatstgenoemde regel nogmaals onder de aandacht van de medewerkers en de leidinggevenden gebracht.
8. De rechtbank is van oordeel dat eiser met het wegnemen van goederen uit het zelfbrengdepot voor eigen gebruik zonder daarvoor toestemming van zijn leidinggevende te hebben gevraagd, heeft gehandeld in strijd met hetgeen een goed ambtenaar betaamt en dat hij zich daarmee schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. Voorts heeft eiser gehandeld in strijd met hetgeen een goed ambtenaar betaamt door als leidinggevende en verantwoordelijke voor het zelfbrengdepot na te laten adequaat op te treden tegen medewerkers die zonder toestemming goederen meenamen vanaf het zelfbrengdepot voor eigen gebruik of verkoop, hoewel hij daarvan op de hoogte was, althans redelijkerwijs behoorde te zijn. Ook dit heeft verweerder terecht aangemerkt als ernstig plichtsverzuim. Eiser heeft overigens erkend dat hij heeft gehandeld in strijd met het gedrag dat van een goed ambtenaar mag worden verwacht. Verweerder was dan ook bevoegd eiser een disciplinaire straf op te leggen. Niet gebleken is van omstandigheden op grond waarvan eiser zijn gedragingen niet toegerekend kunnen worden.
9. Met betrekking tot de evenredigheid van het opgelegde strafontslag overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder heeft aannemelijk gemaakt dat ten opzichte van de regel “je mag met toestemming van je direct leidinggevende kleine zaken voor eigen gebruik meenemen” geen sprake was van een gedoogbeleid en dat – voor zover er sprake was van een gedoogcultuur ten opzichte van deze regel – eiser heeft bijgedragen aan het voortbestaan van deze cultuur, terwijl het juist zijn taak was als leidinggevende en verantwoordelijke voor het zelfbrengdepot om deze gedoogcultuur te beëindigen. Eiser heeft dat nagelaten en is, ook na het Twitterincident niet, althans niet naar buiten kenbaar, gaan optreden tegen het in strijd met genoemde regel meenemen van goederen. Dit laatste mocht van hem als leidinggevende wel verwacht worden. Eiser heeft met zijn verklaring ter zitting dat hij toen vaker mensen mondeling heeft gewaarschuwd, er geen blijk van gegeven dat hij na het Twitterincident in de uitvoering en controle de teugels strakker heeft aangetrokken. Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het onderwerp “integriteit” veelvuldig en duidelijk onder de aandacht is gebracht. Bovendien staat vast dat eiser zelf in strijd met de geldende regel zonder toestemming goederen mee naar huis heeft genomen, en dat zijn ondergeschikte werknemers hiervan op de hoogte waren, zodat hij hen daarmee het verkeerde voorbeeld heeft gegeven. Hieruit volgt ook dat eisers stelling dat hij wel gepoogd heeft een einde te maken aan de gedoogcultuur niet overtuigend is. In dit kader acht de rechtbank bovendien niet zonder betekenis dat eiser is opgedragen beleid te schrijven over integriteitsregels op het zelfbrengstation – hetgeen te meer aangeeft dat dit aspect (mede) onder zijn verantwoordelijkheden viel – maar dat eiser hieraan in het geheel geen uitvoering heeft gegeven.
Gezien de aard en de ernst van het plichtsverzuim is de rechtbank van oordeel dat het plichtsverzuim niet onevenredig is aan de opgelegde disciplinaire sanctie van ontslag.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat de andere leidinggevenden, [persoon D] en [persoon C], zich niet in gelijke mate schuldig hebben gemaakt aan het aan eiser verweten plichtsverzuim. De stelling van eiser dat ook [persoon C] goederen zou hebben meegenomen vindt geen onderbouwing in het rapport van [X BV] en is niet op andere wijze aannemelijk gemaakt. Voorts geldt dat ten aanzien van [persoon C] niet is gebleken dat hij de geldende regel ten opzichte van de ondergeschikte werknemers niet handhaafde. [persoon D] heeft gepoogd het onderwerp “integriteit” onder de aandacht van de medewerkers te brengen. Voor zover hij goederen van het zelfbrengdepot heeft meegenomen is niet gebleken dat hij zich hierbij niet aan de geldende regel heeft gehouden.
Voorts gold eiser als een gewaarschuwd man, doordat hij bij besluit van 22 december 2011 schriftelijk is gewaarschuwd wegens handelen in strijd met de integriteitsregels.
Ten opzichte van de overige medewerkers geldt dat, alhoewel sommige medewerkers van het depot op grotere schaal goederen en materialen hebben verzameld en die in sommige gevallen tijdens en na werktijd te gelde hebben gemaakt, geen sprake is van gelijke gevallen omdat verzoeker door zijn leidinggevende functie een andere positie vervulde.
Van een schending van het verbod van willekeur of schendig van het gelijkheidsbeginsel is dan ook naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
10. Met betrekking tot de door eiser aangevoerde ernst van de gevolgen van het strafontslag voor hem is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen zwaarder gewicht heeft mogen toekennen aan het belang van een integere bedrijfsvoering dan aan het persoonlijk belang van eiser bij handhaving van zijn dienstverband. De persoonlijke omstandigheden waarop eiser zich heeft beroepen maken dit niet anders.
11. Het beroep is ongegrond
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. E.S.G. Jongeneel en mr. A.E. Dutrieux, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juni 2015.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.