Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 15/4645 en 15/4648
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 mei 2016 in de zaak tussen
1. [eiser]te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.M. Stevers),
2. [Vereniging X]eiseres
gezamenlijk aan te duiden als eisers.
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden, verweerder
(gemachtigde: mr. I.S. van der Spek).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[B.V. Y], te [plaats] , vergunninghoudster.
[B.V. Y], te [plaats] , vergunninghoudster.
Procesverloop
Bij besluit van 10 november 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend aan vergunninghoudster voor het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingplan.
Bij besluit van 28 april 2015 (verzonden 11 mei 2015) zijn de tegen het primaire besluit ingediende bezwaren van verschillende omwonenden gegrond verklaard. Verweerder heeft vergunninghoudster in de gelegenheid gesteld de aanvraag aan te passen en heeft bij besluit van 11 mei 2015 een omgevingsvergunning verleend op basis van de aangepaste aanvraag.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 maart 2016.
Eiser is verschenen zonder zijn gemachtigde. Namens eiseres is [persoon A] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [persoon B] . Namens vergunninghoudster is [persoon C] verschenen.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op 6 augustus 2014 heeft vergunninghoudster bij verweerder een aanvraag ingediend voor de bouw van een nieuwe woning op het perceel [adres] te [plaats] . Het bouwplan voorziet in de nieuwbouw van een woning met een goothoogte van 9.20 meter en met een dakterras aan de voorzijde op de tweede verdieping. Op
4 november 2014 heeft vergunninghoudster de aanvraag aangepast in die zin dat de omgevingsvergunningvrije onderdelen, zijnde een aanbouw aan de achterzijde en zonnepanelen op het dak, geen onderdeel meer uitmaken van de aanvraag. Het bouwplan is in strijd met artikel 3 van Pro het bestemmingsplan [bestemmingsplan] omdat door de dakopbouw de maximaal toegestane goothoogte met 2.20 meter wordt overschreden. Ook is het dakterras aan de voorzijde in strijd met het bestemmingsplan.
1.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Ten aanzien van de aanbouw aan de achterzijde van de woning heeft verweerder opgemerkt dat deze niet meer op de tekening staat omdat deze vergunningvrij is. Verweerder heeft hierbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1, onder a van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) vergunning verleend voor de afwijking van het bestemmingsplan voor zowel de goothoogte van de dakopbouw als het dakterras.
1.3
Naar aanleiding van de ingediende bezwaarschriften heeft de Commissie bezwaarschriften (de Commissie) onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3375, overwogen dat splitsing van een bouwplan niet mogelijk is indien dit niet uit verschillende in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar te onderscheiden onderdelen bestaat. Ten aanzien van de aanbouw heeft de Commissie geoordeeld dat dit een niet in functioneel en bouwkundig opzicht te onderscheiden onderdeel betreft van de nieuwbouw woning en dat derhalve splitsing van het bouwplan niet mogelijk was. De aanbouw had, aldus de Commissie, onderdeel moeten uitmaken van de aanvraag. De Commissie heeft verweerder tevens geadviseerd de aanvraag wat betreft het dakterras te toetsen aan de afwijkingsregels van het bestemmingsplan (binnenplanse afwijkingsregels).
1.4
Naar aanleiding van het advies van de Commissie heeft vergunninghoudster bij
e-mailbericht van 8 mei 2015 aangepaste bouwtekeningen aan verweerder gezonden. Hierbij zijn de aanbouw aan de achterzijde van de woning en de zonnepanelen weer toegevoegd aan de bouwtekeningen. De volgens vergunninghoudster vergunningsvrije onderdelen zijn in het rood aangegeven.
2. Uit het bestreden besluit van 11 mei 2015 blijkt dat verweerder op 28 april 2015 heeft besloten de bezwaarschriften gegrond te verklaren en vergunninghoudster in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te vullen, zoals geadviseerd door de Commissie. Verweerder heeft op 11 mei 2015 aan vergunninghoudster een nieuwe omgevingsvergunning verleend op basis van de op 8 mei 2015 ingediende bouwtekeningen. De wijzigingen betreffen een vergunningvrije aanbouw van 3,20 meter aan de achterzijde van de woning en vergunningvrije zonnepanelen op het dak alsook het verwijderen van schuifwanden aan de voorzijde van de woning. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat deze op de tekeningen met rood aangegeven onderdelen op grond van artikel 2 van Pro bijlage II van het Bor vergunningvrij zijn. De afwijking van het bestemmingsplan voor de bouw van het dakterras heeft verweerder op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 1o, van de Wabo (binnenplanse afwijking) vergund. De afwijking van het bestemmingsplan voor de goothoogte van de dakopbouw is met toepassing van artikel 4, aanhef en eerste lid, onder a, van bijlage II bij het Bor vergund.
3.1
Eisers hebben aangevoerd dat de op 11 mei 2015 verleende omgevingsvergunning aangemerkt dient te worden als een primair besluit waartegen bezwaar openstaat, nu hierbij een omgevingsvergunning is verleend op basis van een nieuwe aanvraag die niet ter inzage heeft gelegen. Verweerder heeft dan ook ten onrechte de bezwaren doorgezonden ter behandeling als beroepschrift. Eiseres heeft hieromtrent nog aangevoerd dat de omgevingsvergunning van 11 mei 2015 niet ter inzage heeft gelegen en niet bekend is gemaakt. Het is dan ook, volgens eiseres, niet duidelijk wat er vergund is.
3.2
Wat betreft de aanbouw heeft eiser aangevoerd dat verweerder deze ten onrechte als vergunningvrij heeft aangemerkt, omdat voor de berekening van het bebouwingsgebied uitgegaan had moeten van de achtergevel van het oorspronkelijke gebouw. Nu de achtergevel van het oorspronkelijke gebouw niet achterhaald kan worden, heeft verweerder, aldus eiser, niet aangetoond welk gebied behoort tot het bebouwingsgebied en hoeveel er vergunningvrij gebouwd mag worden. De aanbouw aan de achterzijde is volgens eiser ook niet vergunningvrij nu hierop een dakterras wordt gerealiseerd, hetgeen in strijd is met artikel 2, derde lid, sub e en f, van bijlage II van het Bor. Eiser heeft gesteld dat de aanbouw in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de achtergevel op de begane grond de achtergevellijn met meer dan 2,5 meter overschrijdt. Ook zou de hoogte van de aanbouw 3,06 meter zijn, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan. Daarbij komt dat de tuin die overblijft in het nieuwe plan nog maar 4,4 meter diep is, hetgeen in strijd is met het advies van verweerder om zoveel mogelijk de onbebouwde omgeving terug te geven aan de natuur om de berging en verwerking van regen op te kunnen vangen. Ten aanzien van de dakopbouw is eiser van mening dat deze als derde bouwlaag aangemerkt moet worden en dus ten onrechte door verweerder als bijbehorend bouwwerk is beschouwd, die ook nog in strijd is met een goede ruimtelijk ordening. Verweerder had hiervoor dan ook niet, volgens eiser, een vergunning mogen verlenen met toepassing van artikel 4 aanhef Pro en onder 1 van bijlage II van het Bor. Ook heeft eiser hierover gesteld dat verweerder ten onrechte niet de procedureregels heeft gevolgd voor het verlenen van een binnenplanse vrijstelling. Verder heeft eiser nog aangevoerd dat in het nieuwe bouwplan het totale vloeroppervlak flink is uitgebreid, maar dat onduidelijk is hoe het staat met de fundering in het nieuwe ontwerp. De badkamer en wc uitgevoerd zijn zonder raam of daglichttoetreding of mogelijkheid tot directe ventilatie. Ten aanzien van de op het dak geprojecteerde zonnepanelen heeft eiser nog aangevoerd dat deze niet op een afstand van de dakranden zijn gepositioneerd die tenminste gelijk is aan de hoogte van de collectoren.
4. De rechtbank overweegt als volgt
Formele gronden eisers
4.1
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder andere de uitspraak van
3 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO2714 en de uitspraak van 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1991) vloeit uit het karakter van de bezwaarprocedure voort dat het bestuursorgaan, indien het na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, niet kan volstaan met gegrondverklaring van het bezwaar en herroeping van het primaire besluit. In dat geval dient in principe voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats te worden gesteld. In het geval dat verweerder in het ene besluit een bezwaar gegrond verklaart en een primair besluit herroept en in een apart besluit een nieuw besluit in de plaats stelt, bestaat er tussen dergelijke besluiten een onverbrekelijke samenhang en dienen zij in overeenstemming met artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te worden opgevat als samenstellende bestanddelen van de beslissing op bezwaar.
4.2
Verder stelt de rechtbank vast dat geen nieuwe aanvraag zou behoeven te worden ingediend als de wijziging van het bouwplan van ondergeschikte aard is (zie de uitspraak van 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2530). Daarbij dient de vraag of de wijziging van ondergeschikte aard is, per concreet geval te worden beantwoord.
4.3
In dit geval hebben de wijzigingen betrekking op het alsnog opnemen van de vergunningvrije onderdelen van het bouwplan op de bouwtekening. De wijzigingen bestaan uit een vergunningvrije aanbouw van 3.20 meter diep op de begane grond aan de achterzijde van de woning, vergunningvrije zonnepanelen op het dak en het verwijderen van schuifwanden aan de voorzijde van de woning. Deze wijziging heeft een beperkte strekking en is uit planologisch oogpunt niet relevant, nu het hier vergunningvrije onderdelen betreft. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de situering van het bouwplan en daarmee de ruimtelijke uitstraling ervan, door bedoelde wijzigingen ten opzichte van het oorspronkelijke vergunde bouwplan vrijwel ongewijzigd gebleven. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de aanbouw aan de achterzijde vergunningvrij kan worden gerealiseerd, zodat derden door deze wijziging niet in hun belangen zijn geschaad. Ook de door eiser gestelde afwijking betreffende een grote verblijfsruimte op de begane grond betreft een wijziging van ondergeschikte aard, nu dit een interne wijziging is en geen planologische verandering teweegbrengt. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de aangebrachte wijzigingen daarom als wijzigingen van ondergeschikte aard worden beschouwd, waarvoor geen nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning zou behoeven te worden ingediend. Verweerder heeft de wijzigingen terecht bij zijn beoordeling in bezwaar betrokken.
4.4
De rechtbank is van oordeel dat gelet op de onverbrekelijke samenhang tussen de gegrondverklaring van het bezwaar, de herroeping van het primaire besluit en de verleende omgevingsvergunning, deze besluiten dienen te worden opgevat als samenstellende bestanddelen van de in heroverweging gegeven beslissing op de ingediende bezwaarschriften. Hieruit volgt dat de op 11 mei 2015 verleende omgevingsvergunning een bestanddeel is van het bestreden besluit. Hierbij wordt opgemerkt dat uit de stukken blijkt dat vergunninghoudster in de gelegenheid is gesteld de bouwtekeningen aan te passen naar aanleiding van hetgeen is besproken tijdens de hoorzitting. Op de bouwtekeningen zijn vervolgens de volgens vergunninghoudster vergunningvrije onderdelen van het bouwplan toegevoegd. Deze vergunningvrije delen zijn ook besproken tijdens de hoorzitting. Er is naar het oordeel van de rechtbank dan ook sprake van een omgevingsvergunning verleend op de aanvraag zoals deze ook ter inzage heeft gelegen. Voorts is niet gebleken dat artikel 7:2 van Pro de Awb is geschonden, nu eiser is gehoord omtrent zijn bezwaren tegen deze aanvraag.
Ontvankelijkheid van eiseres
5. Niet in geschil is dat eiseres geen bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit.
In artikel 6:13 van Pro de Awb is bepaald dat geen beroep kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het oorspronkelijke besluit. Nu eiseres geen bezwaar heeft gemaakt en overigens niet is gebleken dat eiseres dit redelijkerwijs niet kan worden verweten, zal de rechtbank het beroep, gelet op het bepaalde in artikel 6:13 van Pro de Awb, niet-ontvankelijk verklaren. De rechtbank komt dan ook niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Materiële gronden eiser
6.1
De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat verweerder bij de berekening van het bebouwingsgebied uitgegaan is van een onjuiste veronderstelling over het hoofdgebouw. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), wordt onder bebouwingsgebied verstaan: achtererfgebied alsmede de grond onder het hoofdgebouw, uitgezonderd de grond onder het oorspronkelijk hoofdgebouw. Onder hoofdgebouw wordt verstaan: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is. Niet in geschil is dat het perceel op dit moment niet bebouwd is. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt geenszins uit bovenstaande definities in bijlage II bij het Bor dat een bebouwingsgebied bepaald moet worden aan de hand van een hoofdgebouw dat ooit op het perceel zou hebben gestaan, nu een hoofdbouw slechts een gebouw is dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de bestemming. In dit geval is in het bouwplan een hoofdgebouw vergund dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de bestemming. Volgens de nota van toelichting bij het Bor, zoals dat op 1 november 2014 is gewijzigd (Stb. 2014, 333) zijn in de regeling voor omgevingvergunningvrij bouwen vereenvoudigingen doorgevoerd om de regeling beter uitvoerbaar te maken. Deze wijzigingen hebben in het bijzonder betrekking op de mogelijkheid om bijbehorende bouwwerken te kunnen bouwen in achtererfgebied. In dit licht acht de rechtbank het dan ook aanvaardbaar dat een hoofdgebouw en een daarbijbehorend bouwwerk gelijktijdig worden opgericht en dat niet eerst een hoofdgebouw gerealiseerd behoeft te worden, alvorens hierbij vergunningvrij aangebouwd zou mogen worden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in dit geval uit de bouwtekeningen duidelijk blijkt wat als hoofdgebouw aangemerkt moet worden en wat als aanbouw aangemerkt moet worden. Nu verweerder bij de berekening van het bebouwingsgebied mocht uitgaan van het nog te realiseren hoofdgebouw, is niet aannemelijk geworden dat de aanbouw niet vergunningvrij opgericht mag worden. Zoals eiser ook ter zitting heeft verklaard, klopt de berekening van het bebouwingsgebied waar vergunningvrij gebouwd mag worden als uitgegaan zou moeten worden van de achtergevel van het hoofdgebouw uit het bouwplan.
6.2
Ter zitting heeft gemachtigde van vergunninghoudster toegelicht dat de aanbouw een moszijden bedekking zal krijgen. Hierop mag niet gelopen worden en er is dus ook geen sprake van een dakterras op de aanbouw. Verweerder heeft ter zitting nog aangevuld dat er geen deur is vergund waarmee men op de aanbouw zou kunnen komen en ook is geen hekwerk vergund. De rechtbank ziet geen aanleiding aan deze toelichting te twijfelen en ziet ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een dakterras op de aanbouw wordt gerealiseerd.
6.3
Gelet op het voorgaande behoefde voor de aanbouw geen omgevingsvergunning verleend te worden. Eisers stellingen dat de aanbouw in strijd zou zijn met het bestemmingsplan treffen dan ook geen doel.
6.4
Op grond van artikel 4, aanhef en onder 4, van bijlage II bij het Bor, komen voor verlening van een omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking een dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan [bestemmingsplan] (het bestemmingsplan). De gronden zijn op de plankaart aangewezen als bestemd voor ‘woondoeleinden’. In artikel 3, derde lid, van de planregels bij het bestemmingsplan zijn de bouwregels opgenomen. Uit de plankaart volgt dat de maximale bouwhoogte ter plaatse 10 meter bedraagt en de maximale goothoogte 7 meter. Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de dakopbouw de toegestane maximale goothoogte overschrijdt.
6.5
De rechtbank is van oordeel dat de kapverdieping aangemerkt kan worden als een dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:812, die betrekking had op een kapconstructie over de gehele lengte en breedte van de bestaande woningen. De Afdeling overwoog in die uitspraak dat nu het ging om een uitbreiding met één bouwlaag artikel 4, aanhef en onder 4, van bijlage II bij het Bor kon worden toegepast. Ook hierbij merkt de rechtbank op dat, zoals zij ook voor de aanbouw heeft overwogen, het niet de bedoeling van de wetgever kan zijn geweest dat een dakopbouw niet gelijktijdig met het hoofdgebouw opgericht zou kunnen worden om als dakopbouw aangemerkt te worden. Naar het oordeel van de rechtbank was verweerder dan ook bevoegd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 4, van bijlage II bij het Bor de omgevingsvergunning te verlenen. Verweerder heeft dit in de verleende omgevingsvergunning niet onderkend en heeft de vergunning verleend op grond van artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van het bestreden besluit, aangezien het toetsingskader in beide leden van artikel 4 gelijk Pro is en eiser hierdoor niet is benadeeld. De rechtbank ziet daarom aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren.
6.6
In het bestreden besluit is bezien of in afwijking van het bestemmingsplan vergunning kan worden verleend en is een belangenafweging opgenomen. Zoals verweerder heeft toegelicht zijn in de directe omgeving ook dakopbouwen gerealiseerd, die in stedenbouwkundig opzicht vergelijkbaar zijn. De afwatering vanaf de dakopbouw naar het pand van eiser is, volgens verweerder, dezelfde als wanneer dakopbouw binnen de toegestane goothoogte van was gebleven. Met de afwijking van het bestemmingsplan zijn eisers belangen in dit opzicht niet geschaad. Voorts heeft verweerder een positief welstandsadvies bij de vergunning gevoegd. Eiser heeft verder geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat verweerder het advies van de welstandscommissie niet aan het besluit tot vergunningverlening ten grondslag had mogen leggen. De enkele stelling van eiser dat de dakopbouw niet vergelijkbaar is met de andere dakopbouwen en dat deze spuuglelijk is, maakt niet dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan te verlenen.
6.7
Eiser voert tegen het bestreden besluit aan dat de badkamer en het toilet niet zijn voorzien van directe daglichttoetreding of een mogelijkheid tot ventilatie. Ook zet eiser vraagtekens bij de fundering van de aanbouw. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Eiser komt op als omwonende/buurman van het perceel van vergunninghoudster. Normen in het Bouwbesluit strekken, voor zover thans van belang, tot bescherming van de veiligheid van mensen in het desbetreffende bouwwerk en daarnaast tot bescherming van de veiligheid van mensen in woningen op belendende percelen als het gaat om branddoorslag en brandoverslag. De normen met betrekking tot de badkamer en de fundering van de aanbouw strekken kennelijk niet tot bescherming van eiser, zodat deze beroepsgronden gelet op het bepaalde in artikel 8:69a van de Awb niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
6.8
Wat betreft de geplande zonnecollectoren heeft verweerder ter zitting toegelicht dat deze vergunningvrij aangebracht dienen te worden. Als dit niet het geval zou zijn, betreft dit een handhavingskwestie.
7. Het beroep van eiser is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiser met zaaknummer 15/4648 ongegrond;
- verklaart het beroep van eiseres met zaaknummer 15/4648 niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.S.M. Lubbe, rechter, in aanwezigheid van mr. A.W.W. Koppe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 mei 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.