Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 15/8580 en 15/8596
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2016 in de zaak tussen
[B.V.B.A. X], eiseres
(gemachtigde: mr. M.J. van Dam),
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigden: dr. E.D.J. Peeters en mr. W.E. Steijger)
Procesverloop
Bij besluit van 6 maart 2015, aan eiseres verzonden op 4 september 2015, (het primaire stakingsbesluit) heeft verweerder eiseres medegedeeld dat een bevel tot staking van arbeid is gegeven voor twee bemanningsleden van de ‘[naam]’, te weten [persoon A] en [persoon B].
Bij besluit van 30 april 2105 (het primaire boetebesluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 3.700,-.
Bij onderscheiden besluiten van 20 oktober 2015 (het bestreden boetebesluit en het bestreden stakingsbesluit) heeft verweerder de bezwaren tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2016.
Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Op 4 maart 2014 heeft op de Lek te Nieuwegein op het motortankschip ‘[naam]’ een onderzoek plaatsgevonden naar de naleving van het bepaalde in de Binnenvaartwet (de BVW) en de daarop rustende bepalingen. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in het boeterapport van 24 maart 2015 (hierna: het boeterapport). Verweerder heeft in het primaire boetebesluit op grond van het boeterapport aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 3.700,- wegens tweemaal een bemanningstekort (een schipper en een matroos), en twee rusttijdentekorten (ten aanzien van bemanningsleden van [persoon A] en [persoon B]). In het primaire stakingsbesluit heeft verweerder medegedeeld dat een bevel tot staking van arbeid is gegeven voor de twee voornoemde bemanningsleden in verband met de rusttijdentekorten. Deze primaire besluiten zijn in de bestreden besluiten gehandhaafd.
2. Eiseres betoogt ten eerste dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de regelgeving met betrekking tot de minimale bemanningssterkte is overtreden. Er was geen sprake van exploitatiewijze B, zoals abusievelijk in het vaartijdenboek was ingevoerd, maar van exploitatiewijze A. Het standpunt van verweerder dat moet worden uitgegaan van exploitatiewijze B is dan ook onjuist en strookt voorts niet met het standpunt van verweerder dat ten aanzien van de rusttijden moet worden uitgegaan van exploitatiewijze A1. [persoon A] en [persoon B] hebben wel degelijk voldoende gerust. De rusttijden zijn verkeerd ingevuld in het vaartijdenboek. Zelfs indien de twee bemanningsleden hebben gewerkt tussen 22.00 en 24.00 uur, zoals abusievelijk is vermeld in het vaartijdenboek, dan nog hebben zij voldoende gerust. Verder betoogt eiseres dat de bemanning aan boord voldoende was in aantal en geschiktheid, en dat uit artikel 1.08, tweede lid, van het Rijnvaartpolitiereglement (RPR) blijkt dat ook aan de voorwaarden kan zijn voldaan als niet voldaan is aan het Reglement betreffende scheepvaartspersoneel op de Rijn (de RSOR). Eiseres betoogt onder verwijzing naar een toespraak van verweerder bij de start van Binnenvaart Logistiek Nederland van 5 februari 2014 en een toespraak van de directeur Maritieme Zaken van het ministerie, dat de RSOR achterhaald is, gelet op de moderne uitrusting van schepen. Verder betoogt eiseres dat niet is komen vast te staan dat eiseres de werkgever was, aangezien aan [persoon C] niet de cautie is gegeven, zodat diens verklaring dat hij de eigenaar van eiseres is en als werkgever opdracht had gegeven de reis met deze bemanning meteen na het laden te beginnen, niet aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegd had mogen worden. Verder betoogt eiseres dat zowel de boete als het bevel tot staking van arbeid disproportioneel zijn, gelet op de uitvoerige rusttijden van de twee bemanningsleden en de omstandigheid dat de minister zelf heeft verklaard dat de voorschriften RSP niet meer bij deze tijd passen. De in het bestreden stakingsbesluit weergegeven algemene belangenafweging is niet toegespitst op de omstandigheden van het geval en derhalve onvoldoende.
Ter zitting heeft eiseres voorts aangevoerd dat het bestreden stakingsbesluit moet worden vernietigd omdat de bemanningsleden ten tijde van dat besluit in rust waren en omdat er nog een ononderbroken periode gerust kon worden. Voorts heeft eiseres ter zitting betoogd dat het besluit niet aan haar is gestuurd en dat verweerder met het stakingsbesluit een onzuiver oogmerk heeft gehad, namelijk het stilleggen van het schip. Ten aanzien van het boetebesluit heeft eiseres ter zitting subsidiair betoogd dat slechts sprake was van een tekort van één bemanningslid, aangezien er drie bemanningsleden aanwezig waren terwijl kon worden volstaan met vier.
3. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de BVW, voor zover thans van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder werkgever verstaan:
1. degene jegens wie de gezagvoerder krachtens arbeidsovereenkomst gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien de gezagvoerder aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid welke die derde gewoonlijk doet verrichten;
2. degene aan wie de gezagvoerder ter beschikking is gesteld voor het verrichten van arbeid zoals bedoeld onder 1; of
3. degene die zonder werkgever als bedoeld onder 1 of 2 te zijn, de gezagvoerder onder zijn gezag arbeid doet verrichten.
Ingevolge artikel 22, tweede lid, aanhef en onder b en d, van de BVW kan in het belang van de veiligheid van de vaart de regeling, bedoeld in het eerste lid, aanvullende regels bevatten inzake de samenstelling van de minimumbemanning van in die regeling aan te wijzen soorten schepen en categorieën daarvan en bij te onderscheiden exploitatiewijzen, alsmede de rusttijden van de bemanningsleden.
Ingevolge het zevende lid, voor zover thans van belang, zijn de gezagvoerder of de werkgever verplicht tot het bepaalde krachtens het tweede lid, onderdeel b, en het tot hen gerichte krachtens het tweede lid, onderdeel d, bepaalde.
Ingevolge het negende lid is het verboden te handelen in strijd met dit artikel.
Ingevolge artikel 48, eerste lid, van de BVW, voor zover thans van belang, kan verweerder aan degene die handelt in strijd met artikel 22, negende lid, een bestuurlijke boete opleggen. Ingevolge het vierde lid worden bij ministeriële regeling de boetebedragen voor de beboetbare feiten vastgesteld.
Ingevolge artikel 1.9, eerste lid, van de Binnenvaartregeling (BVR) is voor de Rijn in Nederland met inbegrip van de Waal en de Lek het Reglement betreffende het scheepvaartspersoneel op de Rijn (RSP) van kracht, met inbegrip van de daarbij behorende bijlagen.
In bijlage 11.1 van de BVR zijn de boetebedragen neergelegd voor overtredingen van de BVR.
Volgens artikel 1.08, tweede lid, van het Rijnvaartpolitiereglement 1995 (RPR) moet ieder schip een bemanning hebben, voldoende in aantal en geschiktheid om de veiligheid van de opvarenden en die van de scheepvaart te verzekeren.
Volgens het derde lid wordt aan deze voorwaarden geacht te zijn voldaan wanneer het schip krachtens het Reglement Onderzoek Schepen op de Rijn van een certificaat of van een volgens dit reglement als gelijkwaardig erkend certificaat is voorzien, en de bouw en de uitrustig overeenstemmen met de in dat certificaat vermelde gegevens en wanneer de bemanning en de bedrijfsuitoefening in overeenstemming zijn met de voorschriften van het Reglement betreffende het Scheepvaartspersoneel op de Rijn (RSP).
Ingevolge artikel 2.02, eerste lid, van het RSP, voor zover thans van belang, dienen de bemanning en het veiligheidspersoneel die zich overeenkomstig het Rijnvaartpolitiereglement aan boord moeten bevinden van schepen die de Rijn bevaren, in overeenstemming te zijn met het voorschriften van dit reglement. De voor de desbetreffende exploitatiewijze en vaartijd voorgeschreven bemanning en veiligheidspersoneel zich tijdens de vaart voortdurend aan boord bevinden. Het is niet toegestaan zonder de voorgeschreven bemanning of zonder het veiligheidspersoneel te vertrekken.
Ingevolge artikel 3.15, eerste lid, van het RSP, voor zover thans van belang, bestaat de minimumbemanning van motorschepen en duwboten bij groep 3 (lengte > 86 meter), exploitatiewijze B, S2, uit twee schippers, één stuurman, één matroos en één lichtmatroos, of uit twee schippers, een stuurman met schipperspatent en één matroos.
Ingevolge artikel 5.5:3 van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (ABTv) organiseren de werkgever en de gezagvoerend schipper de arbeid zodanig, dat een bemanningslid dat arbeid verricht bij exploitatiewijze A1, een ononderbroken rusttijd heeft van ten minste 8 uren in een aaneengesloten tijdruimte van 24 uren, te rekenen vanaf het einde van iedere ononderbroken rusttijd van ten minste 8 uren.
Ingevolge het tweede lid is de in het eerste lid bedoelde rusttijd gelegen buiten de vaartijd.
Het bestreden boetebesluit
4. Met betrekking tot het betoog van eiseres dat niet is komen vast te staan dat eiseres de werkgever was, overweegt de rechtbank dat verweerder terecht in aanmerking heeft genomen dat de gezagvoerder blijkens het boeterapport heeft verklaard dat eiseres de werkgever is en dat eiseres in het bezwaarschrift zelf heeft aangegeven dat het vervoer in haar opdracht werd verricht. Reeds hierom heeft verweerder terecht eiseres als werkgever in de zin van artikel 1 van Pro BVW aangemerkt. Het betoog van eiseres dat verweerder de verklaring van [persoon C] aan de inspecteur niet aan de bestreden besluiten ten grondslag had mogen leggen aangezien hem niet de cautie was verleend, wat daar ook van zij, kan hieraan niet afdoen.
5. De rechtbank stelt voorop dat bij beantwoording van de vraag of wordt voldaan aan de minimale bemanning en het veiligheidspersoneel dat zich aan boord moet bevinden van schepen die de Rijn bevaren, de voorschriften van het RSP leidend zijn. Dat de eisen uit het RSP met betrekking tot de minimale bemanningssterkte momenteel onderwerp van discussie zijn omdat deze door de moderne scheepvaarttechnieken achterhaald zouden zijn, zoals eiseres heeft gesteld, doet er niet aan af dat de bepalingen van het RSP thans nog onverkort gelden. Het betoog van eiseres, dat het ingevolge het Rijnvaartpolitiereglement voldoende is indien feitelijk aan de veiligheid van de opvarenden en die van de scheepvaart wordt voldaan, kan niet worden gevolgd. De rechtbank verwijst daartoe naar het derde lid van genoemd artikel waarin – voor zover hier van belang - staat dat aan de voorwaarden van ‘de veiligheid van de opvarenden en die van de scheepvaart’ wordt geacht te zijn voldaan ‘wanneer de bemanning en de bedrijfsuitoefening in overeenstemming zijn met de voorschriften van het RSP.’ De rechtbank is derhalve van oordeel dat verweerder op goede gronden maatgevend heeft geacht of ten tijde van de controle op het schip werd voldaan aan hetgeen in het RSP is bepaald.
6. Met betrekking tot het bemanningstekort overweegt de rechtbank als volgt.
6.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder, wat de bemanningssterkte betreft, terecht uitgegaan van exploitatiewijze B. Niet in geschil is dat in het vaartijdenboek als exploitatiewijze “B” is ingevuld. Voorts heeft verweerder in dit kader in aanmerking kunnen nemen dat uit het boeterapport blijkt dat de gezagvoerder ten overstaan van de inspecteur expliciet heeft verklaard dat sprake was van exploitatiewijze B en dat hij heeft verklaard dat alle bemanningsleden die in het vaartijdenboek vermeld stonden, aan boord waren. Pas nadat de inspecteur heeft gevraagd alle bemanningsleden naar de stuurhut te laten komen, heeft de gezagvoerder verklaard dat hij de afwezigheid van de ontbrekende bemanningsleden abusievelijk niet in het vaartijdenboek had vermeld. Verder heeft verweerder terecht in aanmerking genomen dat er geen aanwijzingen zijn dat een exploitatiewissel heeft plaatsgevonden. De stelling dat het schip van Rotterdam naar Arnhem voer en gelet op die afstand sprake moet zijn geweest van exploitatiewijze A, brengt niet mee dat verweerder niet van de in het vaartijdenboek vermelde exploitatiewijze uit mocht gaan. De omstandigheid dat verweerder conform hoofdstuk 3 van de Werkinstructie rusttijden Binnenvaart de beoordeling van de rusttijden van de bemanningsleden, is uitgegaan van de werkwijze corresponderend met het daadwerkelijke aantal bemanningsleden (exploitatiewijze A1), brengt niet mee dat hij bij de beoordeling van de bemanningssterkte niet van exploitatiewijze B uit kon gaan.
6.2.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat er sprake is geweest van tweemaal een bemanningstekort nu de bemanning van de [naam] bestond uit slechts één schipper, één stuurman en één lichtmatroos terwijl ingevolge artikel 3.15 van het RSP voorts nog een schipper en een matroos aanwezig dienden te zijn. Het betoog van eiseres ter zitting dat slechts sprake was van één bemanningstekort aangezien er drie bemanningsleden waren terwijl gelet op voormeld artikel ook kan worden volstaan met vier bemanningsleden, kan niet slagen. Om te kunnen volstaan met een vierkoppige bemanning is immers vereist dat de aanwezige stuurman een schipperspatent heeft. Gesteld noch gebleken is dat de aanwezige stuurman ([persoon A]) beschikte over een schipperspatent.
7. Met betrekking tot de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de op te leggen boetebedragen bij ministeriële regeling zijn vastgelegd. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes heeft de minister in aanmerking genomen dat deze betrekking hebben op gedragingen waarbij regels zijn overtreden die in het belang van de veiligheid van de vaart zijn vastgesteld. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3273) is er geen reden om de in de BVR geregelde boetes onredelijk hoog te achten, nu de veiligheid van de vaart van groot maatschappelijk belang is en de hoogte van de boete een afschrikwekkend effect dient te hebben. Bijlage 11.1 is met inachtneming van het evenredigheidbeginsel tot stand gekomen. Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt verweerder, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. De enkele stelling dat de bemanningsleden enorme rusttijden hebben gehad en de omstandigheid dat de huidige regelgeving onderwerp van discussie is, zijn hiertoe onvoldoende.
Het bestreden stakingsbesluit
8. Gelet op hetgeen in rechtsoverweging 4 is overwogen, heeft verweerder eiseres terecht als werkgever in de zin van artikel 1 van Pro de BVW aangemerkt.
9. Met betrekking tot het betoog dat het bestreden stakingsbesluit moet worden vernietigd omdat het primaire stakingsbesluit van 6 maart 2015 eerst op 4 september 2015 aan eiseres is gestuurd, overweegt de rechtbank dat verweerder in het bestreden stakingsbesluit de overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar heeft geacht en het bezwaar inhoudelijk heeft beoordeeld. Gelet hierop en nu ook anderszins niet is gebleken dat eiseres in haar belangen is geschaad, faalt het betoog.
10. Met betrekking tot de rusttijden overweegt de rechtbank als volgt.
Verweerder heeft zich onder verwijzing naar het boeterapport op het standpunt gesteld dat eiseres de arbeid niet zodanig heeft georganiseerd dat een bemanningslid dat arbeid verricht bij exploitatiewijze A1 een ononderbroken rusttijd heeft van ten minste 8 uren in een aaneengesloten tijdsruimte van 24 uren te rekenen vanaf het einde van iedere onderbroken rusttijd van ten minste 8 uren. Volgens het boeterapport ving de periode van 24 uren, ten aanzien van [persoon B], aan op 3 maart 2015 om 12.00 uur. Ten aanzien van [persoon A] ving de periode van 24 uren aan op 3 maart 2015 om 16.00 uur. De langste ononderbroken rusttijd buiten de vaartijd werd door beide bemanningsleden genoten van 18.30 uur tot 22.00 uur op 3 maart 2015, zijnde 3 uur en 30 minuten. Het was niet meer mogelijk om vanaf het moment van inspectie om 08.45 uur nog acht uur ononderbroken buiten vaartijd te rusten.
Eiseres stelt dat [persoon B] op 3 maart 2015 heeft gerust van 00.00 uur tot 12.00 uur en vanaf 16.00, waarbij hij op 4 maart 2015 om 08.45 uur, het moment van inspectie, nog in rust was. [persoon A] heeft volgens eiseres op 3 maart 2015 van 02.00 uur tot 16.00 uur gerust en vanaf 18.00 uur, waarbij hij op 4 maart 2015 om 08.45 uur nog in rust was.
De enkele omstandigheid dat de inspecteur in het boeterapport heeft geconstateerd dat verklaringen van de gezagvoerder niet overeenkwamen met het vaartijdenboek, brengt niet mee dat er vanuit moet worden gegaan dat de gezagvoerder zomaar wat heeft ingevuld met betrekking tot de rusttijden van [persoon B] en [persoon A]. De stelling dat de gezagvoerder op 3 maart 2015 tussen 22.00 uur en 24.00 zelf uur in rust was, en dat hij derhalve niet kon weten of [persoon B] en [persoon A] in die uren hebben gewerkt, leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de gezagvoerder verantwoordelijk is voor het juist invullen van het vaartijdenboek. De omstandigheid dat [persoon A] en [persoon B] zelf niet zijn gehoord, betekent evenmin dat verweerder niet kon uitgaan van de in het vaartijdenboek vermelde rusttijden.
11. De omstandigheden dat het stakingsbevel is gegeven aan bemanningsleden die op dat moment niet aan het werk waren en dat het nog mogelijk was een ononderbroken rusttijd te genieten binnen vierentwintig uur na de eerdere ononderbroken rusttijd van acht uren, brengt niet mee dat verweerder het stakingsbevel niet had mogen opleggen, nu ingevolge artikel 5.5:3 van het ABTv vereist is dat de rusttijd is gelegen buiten de vaartijd. Uit het boeterapport blijkt dat de [naam] aan het begin van de inspectie aan het varen was. Voorts blijkt uit het boeterapport dat het niet meer mogelijk was om binnen voormelde tijdspanne van vierentwintig uur nog acht uur ononderbroken te rusten.
Het betoog dat verweerder in strijd met artikel 3:3 van Pro de Awb de bevoegdheid tot het nemen van het bestreden besluit voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend, volgt de rechtbank niet. Verweerder heeft zich in dit kader terecht op het standpunt gesteld dat het schip zijn vaart kon vervolgen zodra er vervangende bemanningsleden waren. Dat het stakingsbevel tot consequentie had dat het schip, zolang er geen vervangende bemanningsleden waren, tijdelijk niet verder kon varen betekent niet dat verweerder een onzuiver oogmerk heeft gehad.
12. Ten slotte heeft eiseres aangevoerd dat het stakingsbesluit disproportioneel is en dat verweerder een ondeugdelijke belangenafweging heeft verricht. De rechtbank overweegt dat niet is gebleken dat sprake is van bijzondere omstandigheden die eraan in de weg staan dat aan het belang van handhaving van wettelijke voorschriften doorslaggevende betekenis wordt toegekend. De enkele stelling dat de bemanningsleden enorme rusttijden hebben gehad is ook in dit kader onvoldoende. Verweerder heeft in het verweerschrift dit kader voorts toegelicht dat het moet gaan om rusttijden buiten de vaart en dat de omstandigheid dat wel is gerust binnen de vaart, in het kader van proportionaliteit niet van belang is. Eiseres heeft ten slotte niet toegelicht welke belangen verweerder niet bij de beoordeling heeft betrokken. Er is derhalve geen grond voor het oordeel dat het stakingsbesluit disproportioneel is, dan wel dat verweerder een ondeugdelijke belangenafweging heeft verricht.
13. De beroepen zijn ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. M.E. Stikvoort-Ydema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
23 maart 2016.
23 maart 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.