Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/699
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 juli 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. G. Wind),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder
(gemachtigde: mr. R.A.C. Rijk).
Procesverloop
Bij besluit van 19 augustus 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) toegekend met ingang van 3 augustus 2015. De hoogte van de uitkering is gebaseerd op een dagloon van € 114,60.
Bij besluit van 16 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Tevens heeft verweerder in dit besluit het dagloon nader vastgesteld op een bedrag van € 115,27.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 mei 2016. Zoals vooraf schriftelijk aangekondigd, zijn eiseres noch haar gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek van 27 mei 2016 heropend en bepaald dat de zaak wordt verwezen naar een meervoudige kamer van deze rechtbank.
Nadat partijen daarvoor schriftelijk toestemming hebben gegeven, heeft de rechtbank bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft zij het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres heeft voorafgaand aan het intreden van de werkloosheid als docente werkzaamheden verricht in twee dienstverbanden.
Eiseres was werkzaam bij [bedrijf A] in de periode van 1 juli 2014 tot 1 juni 2015 voor een werktijdfactor van 0,3333 (12 uur), waarbij het verdiende loon in het refertejaar € 18.173,81 bedroeg. Voorts was eiseres werkzaam op basis van een tijdelijke aanstelling bij de [bedrijf B] ( [bedrijf B] ) in de periode van 5 januari 2015 tot 1 augustus 2015 voor een werktijdfactor van 0,44 (17 uur), waarbij het loon dat zij verdiende in die periode € 10.792,47 bedroeg. Eiseres is werkloos geworden als gevolg van de beëindiging van de tijdelijke aanstelling bij [bedrijf B] . Eiseres heeft op 28 juni 2015 een WW-uitkering aangevraagd. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres vanaf 3 augustus 2015 een uitkering ingevolge de WW toegekend ter hoogte van een dagloon van € 114,60.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd, met dien verstande dat het dagloon gewijzigd wordt tot een bedrag van € 115,27. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het dagloon op een juiste wijze en tot een juist bedrag is berekend, zij het dat gebleken is dat er door de beide werkgevers correcties in het loon zijn aangebracht, waardoor het dagloon opnieuw berekend moet worden. Verweerder heeft aan de hand van de nieuwe berekening het dagloon nader bepaald op € 115,27. Verweerder wijst er verder op dat hij als uitvoerende instantie gehouden is toepassing te geven aan de geldende wet- en regelgeving.
3. Eiseres heeft - samengevat - aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het loondervings- en het equivalentiebeginsel, welk beginsel aan de WW ten grondslag ligt. Eiseres voldeed in het tijdvak van 5 januari 2015 tot 1 augustus 2015 aan de voorwaarden voor een WW-uitkering, te weten een relevant urenverlies en de wekeneis, zoals bedoeld in artikel 16 respectievelijk Pro artikel 17 van Pro de WW. Vervolgens worden in het Dagloonbesluit per 1 juli 2015 de genoemde voorwaarden goeddeels teniet gedaan door de voorgeschreven berekening, namelijk dat de inkomsten dienen te worden gedeeld door 261. Volgens eiseres wordt op deze wijze de WW-uitkering niet gebaseerd op het verdiende inkomen maar wordt de WW-uitkering in dit geval getransformeerd tot een uitkering op bijstandsniveau door toepassing van een zogenaamde reductiefactor 130,5/261. Deze reductiefactor leidt tot een substantiële verlaging van de WW-uitkering en is als zodanig in strijd met de WW. Eiseres is van mening dat een dergelijke reductiefactor op de wet dient te berusten. Het Dagloonbesluit is op dit onderdeel onverbindend. Daarnaast verwacht en hoopt eiseres uiteraard dat het Dagloonbesluit conform de toezegging van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in zijn brief van 18 september 2015 met terugwerkende kracht zal worden gewijzigd.
4. Het geschil tussen partijen beperkt zich tot de hoogte van het dagloon, waarop de WW-uitkering is gebaseerd.
5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
6. In artikel 44 van Pro de WW is bepaald dat de uitkering wordt berekend naar het dagloon.
Op grond van artikel 1b, eerste lid, van de WW, voor zover hier van belang, wordt voor de berekening van de hoogte van de uitkering als dagloon beschouwd 1/261e deel van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar verdiende, welke periode eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies, bedoeld in artikel 16, eerste lid, onderdeel a, is ingetreden.
Op grond van het zesde lid van dit artikel worden bij algemene maatregel van bestuur (…) ten aanzien van de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld.
De bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen, zoals dat met ingang van 1 juli 2015 is gewijzigd (Dagloonbesluit).
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Dagloonbesluit, wordt onder referteperiode verstaan de periode van één jaar die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies is ingetreden.
Op grond van het vijfde lid van dit artikel, voor zover hier van belang, is de referteperiode voor een reguliere WW-uitkering korter dan een jaar, indien in de referteperiode, bedoeld in het tweede lid, geen recht op loon bestond of geen loon is genoten.
In artikel 5, eerste lid, van het Dagloonbesluit is bepaald dat het dagloon van uitkeringen op grond van de WW de uitkomst is van de volgende berekening:
[(A-B) x 108/100 + C] / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij alle werkgevers die vakantiebijslag reserveren;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer in de referteperiode heeft genoten;
C staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij alle werkgevers die geen vakantiebijslag reserveren; en
D staat voor 261 indien de referteperiode een duur van één jaar heeft of indien artikel 2, vijfde lid, van toepassing is. Indien er sprake is van een afwijkende referteperiode staat D voor het aantal dagloondagen in de referteperiode.
7. De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder de referteperiode overeenkomstig de per 1 juli 2015 geldende tekst van artikel 2, eerste lid, van het Dagloonbesluit heeft bepaald op de periode van 1 juli 2014 tot en met 30 juni 2015. Eiseres heeft geen gronden aangevoerd tegen de vaststelling van deze referteperiode als zodanig. De rechtbank ziet ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder de referteperiode in het voorliggende geval onjuist heeft berekend.
8. De rechtbank stelt vervolgens vast dat eiseres gedurende de gehele referteperiode loon heeft genoten, aanvankelijk (vanaf 1 juli 2014) uit één aanstelling en vanaf 5 januari 2015 tot het eind van de referteperiode uit twee aanstellingen. Verweerder heeft het in totaal genoten loon in de referteperiode berekend op € 29.790,82 en dat bedrag overeenkomstig het bepaalde in artikel 5, eerste lid, van het Dagloonbesluit vervolgens gedeeld door 261. Dit leidt - na correcties en indexering - tot een dagloon van € 115,27. Eiseres heeft de juistheid van de berekening niet bestreden.
9. De beroepsgronden van eiseres richten zich tegen de in het Dagloonbesluit opgenomen en door verweerder als zodanig juist uitgevoerde - berekening, waarbij het totale loon in de referteperiode wordt gedeeld door 261. Tot 1 juli 2015 werd het WW-dagloon berekend aan de hand van het genoten loon uit de dienstbetrekking waaruit het arbeidsurenverlies was ontstaan.
Indien de aanstelling, waaruit het arbeidsurenverlies was ontstaan, was aangevangen na de aanvang van de referteperiode - zoals in het geval van eiseres - was het loon uit de laatste dienstbetrekking bepalend voor de dagloonvaststelling. De deler was onder die regelgeving gelijk aan het aantal dagloondagen vanaf de aanvang van die dienstbetrekking tot het einde van de referteperiode. Vanaf 1 juli 2015 is deze werkwijze vervangen door de nu in geding zijnde berekening, welke volgens eiseres in strijd met de WW is, nu niet meer wordt uitgegaan van het verdiende inkomen en in dit geval voor eiseres een uitkering op bijstandsniveau resteert. Deze substantiële verlaging van de WW-uitkering is als zodanig in strijd met de WW, aldus eiseres.
10. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat sprake is van strijd met de WW. De tot 1 juli 2015 in een geval als dat van eiseres geldende berekening vormde een uitzondering op de in artikel 1b, eerste lid, van de WW neergelegde hoofdregel. Die uitzondering is per 1 juli 2015 niet langer in het Dagloonbesluit opgenomen. Daarmee valt eiseres terug op de in de WW opgenomen grondslag van de dagloonregels, te weten het in artikel 1b, eerste lid, van de WW neergelegde historische dagloonbeginsel, met als hoofdregel dat het loon in de referteperiode moet worden gedeeld door 261. Dat eiseres als gevolg van het vervallen van de in het Dagloonbesluit opgenomen uitzondering uiteindelijk een WW-uitkering naar een lager dagloon krijgt, leidt de rechtbank niet tot het oordeel dat de aldus vastgestelde hoogte van het dagloon in strijd komt met het loondervingsbeginsel. Door uit te gaan van het laatstgenoten loon in de referteperiode en dat in alle gevallen te delen door 261 dagen, wordt naar het oordeel van de rechtbank geen inbreuk gemaakt op de verzekeringsgedachte noch op het principe dat besloten ligt in de bepaling van artikel 1b van de WW, dat het dagloon een redelijke weerspiegeling moet geven van het welvaartsniveau van de betrokken werknemer. Steun hiervoor heeft de rechtbank gevonden in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 23 november 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY4335, waarin is geoordeeld dat niet kan worden gezegd dat met de invoering van het historisch dagloon het loondervingsbeginsel is verlaten.
11. Daarbij komt dat de nadelige gevolgen van de dagloonberekening in een situatie als die van eiseres door de wetgever zijn onderkend. Uitgangspunt van de wetgever is thans dat een WW-dagloon een gemiddelde moet zijn van het genoten loon in het jaar voorafgaand aan het arbeidsurenverlies. Dit volgt naar het oordeel van de rechtbank uit de Nota van Toelichting (NvT) bij het Dagloonbesluit. Op pagina 15, onder ‘Doel, gekozen instrumenten en gevolgen’ van die NvT is namelijk het volgende vermeld:
(..) “Op grond van de WW, zoals deze luidde voor inwerkingtreding van de Wwz, werd het dagloon bepaald op grond van het loon dat een werknemer had verdiend in de dienstbetrekking waaruit hij werkloos was geworden. Dat kon echter niet representatief zijn voor hetgeen een werknemer gemiddeld per dag had verdiend in het laatste jaar voordat hij werkloos werd, bijvoorbeeld omdat hij slechts kort in de betreffende dienstbetrekking had gewerkt. Dit kon tot onrechtvaardige uitkomsten leiden. Zo bedroeg het dagloon € 75 als iemand in het jaar voor zijn ontslag eerst zes maanden had gewerkt tegen een loon van € 50 per dag en vervolgens (in dezelfde dienstbetrekking) zes maanden tegen een loon van € 100 per dag. Het dagloon bedroeg echter € 100 als iemand in het jaar voor zijn ontslag slechts zes maanden had gewerkt tegen een loon van € 100 per dag. De eerste persoon had dus langer gewerkt dan de tweede persoon en daardoor meer verdiend (zodat ook meer premie voor hem was betaald), maar zijn dagloon was lager. Daarom is besloten dat het dagloon voor de reguliere WW-uitkering voortaan zal worden berekend door het loon dat genoten is in alle dienstbetrekkingen gedurende de referteperiode van een jaar voorafgaande aan (de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voor) het intreden van de werkloosheid, te delen door 261 dagen.
Dit heeft tot gevolg dat degenen die in de referteperiode in totaal hetzelfde loon hebben verdiend, hetzelfde dagloon hebben.” (..)
12. Dat sprake is van een bewuste keuze van de wetgever, blijkt naar het oordeel van de rechtbank eveneens uit de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 7 maart 2016 (kenmerk 2016-0000054430), waarin is opgenomen dat het Dagloonbesluit zodanig wordt gewijzigd dat kalendermaanden in de referteperiode waarin géén loon is genoten buiten beschouwing worden gelaten bij de berekening van het dagloon. Deze wijziging leidt ertoe, aldus de Minister, dat wanneer een werknemer in een of meer kalendermaanden in de referteperiode géén loon heeft genoten, het totale loon in een jaar niet door 261 dagloondagen wordt gedeeld, maar door minder dagen. Dit heeft voor starters, flexwerkers en herintreders, die één of meer kalendermaanden in de referteperiode geen loon hebben genoten, een dagloonverhogend effect. De Minister wijst er vervolgens op dat deze wijziging voor overige werknemers - waaronder, zo komt het de rechtbank voor, gevallen als die van eiseres - geen effect heeft. De hoofdregel blijft ook na de voorgenomen wijziging voor hen gelden.
13. Dat de in het Dagloonbesluit opgenomen berekening in dit geval voor eiseres nadelige gevolgen heeft, bezien ten opzichte van de vóór 1 juli 2015 geldende systematiek, biedt niet de mogelijkheid om een ander dagloon vast te stellen. De rechtbank moet de in de WW en het Dagloonbesluit door de wetgever gemaakte keuze respecteren.
14. Het beroep is ongegrond.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzitter, mr. N.S.M. Lubbe en mr. F.X. Cozijn, leden, in aanwezigheid van A. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juli 2016.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.