Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/620
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 december 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. M.L. Pigmans en mr. M.A.R.I.A. Vreeke)
en
de minister van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. C.M.H. Kraakman).
Als derde partijen hebben aan het geding deelgenomen:
Enduris B.V., voorheen genaamd Delta Netwerkbedrijf B.V., te Middelburg,
(gemachtigde: mr. S.J.J. Loopik).
TenneT TSO B.V.,te Arnhem,
(gemachtigde: H.F.M. Rietveld)
Westland Infra Netbeheer B.V.te Poeldijk,
(gemachtigde: mr. H. Akagic).
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder op een drietal verzoeken op grond van de Wet Openbaarheid van Bestuur (Wob) om openbaarmaking van documenten die betrekking hebben op de aanwijzing van netbeheerders op grond van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet beslist.
Bij besluit van 12 december 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Enduris B.V., voorheen genaamd Delta Netwerkbedrijf B.V, heeft een schriftelijke zienswijze ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2016.
Verschenen zijn:
mr. M.L. Pigmans namens eiseres,
mr. C.H.M. Kraakman, [persoon 1] en [persoon 2] namens verweerder,
mr. H.F.M. Rietveld namens TenneT TSO B.V,
mr. H. Akagic namens Westland Infra Netbeheer B.V.
Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en heeft zij de stukken waarop het geschil ziet nogmaals van verweerder ontvangen, thans in numerieke volgorde en volledig in ongelakte vorm.
Eiseres heeft bij brief van 21 oktober 2016 nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 8 november 2016.
Verschenen zijn:
[persoon 3] , mr. M.L. Pigmans en mr. M.A.R.I.A. Vreeke namens eiseres;
mr. C.H.M. Kraakman en [persoon 1] namens verweerder.
Overwegingen
1. Bij het primaire besluit heeft verweerder beslist op de drie verzoeken van eiseres om openbaarmaking van documenten met betrekking tot de aanwijzing (in de zin van de artikelen 10 en verder van de Elektriciteitswet 1998 en de artikelen 2 en verder van de Gaswet) van de netbeheerders Cogas Infra en Beheer B.V., Delta Netwerkbedrijf B.V., Endinet B.V., Enexis B.V., Liander B.V., RENDO Netwerken B.V., Stedin B.V., Westland Infra Netbeheer B.V., Zebra Gasnetwerk B.V. en van de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet, TenneT TSO B.V. en hun rechtsvoorgangers. Bij het primaire besluit heeft verweerder, na de netbeheerders in de gelegenheid te hebben gesteld hun zienswijze te geven, een aantal documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt. Bij dit besluit behoort een inventarislijst waarin per document is aangegeven of het document geheel, gedeeltelijk of niet openbaar is gemaakt met vermelding van de toepasselijke weigeringsgrond.
2. Bij het bestreden besluit is verweerder gedeeltelijk aan eiseres tegemoetgekomen. Bij dit besluit behoort een (bijgewerkte) inventarislijst waarin per document is aangegeven of het document geheel, gedeeltelijk of niet openbaar is gemaakt met vermelding van de toepasselijke weigeringsgrond (hierna: de inventarislijst). Daarnaast zijn in de inventarislijst documenten vermeld, die verweerder niet heeft kunnen vinden, maar waarvan het bestaan blijkt uit wel aangetroffen documenten.
3. Eiseres voert samengevat aan dat niet alle stukken waarom zij heeft verzocht, zijn verstrekt. Eiseres acht het ongeloofwaardig dat verweerder niet beschikt over alle oorspronkelijke aanwijzingsdocumenten van de netbeheerders en instemmingsbesluiten van verweerder. Ook acht eiseres het ongeloofwaardig dat verweerder niet beschikt over de latere nieuwe dan wel hernieuwde aanwijzingsdocumenten en instemmingsbesluiten. Zonder deze documenten is verweerder immers niet in staat behoorlijk toezicht uit te oefenen.
Verder stelt eiseres dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd een aantal (onderdelen van) documenten die op de inventarislijst staan openbaar te maken op de grond dat deze bedrijfs- of fabricagegegevens bevatten die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld dan wel de veiligheid van de Staat in gevaar kunnen brengen. Ten onrechte heeft verweerder de informatie over de ligging van de netten als terrorismegevoelig aangemerkt, zo stelt eiseres, omdat de ligging van deze netten reeds feitelijk openbaar is. Dit blijkt onder meer uit het feit dat de netbeheerders tot taak hebben afnemers alle gegeven te verstrekken die zij voor een efficiënte toegang tot het net nodig hebben. Bovendien zijn grote delen van het netwerk ook gewoon zichtbaar in de openbare ruimte.
Eiseres stelt voorts dat verweerder ten onrechte niet alle documenten die blijkens Staatscourant 1998, nr. 218, nr. 218 / pag. 9 in verband met de inwerkingtreding van de Elektriciteitswet 1998 ter inzage zijn gelegd, openbaar heeft gemaakt.
4. Verweerder heeft samengevat gesteld dat er zowel in de aanvraagfase als in de bezwaarfase veel tijd is gestoken in het zoeken en vinden van de door eiseres gevraagde documenten. Het gaat om een oud dossier dat deels de periode betreft direct na de inwerkingtreding van de Elektriciteitswet 1998, zodat veel van de documenten uit 1998 en 1999 moeilijk te achterhalen waren. Sindsdien is er op het ministerie gebruik gemaakt van verschillende archiefsystemen van papier naar digitaal. Daardoor zijn niet alle gevraagde documenten terug te vinden. Er is in alle archieven gezocht inclusief het semi-statisch archief in Winschoten, maar sommige documenten zijn niet terug te vinden of slechts incompleet. Alles wat is gevonden is openbaar gemaakt voor zover geen weigeringsgrond van toepassing is.
Verweerder stelt dat hij terecht de weigeringsgronden “bedrijfs- of fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld” en de “veiligheid van de Staat” aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, zij het dat hij na het besluit op bezwaar tot het gewijzigd inzicht is gekomen dat, nu de netbeheerders steeds transparanter zijn geworden en steeds meer informatie over de ligging van netwerken via internet beschikbaar is, de drie kaarten bij de documenten met de nummers 21B, 88 en 104 bij Wob-aanvragen in de toekomst wel openbaar gemaakt kunnen worden. Verweerder vat de stellingen van eiseres dienaangaande in deze procedure op als een nieuwe Wob-aanvraag en is in dat kader bereid de genoemde drie kaarten openbaar te maken. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat de Wob niet van toepassing is op documenten die door publicatie in de Staatscourant en daarbij vermelde terinzagelegging reeds openbaar gemaakt zijn.
5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
6. Het betoog van eiseres dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de documenten die blijkens Staatscourant 1998, nr. 218 / pag. 9 in verband met de inwerkingtreding van de Elektriciteitswet 1998 ter inzage zijn gelegd, in het kader van de Wob-verzoeken van eiseres niet nogmaals verstrekt hoeven te worden, slaagt. Deze bijlagen (de verzoeken om instemming van netbeheerders) hebben immers tijdelijk van 16 november 1998 tot en met 11 december 1998 ter inzage gelegen, zodat eiseres deze bijlagen niet meer kan inzien. De rechtbank verwijst ter onderbouwing van dit oordeel naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 april 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW1571). Dit leidt echter niet tot gegrondverklaring van het beroep, nu verweerder onweersproken heeft gesteld dat deze ter inzage gelegde stukken – voor zover deze teruggevonden konden worden – ten overvloede wel bij het Wob-verzoek zijn betrokken. Deze documenten zijn verstrekt behoudens de gegevens met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer. Eiseres heeft, nu zij zich niet heeft verzet tegen de weigering gegevens met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer openbaar te maken, derhalve bij deze beroepsgrond geen procesbelang.
7. Ingevolge vaste jurisprudentie is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 mei 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA6023).
De rechtbank acht het betoog van verweerder dat de ontbrekende documenten of andere documenten niet zijn gevonden, ondanks de zoekacties die hij heeft verricht, niet ongeloofwaardig.
Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de stukken, die in de inventarislijst zijn opgenomen met de vermelding dat deze niet zijn teruggevonden, toch onder verweerder berusten. Hoewel de rechtbank eiseres kan volgen in haar standpunt dat verweerder alle documenten met betrekking tot de aanwijzingen, instemmingen, nieuwe aanwijzingen en instemmingen en hernieuwde aanwijzingen en instemmingen zou moeten hebben, laat dit onverlet dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat hij deze stukken na een herhaalde zoekslag niet in de archieven of elders heeft gevonden. Het argument van eiseres dat het ongeloofwaardig is dat verweerder niet over de documenten beschikt, omdat hij zonder deze documenten zijn toezichthoudende taak niet zou kunnen uitoefenen, volgt de rechtbank niet, nu verweerder ontkent dat daarvoor deze documenten nodig zijn; zij zijn ook zonder deze stukken op de hoogte welke netwerkbeheerders met instemming van verweerder zijn aangewezen. Eiseres heeft deze stelling niet gemotiveerd betwist.
8. Ter zitting van 8 november 2016 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hij na het nemen van het besluit op bezwaar tot het gewijzigde inzicht is gekomen dat, nu de netbeheerders steeds transparanter zijn geworden en steeds meer informatie over de ligging van netwerken via internet beschikbaar is, de drie kaarten bij de documenten met de nummer 21B, 88 en 104 geen terrorismegevoelige informatie bevatten.
Het betoog van verweerder dat deze drie kaarten ten tijde van het nemen van het bestreden besluit wel als terrorismegevoelig moesten worden aangemerkt, is naar het oordeel van de rechtbank door verweerder onvoldoende onderbouwd. Niet is aannemelijk geworden dat de transparantie die netbeheerders volgens verweerder thans betrachten om hun klanten zo goed mogelijk van dienst te zijn, niet reeds ten tijde van het nemen van het bestreden besluit aan de orde was.
De conclusie is dat verweerder ten onrechte openbaarmaking van de documenten 21B, 88, 104, voor zover deze de drie bedoelde kaarten bevatten, heeft geweigerd op de grond dat openbaarmaking van die kaarten de veiligheid van de Staat zou schaden.
9. Met betrekking tot de overige documenten waarvan verweerder openbaarmaking heeft geweigerd op grond van de “veiligheid van de Staat” is de rechtbank van oordeel, na kennisneming van de stukken die met een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Awb door verweerder zijn overgelegd, dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het openbaar maken van deze documenten die gedetailleerd inzicht geven in de ligging van het gasnet en elektriciteitsnet de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden, vanwege het gevaar van een terroristische aanslag op een netwerk. Dat de ligging van onderdelen van het net bekend zijn, betekent niet dat documenten die een overzicht van het netwerk geven, als reeds openbare informatie moeten worden aangemerkt. In artikel 16, eerste lid, van de Elektriciteitswet is een aantal taken van de netbeheerders beschreven. Dat de netbeheerders tot taak hebben hun afnemers te voorzien van informatie die zij nodig hebben voor een efficiënte toegang tot de netten, leidt evenmin tot de conclusie dat een overzicht van de ligging van het netwerk als reeds openbare informatie moet worden aangemerkt.
10. Na kennisneming van de stukken die met een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Awb zijn overgelegd is de rechtbank voorts van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de documenten ten aanzien waarvan verweerder zich heeft beroepen op de weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, inderdaad bedrijfs- en fabricagegegevens, die vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt bevatten. Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob was verweerder gehouden de openbaarmaking van deze documenten in zoverre te weigeren.
11. Het beroep is gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 8 gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover verweerder daarbij heeft geweigerd de documenten 21B, 88, 104, voor zover deze de drie bedoelde kaarten bevatten, openbaar te maken.
De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen voor zover verweerder daarbij heeft geweigerd de documenten 21B, 88, 104, voor zover deze de drie bedoelde kaarten bevatten, openbaar te maken. De rechtbank zal in plaats daarvan bepalen dat de documenten 21B, 88, 104, voor zover deze de drie bedoelde kaarten bevatten, openbaar worden gemaakt.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
13. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. Een advocaat die ten behoeve van het eigen kantoor rechtsbijstand verleent geldt niet als een derde als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Zie Centrale Raad van Beroep 12 augustus 1999, ECLI:NL:CRVB:1999:AA3728).
Beslissing
De rechtbank :
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover verweerder daarbij heeft geweigerd de documenten 21B, 88, 104, voor zover deze de drie hiervoor bedoelde kaarten bevatten, openbaar te maken en laat het besluit voor het overige i stand;n
- herroept het primaire besluit voor zover verweerder daarbij heeft geweigerd de documenten 21B, 88, 104, voor zover deze de drie hiervoor bedoelde kaarten bevatten, openbaar te maken;
- bepaalt dat de documenten 21B, 88, 104, voor zover deze de drie hiervoor bedoelde kaarten bevatten, openbaar worden gemaakt en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Ghrib, voorzitter, en mr. G.P. Kleijn en mr. A.G.J. van Ouwerkerk, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 december 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.