Uitspraak
201700632/1/A3.
Datum uitspraak: 6 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Het Lam Advocaten B.V., gevestigd te Den Haag,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 december 2016 in zaak nr. 15/620 in het geding tussen:
Het Lam
en
de minister van Economische Zaken, thans de minister van Economische Zaken en Klimaat.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2014 heeft de minister drie verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) deels ingewilligd.
Bij besluit van 12 december 2014 heeft de minister het door Het Lam daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en alsnog een groot aantal documenten openbaar gemaakt.
Bij uitspraak van 14 december 2016 heeft de rechtbank het door Het Lam daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 december 2014 vernietigd voor zover de minister daarbij heeft geweigerd de documenten 21B, 88 en 104 voor zover deze kaarten bevatten, openbaar te maken en heeft zij het besluit van 26 juni 2014 in zoverre herroepen. Zij heeft bepaald dat voormelde documenten alsnog openbaar worden gemaakt en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 12 december 2014. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Het Lam hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het Lam en de minister hebben nadere stukken ingediend.
De minister heeft bij besluit van 20 december 2017 zijn besluit van 12 december 2014 gewijzigd.
Het Lam, Enduris B.V., voorheen Delta Netwerkbedrijf B.V., N.V. Rendo, TenneT TSO B.V. en Westland Infra Netbeheer B.V., hebben de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2017, waar Het Lam, vertegenwoordigd door mr. M.L. Pigmans en mr. M.A.R.I.A. Vreeke, beiden advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mrs. C.H.M. Kraakman, G.H. van der Kooij-van Amerongen, S. Eski en drs. M. van Asten, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het relevante juridische kader is opgenomen in een bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
De Wob-verzoeken en de besluitvorming
2. Bij een drietal verzoeken van 9 september 2014 heeft Het Lam verzocht om openbaarmaking op grond van de Wob van documenten die betrekking hebben op de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet.
2.1. In het eerste Wob-verzoek heeft Het Lam verzocht om alle documenten die betrekking hebben op de aanwijzingen op grond van artikel 10 van Pro de Elektriciteitswet 1998 van de netbeheerders Cogas Infra & Beheer B.V., Delta Netwerkbedrijf B.V., Enexis B.V., Liander N.V., Edinet B.V., Rendo Netbeheer B.V., Stedin Netbeheer B.V. en Westland Infra Netbeheer B.V. en hun rechtsvoorgangers. Het Lam wenst openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op de aanwijzingen, inclusief alle correspondentie, verslagen, e-mails en andere documenten. Ook wenst zij de instemmingsbeschikkingen, bedoeld in artikel 12, tweede lid en artikel 14, vierde lid, van de Elektriciteitswet 1998 en in verband daarmee de aanvragen, meldingen van wijzigingen van het net en eventuele adviezen van de toezichthouders. Daarnaast verzoekt zij de kaarten met de aanduidingen van de gebieden waarvoor de netbeheerders zijn aangewezen. In het tweede Wob-verzoek heeft Het Lam verzocht om stukken die betrekking hebben op de aanwijzing van de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet in de zin van artikel 10, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998.
2.2. Het derde Wob-verzoek ziet op openbaarmaking van documenten die betrekking hebben op de aanwijzingen op grond van artikel 2 van Pro de Gaswet van de netbeheerders Cogas Infra & Beheer B.V., Delta Netwerkbedrijf B.V., Enexis B.V., Liander N.V., Edinet B.V., Rendo Netbeheer B.V., Stedin Netbeheer B.V. en Westland Infra Netbeheer B.V. en hun rechtsvoorgangers. Het Lam wenst openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op de aanwijzingen, inclusief alle correspondentie, verslagen, e-mails en andere documenten. Ook wenst zij de instemmingsbeschikkingen, bedoeld in artikel 4, tweede lid en artikel 6, vierde lid, van de Gaswet en in verband daarmee de aanvragen, meldingen van wijzigingen van het net en eventuele adviezen van de toezichthouder. Daarnaast verzoekt zij de kaarten met de aanduidingen van de gebieden waarvoor de netbeheerders zijn aangewezen.
2.3. Bij besluit van 26 juni 2014 heeft de minister Het Lam medegedeeld in totaal 227 documenten te hebben aangetroffen die onder de reikwijdte van de Wob-verzoeken vallen. Die documenten heeft de minister opgenomen in een inventarislijst, waarbij hij per document het besluit over de openbaarmaking heeft vermeld. De minister heeft een aantal documenten volledig openbaar gemaakt. Andere documenten heeft de minister openbaar gemaakt met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens. Van de overige documenten heeft de minister de openbaarmaking (deels) geweigerd.
2.3.1. Bij besluit van 12 december 2014 heeft de minister het bezwaar van Het Lam gegrond verklaard en heeft hij alsnog een groot aantal documenten openbaar gemaakt. Hij heeft de ten behoeve van het besluit van 26 juni 2014 opgestelde inventarislijst aangepast en aangevuld met de nieuwe documenten. Op die inventarislijst heeft hij per document vermeld of het geheel, gedeeltelijk of niet openbaar is gemaakt. Ook zijn op die inventarislijst documenten vermeld, waarvan het bestaan wel blijkt uit de aangetroffen documenten, maar die de minister niet heeft kunnen vinden. Voor zover de minister de documenten niet heeft kunnen vinden, heeft hij daarover overwogen dat het veelal documenten van vóór 2005 betreft. Die documenten zijn in de meeste gevallen niet meer digitaal of in papieren versie te verkrijgen. De minister heeft verder openbaarmaking van delen van documenten geweigerd, omdat deze bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten. Ook heeft de minister openbaarmaking van documenten in het geheel geweigerd, omdat deze volgens hem zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten of waarvan openbaarmaking de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden.
De aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de mededeling van de minister dat hij de ontbrekende documenten of andere documenten ondanks zijn inspanningen niet heeft kunnen vinden, niet ongeloofwaardig voorkomt. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister zich over de documenten die gedetailleerd inzicht geven in de ligging van het gas- en elektriciteitsnet terecht op het standpunt heeft gesteld dat openbaarmaking van deze documenten de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden, vanwege het gevaar van een terroristische aanslag op een netwerk. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister openbaarmaking van delen van documenten, waarvan hij heeft gesteld dat deze bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten die vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt, terecht heeft geweigerd.
Nadere besluitvorming
4. Bij besluit van 20 december 2017 heeft de minister het besluit van 12 december 2014 gewijzigd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
4.1. De minister heeft in voormeld nader besluit overwogen dat hij naar aanleiding van het hogerberoepschrift, waarin melding is gemaakt van een document dat op de inventarislijst had moeten staan, opnieuw naar documenten heeft gezocht. Bij deze zoekactie in zowel de papieren als de digitale archieven, zijn nieuwe documenten gevonden, aldus de minister. Uiteindelijk heeft de minister in totaal 325 nieuwe documenten gevonden. Hij heeft de bij het besluit van 12 december 2014 gevoegde inventarislijst aangevuld met de nieuwe documenten en als bijlage bij het besluit gevoegd. Op die inventarislijst is per document vermeld of het geheel, gedeeltelijk of niet openbaar is gemaakt. De minister heeft van een aantal documenten vastgesteld dat deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Volgens de minister gaat het daarbij in de hoofdzaak om korte handgeschreven aantekeningen. Daarom heeft de minister openbaarmaking van die documenten gedeeltelijk geweigerd. Verder is de minister na een herbeoordeling alsnog overgegaan tot openbaarmaking van de documenten over de Cross Border Lease contracten, met uitzondering van de daarin vermelde persoonsgegevens en bedrijfs- en fabricagegegevens. Ook is de minister alsnog overgegaan tot openbaarmaking van delen uit documenten die informatie bevatten over de ligging van netwerken of over onderdelen van ondersteunende faciliteiten van een elektriciteitsnetwerk.
Het geschil in hoger beroep
5. Het Lam kan zich niet vinden in de uitspraak van de rechtbank. Zij voert aan dat de rechtbank de mededeling van de minister dat hij niet meer documenten heeft kunnen vinden, ten onrechte geloofwaardig heeft geacht. Zij betoogt ook dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister openbaarmaking van documenten terecht heeft geweigerd, omdat openbaarmaking de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden en omdat documenten bedrijfs- en fabricagegegevens zouden bevatten. De Afdeling zal deze gronden achtereenvolgens behandelen.
Verder kan Het Lam zich niet vinden in het nadere besluit van de minister van 20 december 2017. De Afdeling zal het beroep tegen dit besluit na het hoger beroep behandelen.
- Het hoger beroep tegen de uitspraak van 14 december 2016
De aanwezigheid van documenten
6. Het Lam betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de mededeling van de minister dat hij ondanks de zoekacties niet over meer documenten beschikt dan hij al openbaar heeft gemaakt niet ongeloofwaardig voorkomt. Bovendien heeft de rechtbank, aldus Het Lam, ten onrechte geoordeeld dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de documenten die in de inventarislijst zijn opgenomen met de vermelding dat deze niet zijn teruggevonden, toch onder de minister berusten. Het Lam heeft daarbij als voorbeeld gewezen op de documenten 22 en 31 van de inventarislijst. Die documenten gaan over het besluit van de minister van 2 mei 2014 tot instemming met de aanwijzing van Liander als netbeheerder. In dat besluit wordt verwezen naar een brief van Liander van 27 februari 2014. Deze laatste brief staat niet op de inventarislijst. Volgens Het Lam moet de minister ten tijde van het besluit op bezwaar van 12 december 2014 de beschikking over die brief hebben gehad. Ook had de minister de beschikking moeten hebben over de stukken die ten grondslag hebben gelegen aan het verzoek om de instemming van 2 mei 2014. De rechtbank heeft dit miskend, aldus Het Lam.
6.1. In zijn schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep heeft de minister toegelicht dat de door Het Lam vermelde brief van 27 februari 2014, zoals Het Lam al eerder had betoogd, op de inventarislijst had moeten staan. Die brief is bovendien, aldus de minister, aanleiding geweest om te onderzoeken of alle documenten waarnaar wordt verwezen in de op de inventarislijst opgenomen documenten, ook op de inventarislijst zijn vermeld. Bij dit hernieuwde onderzoek in de opvolgende archiefsystemen zijn vervolgens meer documenten gevonden over de instemming met de aanwijzing van een netbeheerder. Bovendien zijn bij de nieuwe zoekacties documenten aangetroffen die eerder als onvindbaar op de inventarislijst waren opgenomen. Dat deze documenten inmiddels zijn gevonden heeft volgens de minister te maken met het nieuwe aanknopingspunt in het hogerberoepschrift en het inzetten van informatiespecialisten die gerichter in de archiefsystemen konden zoeken. In totaal zijn 325 nieuwe documenten met vele bijlagen gevonden. Over de openbaarmaking van die nieuwe documenten heeft de minister het besluit van 20 december 2017 genomen.
6.2. Vaststaat dat Het Lam al in de procedure in beroep bij de rechtbank heeft gewezen op voormelde brief van 27 februari 2014, waarin een concrete aanwijzing is gelegen dat het door de minister verrichte onderzoek naar de verzochte documenten niet zorgvuldig heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft dit, zoals Het Lam terecht betoogt, niet onderkend. Zij had de minister dan ook opdracht moeten geven nader onderzoek te verrichten naar de verzochte documenten. De aangevallen uitspraak komt daarom in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
Het betoog slaagt.
Weigering openbaarmaking in verband met de veiligheid van de Staat
7. Het Lam betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister openbaarmaking van (delen van) documenten terecht heeft geweigerd, omdat openbaarmaking de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden.
7.1. De minister heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting toegelicht dat hij met het wijzigingsbesluit van 20 december 2017 alle kaarten die het dossier bevat inmiddels openbaar heeft gemaakt. De mate van gedetailleerdheid en leesbaarheid van de kaarten en het feit dat de energiebedrijven zelf ook veel informatie verstrekken, zijn voor de minister aanleiding geweest over te gaan tot openbaarmaking van deze informatie.
7.2. Gelet op deze toelichting heeft Het Lam in zoverre geen belang meer bij een inhoudelijk oordeel van het hoger beroep.
Weigering openbaarmaking in verband met bedrijfs- en fabricagegegevens
8. Het Lam betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de documenten waarvan de minister openbaarmaking heeft geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten die vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt. De informatie over de ligging van gas- en elektriciteitsnetten is in elk geval geen vertrouwelijk bedrijfs- en fabricagegegeven. Het gaat namelijk om documenten in verband met de aanwijzing van netbeheerders, de instemming met die aanwijzing en om de daarbij behorende documenten. Daarin zijn geen vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens opgenomen, aldus Het Lam.
8.1. Dit betoog ziet op de documenten met de nummers 76, 78, 87, 88, 100, 101, 102, 104, 105, 107 en 110 van Delta netwerkbeheer, de documenten met de nummers 203, 208, 209 (1) en 210 van TenneT en het document met nummer 242.
8.2. Over de documenten met nummers 87, 88, 102, 110, het document met nummer 242 en de documenten met de nummers 203, 208, 209 (1) en 210 over de Cross Border Lease contracten, heeft de minister zich inmiddels in het besluit op bezwaar van 20 december 2017 op het standpunt gesteld dat een hernieuwde beoordeling ertoe heeft geleid dat de niet-openbaar gemaakte onderdelen van deze documenten alsnog openbaar worden gemaakt mede omdat de looptijd van de Cross Border Lease contracten inmiddels is verstreken. Voor zover het document 102 betreft, is de minister bij zijn standpunt gebleven een koopprijs niet openbaar te maken. De Afdeling zal dat standpunt hierna in overweging 8.5 beoordelen.
Het Lam heeft, voor zover voormelde documenten alsnog openbaar zijn gemaakt, geen belang meer bij een inhoudelijk oordeel van het hoger beroep.
8.3. Na met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis te hebben genomen van de niet-openbaar gemaakte delen van de documenten met de nummers 76, 78, 100, 101, 102, 104, 105 en 107 overweegt de Afdeling als volgt.
8.4. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3976) dient artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt. De weigeringsgrond neergelegd in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt (zie Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 33).
8.5. De minister heeft in zijn besluit op bezwaar van 12 december 2014 van elke document vermeld welke gegevens zijn gekwalificeerd als bedrijfs- en fabricagegegevens. De gegevens betreffen, volgens de minister, onder meer technische informatie over gas- en elektriciteitsnetten en bedrijfsvoering, waaruit wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid over de technische bedrijfsvoering en de afzet van producten. Het gaat daarbij om bedrijfstechnische gegevens die het zuiveringsproces van de installaties beschrijven (document 76), een bedrijfstechnisch schema van een krachtinstallatie (document 78), de verkoopprijs van het economisch eigendom overeengekomen tussen DELTIUS en Delta Netwerkbedrijf (documenten 100 en 101), een koopprijs die is voldaan door Delta Netwerkbedrijf (document 102), een bedrijfstechnische toelichting op een hoogcalorisch gastransportnet (document 104), een technische beschrijving van een elektriciteitsnet (document 104), een koopprijs die is voldaan door Delta Netwerkbedrijf (document 104), bedrijfstechnische schema’s, afbeeldingen van installaties en bedrijfstechnische beschrijvingen (document 105), een technische omschrijving van een elektriciteitsnet (document 107), een omschrijving van elektriciteitsgrenzen (document 107), diverse elektriciteitsschema’s (document 107) en een technische beschrijving van een laagcalorisch gasnet (document 107). Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank op goede gronden geoordeeld dat de documenten deze gegevens bevatten. Verder heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat deze gegevens, die vertrouwelijk aan de minister zijn overgelegd, bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten. Het Lam heeft in dit kader niet gemotiveerd waarom het oordeel van de rechtbank op dit punt onjuist is.
Conclusie over het hoger beroep
9. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank komt voor vernietiging in aanmerking voor zover de rechtbank daarbij heeft nagelaten de minister van Economische Zaken opdracht te geven nader onderzoek te verrichten naar de verzochte documenten.
- Het beroep tegen het nadere besluit van 20 december 2017
De aanwezigheid van documenten
10. Het Lam betoogt dat de minister met het nadere besluit van 20 december 2017 nog altijd niet alle documenten heeft verstrekt. De minister heeft bij verschillende achtereenvolgende zoekacties steeds weer nieuwe documenten gevonden en openbaar gemaakt. Op de bij het besluit van 20 december 2017 behorende inventarislijst zijn niet alle documenten opgenomen. Het besluit is daarom in strijd met de Wob, aldus Het Lam.
10.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1494), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet of niet meer onder hem berusten en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat documenten toch onder het bestuursorgaan berusten.
10.2. De minister heeft in het besluit van 20 december 2017 overwogen dat de nieuwe documenten naar aanleiding van een nieuwe zoekactie zijn gevonden. De minister heeft informatiespecialisten ingezet die gerichter in het archiefsysteem konden zoeken. De zoekactie werd bemoeilijkt, zo heeft de minister toegelicht, door het feit dat de Wob-verzoeken zien op de periode van 1998 tot en met april 2014 en dat in deze periode netbeheerders en aanvragers zijn gefuseerd met andere netbeheerders en van naam zijn veranderd. Bovendien hebben de verschillende archiefsystemen, zowel het papieren systeem als de opvolgende digitale systemen, het zoeken niet vergemakkelijkt. Veel van de verzochte documenten zijn opgenomen in het papieren archief en vanaf 2007 bevinden de documenten zich in het digitale archief. Dat laatste archief is in 2012 vervangen, aldus de minister. De informatiespecialisten hebben meer zoekmogelijkheden in het digitale systeem en zij hebben toegang tot meer informatie uit het systeem dan andere ambtenaren. De informatiespecialisten hebben door middel van vele zoekvragen in het systeem gezocht. Die zoekvragen zijn, aldus de minister, opgesteld door medewerkers die vanuit het verleden specialistische kennis hebben opgedaan over de behandeling van aanvragen van netbeheerders tot instemmingsbesluiten. Een nieuw gespecialiseerd team van Wob-medewerkers heeft de zoekactie ondersteund. Bij deze zoekactie is ook aan de voormalige Dienst Uitvoering Toezicht Energie verzocht in de archieven te zoeken naar de documenten die op de inventarislijst stonden, maar niet zijn gevonden. Ook deze actie heeft veel nieuwe documenten opgeleverd, aldus de minister. De minister heeft het standpunt ingenomen dat grondig naar de ontbrekende, overwegend oude, documenten is gezocht door informatiespecialisten, Wob-specialisten en medewerkers met specialistische kennis over het onderwerp en dat veel tijd aan de nieuwe zoekactie is besteed. Een nieuwe zoekactie zal dan ook geen nieuwe documenten opleveren, aldus de minister.
10.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister, gelet op deze gedetailleerde omschrijving van de wijze van onderzoek en gelet op de reikwijdte van het verzoek, nu zorgvuldig onderzoek gedaan naar de door de Wob-verzoeken bestreken documenten. Gelet op dit zorgvuldige onderzoek komt de mededeling van de minister dat een nieuwe zoekactie geen nieuwe documenten zal opleveren niet ongeloofwaardig voor. Het Lam heeft niet aannemelijk gemaakt dat toch meer documenten onder de minister berusten. Dat zij, gezien het verloop van de procedure, geen vertrouwen meer heeft in de mededelingen van de minister, is daarvoor, gezien het onderzoek dat de minister nu heeft uitgevoerd, onvoldoende.
Het betoog faalt.
Bedrijfs- en fabricagegegevens
11. Het Lam betoogt dat de minister ten onrechte openbaarmaking heeft geweigerd van een aantal (bijlagen bij) documenten op de grond dat deze documenten vertrouwelijk zijn. Volgens Het Lam bevatten deze documenten geen vertrouwelijke informatie, omdat de ligging van de netten niet terrorismegevoelig is.
11.1. De Afdeling gaat ervan uit dat het betoog van Het Lam ziet op de weigering om onderdelen van de documenten met de nummers 104 en 105, voor zover daarin bedrijfs- en fabricagegegevens zijn opgenomen, openbaar te maken.
Na met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis te hebben genomen van de niet-openbaar gemaakte delen van deze documenten, overweegt de Afdeling als volgt.
11.2. Over deze documenten heeft de minister overwogen dat hij een herbeoordeling van deze documenten heeft gemaakt. Deze herbeoordeling heeft ertoe geleid dat de minister alsnog is overgegaan tot openbaarmaking van documenten 104 voor zover het gaat om twee kaarten behorend bij productieblad 8 en foto’s. Hij is ook overgegaan tot openbaarmaking van document 105 voor zover het gaat om foto’s, een kaart inclusief toelichting behorend bij productieblad 9 en de titel en inhoudsopgave van document 105. Wat de overige informatie uit die documenten betreft, heeft de minister zijn standpunt neergelegd in het besluit op bezwaar van 12 december 2014, dat de documenten bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten, gehandhaafd. Zoals de Afdeling hiervoor in overweging 8.5 heeft overwogen, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat deze gegevens bedrijfs- en fabricagegegevens zijn. Het betoog faalt.
Persoonlijke beleidsopvattingen
12. Het Lam betoogt ten slotte dat de minister ten onrechte heeft geweigerd delen van documenten openbaar te maken, omdat deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
12.1. Dit betoog ziet op de documenten met de nummers 254, 258, 258a, 265, 284, 312, 326, 331, 332, 334, 338, 339, 365, 366, 372, 389, 390, 391, 393, 426, 441, 459, 465, 490, 500, 512, 535, 536, 538, 539, 552, 556a en 574.
12.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3563) volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob dat het doel van de daarin neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
12.3. Een aantal van de in overweging 12.1 vermelde documenten is openbaar gemaakt, met dien verstande dat de daarop door ambtenaren gemaakte handgeschreven notities zijn weggelakt. Verder heeft de minister openbaarmaking geweigerd van interne nota’s aan de desbetreffende bewindslieden en interne e-mailwisselingen over bepaalde onderwerpen. De minister heeft in dit kader overwogen dat het bij deze documenten gaat om adviezen en meningen van ambtenaren en hun politieke en ambtelijke leidinggevenden met betrekking tot instemming met de aanwijzingen. De minister verstrekt hierover geen informatie, omdat hij het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering acht, indien standpunten van ambtenaren zelfstandig worden betrokken in de publieke discussie.
Na met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis te hebben genomen van de niet-openbaar gemaakte (delen van deze) documenten, stelt de Afdeling vast dat deze documenten de door de minister omschreven informatie bevatten en dat ze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich bovendien terecht op het standpunt gesteld dat de desbetreffende informatie uit de documenten persoonlijke beleidsopvattingen, als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob bevat.
Het betoog faalt.
Conclusie over het beroep tegen het nadere besluit van 20 december 2017
12.4. Het beroep tegen het nadere besluit van 20 december 2017 is ongegrond.
Slotsom
13. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking voor zover de rechtbank daarbij heeft nagelaten de minister opdracht te geven nader onderzoek te verrichten naar de verzochte documenten.
14. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 december 2016 in zaak nr. 15/620, voor zover de rechtbank daarbij heeft nagelaten de minister van Economische Zaken opdracht te geven nader onderzoek te verrichten naar de verzochte documenten;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van 20 december 2017, kenmerk WJZ/17193938 ongegrond;
IV. gelast dat de minister van Economische Zaken en Klimaat aan Het Lam Advocaten B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Grimbergen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2018
581. BIJLAGE
Elektriciteitswet 1998
Artikel 10
[…].
2. Onze Minister wijst op verzoek een naamloze of een besloten vennootschap voor tien jaar als netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet aan. Bij het verzoek wordt een besluit van de Autoriteit Consument en Markt overgelegd waaruit blijkt dat is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens artikel 10a, vierde lid, en 10b.
[…].
9. Degene aan wie een ander net toebehoort dan het landelijk hoogspanningsnet of een landsgrensoverschrijdend net, wijst voor het beheer van dat net een of meer naamloze of besloten vennootschappen als netbeheerder aan.
[…].
Artikel 12
[…].
2. De aanwijzing behoeft de instemming van Onze Minister. Onze Minister onthoudt zijn instemming of kan voorschriften verbinden aan de instemming, indien niet is voldaan aan de artikelen 10a, 10b, 11, 11a of 11b of indien de aangewezen netbeheerder in onvoldoende mate in staat zal zijn aan een verplichting als bedoeld in de artikelen 16Aa, 18a of 78 te voldoen, een taak als bedoeld in artikel 16, eerste of tweede lid, of 16a, uit te voeren dan wel een verbod als bedoeld in artikelen 17, 17a of 18 na te leven.
[…].
Artikel 14
[…].
4. De artikelen 10 tot en met 13 zijn van overeenkomstige toepassing op de aanwijzing als netbeheerder, bedoeld in het eerste, tweede of derde lid.
Gaswet
Artikel 2
[…].
8. Degene aan wie een ander net toebehoort dan het landelijk gastransportnet, wijst voor het beheer van dat net een of meer naamloze of besloten vennootschappen als netbeheerder aan.
[…].
Artikel 4
[…].
2. De aanwijzing behoeft de instemming van Onze Minister. Hij onthoudt zijn instemming of kan voorschriften verbinden aan de instemming indien niet is voldaan aan de artikelen 2c, 3, 3a, 3b of 3c of indien de aangewezen netbeheerder in onvoldoende mate in staat is of zal zijn om aan een verplichting als bedoeld in de artikelen 1h en 10e te voldoen, om een taak als bedoeld in de artikelen 7a, 10, 10a, 42 of 54a uit te voeren, aan hoofdstuk 2 te voldoen of indien hij niet voldoet aan een verbod als bedoeld in de artikelen 10b, 10c of 10d.
[…].
Artikel 6
[…].
4. De artikelen 2 tot en met 5 zijn van overeenkomstige toepassing op de aanwijzing als netbeheerder, bedoeld in het eerste, tweede of derde lid.
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[…].
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 10
1 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
[…].
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.