ECLI:NL:RBDHA:2016:4288

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 16/330

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 april 2016 in de zaak tussen

[eiser], te [woonplaats], eiser

(gemachtigde: mr. O. Arslan),

het college van burgemeester en wethouders van [gemeente], verweerder

(gemachtigde: mr. D. Poldermans).

Procesverloop

Bij besluit van 19 mei 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd van € 2.445,59.

Bij besluit van 8 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 april 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1.1.

Met ingang van 1 januari 2015 is artikel I van de Invoeringswet Participatiewet in werking getreden (Stb. 2014, 270). Daarbij is onder meer de Wet werk en bijstand (Wwb) gewijzigd en ondergebracht in de Participatiewet. Omdat het bezwaarschrift in deze zaak is ingediend ná inwerkingtreding van de Invoeringswet Participatiewet, is de Participatiewet op dit geschil van toepassing.

1.2.

De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser ontving vanaf 30 november 2012 bijstand naar de norm voor een alleenstaande op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb). Naar aanleiding van een verzoek van de klantmanager van eiser is door de Afdeling Bijzonder onderzoek (de afdeling BO) op 3 september 2014 een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan eiser verleende bijstand. In dat kader heeft de afdeling BO onder meer dossieronderzoek verricht, eiser om informatie gevraagd en een verklaring van hem afgenomen. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 30 oktober 2014. De onderzoeksbevindingen zijn voor verweerder aanleiding geweest voor het nemen van een aantal besluiten.

1.3.

Bij besluit van 31 oktober 2014 heeft verweerder de uitkering van eiser op grond van artikel 54, vierde lid, van de Wwb ingetrokken met ingang van 14 oktober 2014 wegens schending van de inlichtingenplicht. Daarnaast heeft verweerder eisers uitkering over de periode van 1 december 2013 tot en met 13 oktober 2014 ingetrokken en de over de periode van 1 december 2013 tot en met 30 juni 2014 ten onrechte ontvangen uitkering voor een bedrag van € 6.615,56 teruggevorderd. Daarnaast heeft verweerder het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete aangekondigd. Bij brief van 12 februari 2015 heeft verweerder eiser in kennis gesteld van het feit dat van het voornemen tot op het opleggen van een bestuurlijke boete wordt afgezien.

1.4.

Uit de rapportage van 13 maart 2015 van verweerder volgt dat eiser over de periode van 12 november 2012 tot en met 1 oktober 2014 een uitkering Ziektewet (Zw) plus Toeslagenwet (Tw) heeft ontvangen voor een bedrag van € 4.832,71. Een bedrag van € 2.060,96 ziet op de periode van 1 december 2013 tot en met 1 oktober 2014. Dit bedrag is reeds bij besluit van 31 oktober 2014 teruggevorderd en dient hier buiten beschouwing te worden gelaten. Hieruit volgt dat eiser over de periode van 12 november 2012 tot en met 30 november 2013 nog een bedrag van € 2.771,45 heeft ontvangen ter zake van de uitkering Zw plus Tw.

1.5.

Bij besluit van 16 maart 2015 heeft verweerder het recht op bijstand van eiser over de periode van 12 november 2012 tot en met 30 november 2013 herzien en is een bedrag van € 2.771,15 ten onrechte ontvangen bijstand teruggevorderd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat eiser niet heeft gemeld dat hij over de periode van 12 november 2012 tot en met 1 oktober 2014 een uitkering Zw plus Toeslagenwet heeft ontvangen. Dit is een schending van de inlichtingenplicht van artikel 17 van de Pw. Tevens heeft verweerder eiser het voornemen kenbaar gemaakt tot het opleggen van een boete wegens het niet voldoen aan de inlichtingenplicht. Verweerder heeft daarnaast vermeld dat de ontvangen uitkeringen Zw en Tw over de periode van 1 december 2013 tot en met 1 oktober 2014 buiten beschouwing zijn gelaten, nu bij besluit van 31 oktober 2014 het recht op bijstandsuitkering over deze periode reeds is herzien. Eiser heeft tegen het besluit van 16 maart 2015 geen bezwaar gemaakt.

1.6.

Bij brief van 21 april 2015 heeft verweerder eiser het voornemen kenbaar gemaakt tot het opleggen van een boete van € 2.771,45 op grond van artikel 18a, eerste lid van de Pw wegens het niet voldoen aan de inlichtingenplicht. Op 29 april 2015 heeft een gesprek tussen eiser en verweerder plaatsgevonden, waarbij eiser in de gelegenheid is gesteld te reageren op het voornemen tot het opleggen van een boete.

2. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd van € 2.445,59. Dit bedrag is lager dan het bedrag dat eiser ten onrechte aan uitkering Zw en Tw heeft ontvangen. Een bedrag van € 326,16 wordt niet in de boete meegenomen, nu het van toepassing zijnde boeteregime pas met ingang van 1 januari 2013 van kracht is geworden. Bij de hoogte van het boetebedrag mag dan ook geen rekening worden gehouden met het bedrag dat over 2012 van eiser is teruggevorderd.

3. Het bestreden besluit berust op het standpunt dat verweerder op grond van artikel 18a van de Pw is gehouden een bestuurlijke boete op te leggen bij schending van de inlichtingenplicht. Verweerder heeft de hoogte van de boete, met inachtneming van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 24 november 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:3754) vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag, nu er volgens verweerder in het geval van eiser sprake is van opzet.

4. Eiser kan zich niet met het bestreden besluit verenigen. Hij voert aan dat verweerder bij brief van 12 februari 2015 heeft laten weten dat eiser geen boete zal worden opgelegd. In weerwil hiervan is verweerder niettemin overgegaan tot het opleggen van een boete. Gelet hierop dient het beroep van eiser gegrond te worden verklaard. Ter terechtzitting heeft eiser voorts nog aangevoerd dat geen sprake is geweest van enige opzet, immers bij de aanvraag om een bijstandsuitkering heeft hij aangegeven dat er tevens een aanvraag om een uitkering bij het UWV was gedaan. Ook bij het UWV heeft eiser gemeld dat hij een bijstandsuitkering zou aanvragen. Eiser is er te goeder trouw van uitgegaan dat beide instanties hierover met elkaar zouden communiceren. Daarnaast stelt eiser zich op het standpunt dat verweerder nalatig is geweest bij zijn controlebevoegdheid. Verweerder heeft verzuimd om eiser elke zes maanden op te roepen voor controle. Wanneer dit wel waas gebeurd, zou het niet zover zijn gekomen. Tot slot voert eiser aan dat verweerder bevoegd is om van het opleggen van een boete af te zien. Gelet op de hoeveelheid zaken die zich tegen eiser opstapelen, heeft het opleggen van een boete geen enkele toegevoegde waarde meer.

Vertrouwensbeginsel

5.1.

De rechtbank ziet zich in de eerste plaats gesteld voor de vraag of het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel doel treft.

5.2.

De rechtbank stelt vast dat verweerder in de brief van 12 februari 2015 refereert aan het besluit van 31 oktober 2014, waarin het voornemen tot het opleggen van een boete kenbaar is gemaakt. Dit besluit ziet op de intrekking van eisers uitkering (over de periode van 1 december 2013 tot en met 13 oktober 2014) en terugvordering van ten onrechte ontvangen bijstand voor een bedrag van € 6.615,56 over de periode van 1 december 2013 tot en met 30 juni 2014. Verweerder heeft met betrekking tot deze periode afgezien van het opleggen van een bestuurlijke boete ter hoogte van het benadelingsbedrag van € 6.615,56.

5.3.

In de onderhavige zaak ligt aan het opleggen van een bestuurlijke boete het besluit van 16 maart 2015 ten grondslag. In dit besluit heeft verweerder het recht op bijstand van eiser over de periode van 12 november 2012 tot en met 30 november 2013 herzien en is een bedrag van € 2.771,15 ten onrechte ontvangen bijstand teruggevorderd. De hieraan gekoppelde bestuurlijke boete betreft dan ook een andere periode, alsmede een ander benadelingsbedrag, dan waar de brief van 12 februari 2015 op ziet. Voor zover eiser zich op het standpunt stelt dat verweerder met deze brief het vertrouwen heeft gewekt dat in het geval van eiser ook ten aanzien van toekomstige besluiten betreffende intrekking en herziening zou worden afgezien van het opleggen van een boete, volgt de rechtbank dit niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet sprake zijn van een ongeclausuleerde, uitdrukkelijke en ondubbelzinnige toezegging door verweerder. De rechtbank is van oordeel dat uit de brief van 12 februari 2015 geenszins een dergelijke toezegging kan worden afgeleid. Het beroep slaagt niet.

Mate van verwijtbaarheid

6.1.

De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of verweerder de bestuurlijke boete op juiste wijze heeft vastgesteld.

6.2.

Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Pw doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand.

Ingevolge artikel 18a, eerste lid, van de Pw legt verweerder een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting bedoeld in artikel 17, eerste lid.

Ingevolge het tweede lid wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
Ingevolge het zevende lid kan verweerder:
a. de bestuurlijke boete verlagen als sprake is van verminderde verwijtbaarheid;
b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
Ingevolge het negende lid worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.

6.3.

De rechtbank neemt bij haar beoordeling het onder 1.5. genoemde besluit van verweerder van 16 maart 2015 als uitgangspunt. De rechtbank overweegt dat eiser tegen dit besluit geen rechtsmiddelen heeft aangewend, zodat het besluit tot intrekking en terugvordering van de bijstandsuitkering over de periode van 12 november 2012 tot en met 30 november 2013, onherroepelijk is. Hiermee staat vast dat eiser de inlichtingenplicht, als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Pw heeft geschonden. De rechtbank overweegt dat het feit dat eiser bij de aanvraag om bijstand heeft gemeld dat ook sprake was van een aanvraag om een uitkering bij het UWV, hem niet ontslaat van de verplichting om ook de daadwerkelijke toekenning van de uitkering aan verweerder te melden. Daarbij is van belang dat het eiser redelijkerwijs duidelijk moet zijn geweest dat deze gegevens betrekking hadden op zijn financiële situatie en dus van invloed konden zijn op zijn recht op bijstand. Het is dan aan eiser om deze informatie actief te melden. Eiser heeft hierover in een gesprek op 14 oktober 2015 verklaard dat hij de uitkering van het UWV op de rekening van zijn zus heeft laten storten en dat hij deze rekening niet bij verweerder heeft gemeld, omdat het slechts om een klein bedrag ging. Eiser had zodoende altijd een beetje ‘reservegeld’, zoals hij dit noemde. De rechtbank is van oordeel dat hieruit blijkt dat eiser zich er van bewust was dat deze informatie van belang was voor het vaststellen van zijn recht op bijstand. Nu eiser de op hem rustende inlichtingenplicht niet is nagekomen, was verweerder gehouden eiser op grond van artikel 18a van de Participatiewet (Pw) een boete op te leggen. In tegenstelling tot hetgeen eiser aanvoert, heeft verweerder op dit punt geen keuzevrijheid.

Hoogte van de boete

7.1.

De hoogte van de bestuurlijke boete is, gelet op de tekst van artikel 18a van de Pw, bij wettelijk voorschrift gemaximeerd, maar niet vastgesteld op een gefixeerd bedrag. Derhalve dient toetsing aan het evenredigheidsbeginsel plaats te vinden binnen het kader van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Ingevolge die bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij ingevolge de tweede volzin van dat artikellid zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd en de omstandigheden ten tijde van de boeteoplegging. Bij de beoordeling van verwijtbaarheid dient het kader toegepast te worden zoals de CRvB dat heeft uiteengezet in de uitspraak van 24 november 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:3754), welk toetsingskader nader is uitgelegd in de uitspraak van de CRvB van 23 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1801). Hieruit volgt dat een onderscheid kan worden gemaakt tussen handelen met opzet, handelen met grove schuld en handelen zonder opzet of grove schuld. Alleen in gevallen waarin sprake is van opzet kan een boete van 100% van het benadelingsbedrag als uitgangspunt worden genomen. In het geval van grove schuld is 75% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt. Bij afwezigheid van opzet dan wel grove schuld is 50% een passend uitgangspunt. En indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid is 25% een passend uitgangspunt. Verweerder is bij het opleggen van de boete uitgegaan van de opzetvariant inzake de verwijtbaarheid en heeft op grond van deze bepaling en artikel 2 van het Boetebesluit socialezekerheidswetten de boete in het bestreden besluit vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag

7.2.

Bij de beoordeling van verwijtbaarheid past de rechtbank eveneens het kader toe zoals de CRvB dat in de genoemde uitspraak heeft uiteengezet. De rechtbank overweegt daartoe dat de Pw fungeert als een vangnet binnen het stelsel van de sociale zekerheid en dat bijstand wordt betaald van gemeenschapsgeld. Omdat eiser zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden, is daarmee in het licht van het voorgaande sprake van een ernstige overtreding. Over de mate waarin deze ernstige overtreding eiser verweten kan worden, overweegt de rechtbank als volgt.

Eiser heeft al tijdens het boetegesprek in de primaire fase op 29 april 2015, alsook in de bezwaarfase en ter zitting, gesteld dat hij bij gelegenheid van zijn bijstandsaanvraag heeft gemeld dat er ook een aanvraag om een ziektewetuitkering bij het UWV liep. Verweerder was er derhalve van op de hoogte dat op enig moment betalingen door het UWV aan eiser zouden gaan plaatsvinden, aldus eiser. In het primaire besluit, in de heroverweging in het bestreden besluit en ter zitting heeft verweerder deze stelling van eiser niet weersproken, zodat de rechtbank het er voor houdt dat eiser inderdaad de bedoelde melding heeft gedaan.

Vast staat dat eiser van de daadwerkelijke wekelijkse stortingen van de ziektewetuitkering door het UWV op de (bij verweerder onbekende) rekening van zijn zus geen melding heeft gemaakt. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat dit betekent dat eiser die inkomsten uit het zicht van verweerder heeft willen houden.

De rechtbank acht, gelet op de door eiser gedane melding bij de bijstandsaanvraag, echter onvoldoende aanknopingspunten aanwezig om eiser opzet te verwijten. Wel is er voldoende reden om te oordelen dat sprake is van grove schuld aan de zijde van eiser. Gelet op het vorenstaande acht de rechtbank een boetepercentage van 75% een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid, zoals eiser subsidiair betoogt, is de rechtbank niet gebleken. Het argument dat verweerder heeft verzuimd (tijdig) gebruik te maken van zijn controlebevoegdheid, en als zodanig medeverantwoordelijk is voor de ontstane situatie, levert in elk geval niet de gewenste verminderde verwijtbaarheid op. Deze omstandigheid ontslaat eiser namelijk niet van de op hem rustende plicht om de daadwerkelijk ontvangen inkomsten van het UWV steeds aan verweerder te melden. Uit wat is aangevoerd volgt voorts niet dat sprake is van omstandigheden van sociale, psychische of medische aard en onvoorziene of ongewenste omstandigheden, waardoor eiser feitelijk niet in staat was zijn inlichtingenverplichting na te komen.

7.3.

Voor zover eiser aanvoert dat er in zijn geval dringende redenen aanwezig zijn die verweerder geheel hadden moeten doen afzien van het opleggen van een boete, slaagt dit betoog niet. Gesteld noch gebleken is dat er sprake is van zodanig bijzondere omstandigheden dat de boete voor eiser onaanvaardbare sociale of financiële consequenties zal hebben.

Draagkracht

8.1.

In zijn uitspraak van 11 januari 2016 heeft de CRvB een nadere invulling en uitwerking gegeven aan het boeteregime in bijstandszaken (ECLI:NLCRVB:2016:12). Hij heeft daarbij overwogen dat bij de beoordeling of de boete voldoet aan de eisen van een evenredige sanctie, de mate waarin een boete de betrokkene treft een rol speelt. Daarbij is van belang of een betrokkene de boete, gelet op zijn financiële situatie, binnen een redelijke termijn kan voldoen. Wanneer sprake is van grove schuld moet de betrokkene de boete binnen achttien maanden kunnen voldoen. Daarbij gaat de CRvB uit van een fictieve draagkracht die wordt berekend aan de hand van de financiële situatie ten tijde van de beoordeling door de rechter. Ook wordt uitgegaan van de fictie dat de berekende bestedingsruimte in zijn geheel kan worden aangewend om de boete af te lossen, dus zonder dat wordt bezien of de draagkracht van betrokkene de facto op andere wijze wordt beperkt.

8.2.

Zoals onder 7.2 overwogen is in dit geval sprake van grove schuld. Dit betekent dat de boete niet alleen op maximaal 75% van het benadelingsbedrag moet worden gesteld, te weten een bedrag van € 1.834,19, maar ook dat eiser de boete binnen achttien maanden moet kunnen aflossen met zijn fictieve draagkracht. Bij de beoordeling of de boete evenredig is, moet dus niet zijn feitelijke draagkracht worden betrokken.

8.3.

Ten aanzien van de berekening van de fictieve draagkracht heeft de CRvB erop gewezen dat, indien een betrokkene bijstand ontvangt en verplicht is een boete te betalen, het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 60, vierde lid, van de Pw de kosten van de bestuurlijke boete verrekent met de algemene bijstand. Daarbij wordt rekening gehouden met de regels over de beslagvrije voet als neergelegd in artikel 475c tot en met 475e van het Wetboek van Rechtsvordering. Daardoor houdt een betrokkene bij deze verrekening steeds de beschikking over 90 procent van de bijstandsnorm. De CRvB heeft de fictieve draagkracht in bijstandszaken in zijn uitspraak vastgesteld op 10 procent van de toepasselijke bijstandsnorm.

8.4.

Niet ter discussie staat dat eiser recht heeft op een bijstandsuitkering naar de norm voor gehuwden. Dit betekent dat de fictieve draagkracht van eiser moet worden vastgesteld op 10 procent van de toepasselijke bijstandsnorm, te weten 10 procent van € 1.389,57 (inclusief vakantietoeslag). Dit is een bedrag van € 138,90.

Conclusie

9. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van grove schuld, zodat eiser de boete in achttien maanden uit de fictieve draagkracht moet kunnen voldoen. Aan eiser kan dus maximaal een boete worden opgelegd van achttien keer de fictieve aflossingscapaciteit. Dit is een boete ter hoogte van (afgerond) € 2500,-- (18 x 138,90).

10. De rechtbank stelt de boete vast op 75% van € 2.445,59, een bedrag van € 1.834,19. Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit wordt de boete naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,00, hetgeen in dit geval een boete van € 1.840,00 oplevert. De maandelijkse aflossing bedraagt € 102,20, hetgeen binnen de fictieve draagkracht van eiser valt.

11. Het voorgaande betekent dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit, voor zover daarbij een boete van € 2.445,59 is opgelegd, wordt vernietigd.

12. Met inachtneming van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt de rechtbank de boete vast op € 1.840,00 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.

13. Aangezien de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt ter hoogte van € 46,-.

14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.488,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit wat betreft de hoogte van de opgelegde boete;

- stelt het bedrag van de boete vast op € 1.840,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.488,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, rechter, in aanwezigheid van mr. N. Breda, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 april 2016

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.