Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/3387
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 oktober 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. P.A.C. Roebert),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv),verweerder
(gemachtigde: A.M. Snijders).
Procesverloop
Bij besluit van 23 november 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres met ingang van 2 november 2015 een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) toegekend.
Bij besluit van 16 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 september 2016.
Eiseres en haar gemachtigde zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres was met ingang van 1 januari 1995 werkzaam bij de Stichting [stichting] . Haar dienstverband is per 1 november 2015 beëindigd. Eiseres is over de periode van augustus 2013 tot en met april 2015 ziek geweest. Over de periode van augustus 2014 tot en met april 2015 ontving zij daarom 30% minder loon. Eiseres heeft op 1 november 2015 een WW-uitkering aangevraagd.
2. Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder eiseres met ingang van 2 november 2015 een WW-uitkering toegekend, berekend naar een dagloon van € 128,16. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het dagloon moet worden berekend op grond van de verdiensten van eiseres over de referteperiode van 1 oktober 2014 tot en met 30 september 2015, gedeeld door 261 dagen. Dat eiseres door de wijziging van artikel 6 van Pro het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (het Dagloonbesluit) per 1 juli 2015 in haar inkomenspositie benadeeld wordt, kan niet leiden tot afwijking van de dwingendrechtelijke bepalingen in het Dagloonbesluit.
3. Eiseres betoogt dat toepassing van artikel 6 van Pro het Dagloonbesluit leidt tot strijd met het loondervingsbeginsel dat aan de WW ten grondslag ligt en in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 14 mei 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI4685, is bevestigd. Voorts zijn het bestreden besluit en artikel 6 van Pro het Dagloonbesluit in strijd met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vervatte verbod op willekeur, alsmede het gelijkheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 1 van Pro de Grondwet en artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Met de wijziging van artikel 6 van Pro het Dagloonbesluit per 1 juli 2015 wordt namelijk een onderscheid gemaakt tussen de arbeidsongeschikte werknemer enerzijds en de arbeidsgeschikte werknemer die op vrijwillige basis verlof heeft genoten in het refertejaar anderzijds. Voor dit onderscheid bestaat geen objectieve rechtvaardigingsgrond. De toepassing van artikel 6 van Pro het Dagloonbesluit is voorts geen geschikt middel om te kunnen komen tot een vaststelling van het dagloon omdat dit tot onredelijke gevolgen leidt.
4. De rechtbank stelt vast dat het geschil zich beperkt tot de hoogte van het dagloon, waarop de WW-uitkering van eiseres is gebaseerd.
5. In artikel 44 van Pro de WW is bepaald dat de uitkering wordt berekend naar het dagloon.
Op grond van artikel 1b, eerste lid, van de WW, voor zover hier van belang, wordt voor de berekening van de hoogte van de uitkering als dagloon beschouwd 1/261e deel van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar verdiende, welke periode eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies, bedoeld in artikel 16, eerste lid, onderdeel a, is ingetreden.
Op grond van het zesde lid van dit artikel worden bij algemene maatregel van bestuur (…) ten aanzien van de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld.
De bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen, zoals dat met ingang van 1 juli 2015 is gewijzigd (Dagloonbesluit).
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Dagloonbesluit, wordt onder referteperiode verstaan de periode van één jaar die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies is ingetreden.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Dagloonbesluit, zoals dat met ingang van 1 juli 2015 is komen te luiden, is het dagloon van uitkeringen op grond van de WW de uitkomst van de volgende berekening:
[(A-B) x 108/100 + C] / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij alle werkgevers die vakantiebijslag reserveren;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer in de referteperiode heeft genoten;
C staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij alle werkgevers die geen vakantiebijslag reserveren; en
D staat voor 261 indien de referteperiode een duur van één jaar heeft of indien artikel 2, vierde lid, van toepassing is. Indien er sprake is van een afwijkende referteperiode staat D voor het aantal dagloondagen in de referteperiode.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van het Dagloonbesluit wordt, indien de werknemer in een aangiftetijdvak geen loon of minder loon heeft genoten in verband met verlof tijdens de dienstbetrekking, bij de berekening van het dagloon, bedoeld in artikel 5, eerste lid, als loon in dat aangiftetijdvak in aanmerking genomen het loon, genoten in dezelfde dienstbetrekking in het laatste aan dat verlof voorafgaande en volledig in de referteperiode gelegen aangiftetijdvak, waarin die omstandigheid zich niet heeft voorgedaan en waarin de werknemer het volledige aangiftetijdvak in dienstbetrekking tot de desbetreffende werkgever stond.
6. De rechtbank stelt vast dat verweerder de referteperiode overeenkomstig de per 1 juli 2015 geldende tekst van artikel 2, eerste lid, van het Dagloonbesluit heeft bepaald op de periode van 1 oktober 2014 tot en met 30 september 2015. Eiseres heeft geen gronden aangevoerd tegen de vaststelling van deze referteperiode als zodanig. De rechtbank ziet ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder de referteperiode in het voorliggende geval onjuist heeft berekend.
7. Tot 1 juli 2015 kende artikel 6, eerste lid, van het Dagloonbesluit een regeling voor de situatie dat in de referteperiode minder loon is genoten ten gevolge van arbeidsongeschiktheid of verlof. Met ingang van 1 juli 2015 is die regeling beperkt tot de – hiervoor weergegeven – bepaling voor de situatie waarin geen of minder loon wordt ontvangen ten gevolge van verlof. Vanaf 1 juli 2015 wordt in geval van arbeidsongeschiktheid het in de referteperiode genoten loon derhalve gedeeld door 261, ook al is dat loon in die periode gesteld op 70% van het voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid laatstgenoten loon, zoals kennelijk in de situatie van eiseres het geval is. Het is tegen deze wijziging van het Dagloonbesluit dat de beroepsgronden van eiseres zich richten. Eiseres wil, zo begrijpt de rechtbank, dat de na de betreffende wijziging van het Dagloonbesluit geldende regeling van artikel 6, eerste lid, in haar geval niet wordt toegepast.
8. De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de CRvB in het algemeen heeft te gelden dat het aan de materiële wetgever is voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en moet de rechter het resultaat daarvan respecteren. Dit uitgangspunt lijdt evenwel uitzondering indien aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten.
Dat brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een in concreto genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om terughoudend te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer.
9. Welke belangen de wetgever heeft gewogen voordat tot wijzing van artikel 6 werd Pro besloten, is af te leiden uit de nota van toelichting bij het Dagloonbesluit (Stb. 2015, 152). Hierin staat, voor zover hier van belang:
(..)“In artikel 6 van Pro het Dagloonbesluit, zoals dat met ingang van 1 juni 2013 in werking is getreden, werd bepaald dat voor de dagloonvaststelling van een werknemer die in een aangiftetijdvak minder loon had genoten vanwege ziekte of verlof, als loon in dat aangiftetijdvak werd aangemerkt het loon dat deze werknemer verdiende in het aangiftetijdvak daaraan voorafgaand of nakomend. Met deze methode werd beoogd dat bij de dagloonvaststelling werd uitgegaan van het loon dat een werknemer zou hebben verdiend als hij niet ziek was geweest of geen verlof had gehad. Bij ziekte ging het hier om een werknemer waarvoor de werkgever een loondoorbetalingsplicht bij ziekte had.
Dit levert echter ongelijkheid op tussen deze werknemer en:
–
een werknemer die recht heeft op ziekengeld. Artikel 6 kan Pro dan namelijk niet worden toegepast: de werknemer die rechtstreeks ziekengeld van UWV ontvangt en geen dienstbetrekking meer heeft, voldoet niet aan de voorwaarden.
een werknemer die recht heeft op ziekengeld. Artikel 6 kan Pro dan namelijk niet worden toegepast: de werknemer die rechtstreeks ziekengeld van UWV ontvangt en geen dienstbetrekking meer heeft, voldoet niet aan de voorwaarden.
–
een werknemer die ziekengeld ontvangt via de werkgever. De voornoemde methode is met behulp van de polisadministratie niet goed uit te voeren.
een werknemer die ziekengeld ontvangt via de werkgever. De voornoemde methode is met behulp van de polisadministratie niet goed uit te voeren.
Daarom is besloten om de methode zoals geregeld in artikel 6 niet Pro meer toe te passen bij ziekte van een werknemer. Dit leidt ertoe dat het dagloon van een werknemer met een werkgever wordt gebaseerd op het loon zoals de werkgever dat heeft doorbetaald. Dat kan -net als bij een ZW-uitkering- minder zijn dan 100% van het loon.”(..)
Uit de geciteerde passage blijkt dat de wetgever een doorslaggevend belang heeft toegekend aan het opheffen van de ongelijkheid tussen een werknemer die recht heeft op ziekengeld en een werknemer die ziekengeld ontvangt via de werkgever. Daarbij heeft de wetgever onderkend dat het dagloon van een zieke werknemer zou worden gebaseerd op het loon dat de werkgever heeft doorbetaald en dat dit minder zou kunnen zijn dan 100% van het loon. Niet gesteld of gebleken is dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van artikel 6, van het Dagloonbesluit zodanig ernstige gebreken kleven dat dit gewijzigde artikel om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten.
10. Dat onverkorte toepassing van de in artikel 6, eerste lid, van het Dagloonbesluit neergelegde regeling in het geval van eiseres in strijd zou met het loondervingsbeginsel dat aan de WW ten grondslag ligt, volgt de rechtbank niet. De grondslag van de dagloonregels is immers het in artikel 1b, eerste lid, van de WW neergelegde historische dagloonbeginsel, met als hoofdregel dat het loon in de referteperiode moet worden gedeeld door 261. Dat een lager loon als gevolg van arbeidsongeschiktheid in de referteperiode in het geval van eiseres tot uiting komt in de hoogte van het dagloon is dan ook niet in strijd met het loondervingsbeginsel. Voor zover eiseres heeft bedoeld dat een WW-uitkeringsgerechtigde in een geval als dat van eiseres recht zou hebben op 70% van het laatstelijk (voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid) verdiende loon, blijkt dit evenmin uit artikel 1b van de WW.
Het enkele feit dat in het geval van eiseres het dagloon als gevolg van de loonbetaling tijdens arbeidsongeschiktheid, welke voorafging aan haar werkloosheid, lager uitvalt dan het geval zou zijn geweest indien er geen sprake was geweest van arbeidsongeschiktheid, levert geen strijd op met de in de WW neergelegde systematiek.
11. Naar het oordeel van de rechtbank levert artikel 6, eerste lid, van het Dagloonbesluit ook geen ongerechtvaardigd onderscheid op in de behandeling van de arbeidsongeschikte werknemer ten opzichte van een arbeidsgeschikte werknemer. Het gaat immers om verschillende groepen werknemers die in andere omstandigheden verkeren, terwijl een vermindering van het overeengekomen loon in geval van (langdurige) arbeidsongeschiktheid in algemene zin zowel in de arbeidsrechtelijke als sociaalverzekeringsrechtelijke wetgeving is opgenomen, zodat om die reden niet van ongelijke behandeling kan worden gesproken, terwijl eiseres dit lagere loon vanwege haar arbeidsongeschiktheid in het tweede jaar van de wachttijd ook al daadwerkelijk heeft ontvangen en daarmee al een loonverlaging was ingetreden.
12. Concluderend ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat de berekening van het dagloon in het voorliggende geval onjuist is. Dat de in het Dagloonbesluit opgenomen berekening in dit geval voor eiseres nadelige gevolgen heeft, bezien ten opzichte van de vóór 1 juli 2015 geldende systematiek, biedt niet de mogelijkheid om een ander dagloon vast te stellen. De rechtbank moet de in de WW en het Dagloonbesluit door de wetgever gemaakte keuze respecteren.
13. Eiseres heeft nog betoogd dat bij het laten vervallen van de uitzondering voor werknemers met een onvolledige loondoorbetaling tijdens ziekte in verband met de rechtszekerheid overgangsrecht in acht had moeten worden genomen; daarom had de dagloonregeling die gold tot 1 juli 2015 moeten worden toegepast. Daarbij doet eiseres een beroep op een uitspraak van de CRvB van 30 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:919.
De rechtbank overweegt hierover als volgt. Op 1 juli 2015 is het Dagloonbesluit gewijzigd. Bij die wijziging per 1 juli 2015 is niet voorzien in overgangsrecht. In de door eiseres genoemde uitspraak van de CRvB van 30 maart 2016 ziet de rechtbank geen reden voor een ander oordeel dan hiervoor onder 12 is opgenomen. Die uitspraak van de CRvB ziet uitsluitend op de dagloongarantieregeling; in de situatie van eiseres is van een dagloongarantie geen sprake. Verder is er – anders dan in het door de CRvB berechte geval – geen sprake van dat eiseres door het Uwv te kennen zou zijn gegeven dat er sprake zou zijn van een hoger dagloon. Daarbij komt dat de hoogte van het WW-dagloon blijkens de stukken niet een overweging was bij de totstandkoming van de beëindigingsovereenkomst tussen eiseres en haar werkgever, zoals deze op 21 april 2015 is ondertekend. Daaruit blijkt namelijk dat werkgever en eiseres de arbeidsovereenkomst beëindigd wensten te zien omdat de huidige en gewenste werkzaamheden van eiseres niet meer naar beider tevredenheid uitgevoerd kunnen worden. Daarbij is door de werkgever een ontslagvergoeding toegekend van € 50.000,--, terwijl eiseres per 1 oktober 2015 gebruik maakt van deeltijd keuzepensioen. Haar situatie verschilt met dit alles essentieel van de uitkeringsgerechtigde in voormelde uitspraak van de CRvB die door zijn overstap naar een andere baan zonder tussenliggende werkloosheid mogelijk geconfronteerd werd met een substantieel lagere WW-uitkering. Ook een belangrijk verschil met voormelde uitspraak is dat eiseres, ten tijde van haar keuze voor een vertrekregeling op 21 april 2015, niet een WW-uitkering ontving maar dat zij sinds augustus 2013 arbeidsongeschikt was, zodat zij aanspraak kon maken op reïntegratievoorzieningen van haar werkgever, maar zij daar om haar moverende redenen – kennelijk – geen gebruik van wenste te maken. De rechtbank ziet dan ook geen reden om – in gelijke zin als de CRvB in voormelde uitspraak heeft gedaan – te oordelen dat de wetgever onvoldoende acht heeft geslagen op (onder andere) het rechtszekerheidsbeginsel en voor eiseres door middel van overgangsrecht in een uitzondering had moeten voorzien.
14. Tot slot overweegt de rechtbank dat zij ook in aanmerking heeft genomen dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, blijkens zijn brief van 18 mei 2016 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (kenmerk 2016-0000115559) voornemens is een wijziging van het Dagloonbesluit voor te bereiden voor werknemers die na 104 weken ziekte een beroep doen op de WW, zoals in het geval van eiseres. Uit het betreffende Ontwerpbesluit blijkt dat in gevallen als dat van eiseres een directe werking wordt gegeven aan de in dat besluit geregelde dagloonberekening. Tevens heeft de Minister de toezegging gedaan dat aan de betrokken WW-gerechtigden een eenmalige tegemoetkoming zal worden verstrekt vanwege het lagere dagloon in de periode van 1 juli 2015 tot aan het moment van inwerkingtreding van het gewijzigde Dagloonbesluit. De rechtbank ziet in het voorgaande geen aanleiding om anders te oordelen dan hiervoor is overwogen, mede in aanmerking nemend dat, mochten de belangen van eiseres bij het alsdan te bepalen dagloon en de tegemoetkoming door verweerder niet op de juiste wijze worden betrokken, een waarborg in de vorm van een nieuwe rechtsgang openstaat.
15. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, rechter, in aanwezigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 oktober 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.