Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/575
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 september 2017 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. N.C. van Steijn),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
(gemachtigde: mr. C.M. Molema).
Procesverloop
Bij besluit van 4 november 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een verklaring van vakbekwaamheid als apotheker afgewezen.
Bij besluit van 15 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres kennelijk ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 augustus 2017.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd en [persoon A].
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres, van Kosovaarse nationaliteit, heeft op [datum] 2014 bij de Universiteit van Perugia (Italië) de studie Apotheker voltooid op masterniveau. Dit is een opleiding als bedoeld in Bijlage V paragraaf 5.6.2. van Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties.
Eiseres heeft op basis van haar Italiaanse diploma op 28 juli 2015 een aanvraag ingediend om een verklaring van vakbekwaamheid of erkenning van beroepskwalificaties met als doel ongeclausuleerd te worden ingeschreven in het BIG-register als apotheker. Verweerder heeft ambtshalve getoetst of het Italiaanse diploma van eiseres voor automatische erkenning in aanmerking komt volgens de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties. Blijkens een telefoonnotitie van 31 augustus 2015 is eiseres meegedeeld dat, aangezien haar verblijfsvergunning niet vermeldt dat zij een familielid is van een burger van de EU of duurzaam verblijf voor burgers van de Unie heeft, haar Italiaanse apothekersdiploma niet in aanmerking komt voor automatische erkenning en dat de aanvraag zal worden voortgezet als een aanvraag verklaring vakbekwaamheid.
Toepasselijke regelgeving.
2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: Wet BIG) worden registers ingesteld, waarin degenen die aan de daarvoor bij en krachtens deze wet gestelde voorwaarden voldoen, op hun aanvrage worden ingeschreven, als - onder meer - apotheker.
Ingevolge artikel 6, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet BIG wordt de inschrijving geweigerd indien de aanvrager niet voldoet aan de in hoofdstuk III van de Wet BIG bedoelde opleidingseisen.
Ingevolge artikel 22 van Pro de Wet Big wordt om in het desbetreffende register als apotheker te kunnen worden ingeschreven, vereist het bezit van een getuigschrift waaruit blijkt dat de betrokkene voldoen aan de daartoe bij algemene maatregel van bestuur gestelde opleidingseisen.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van de Wet BIG – voor zover thans van belang – wordt in afwijking van het in artikel 6, onder a, bepaalde aan een persoon die niet voldoet aan de ter zake van de genoten opleiding bij of krachtens hoofdstuk III voor inschrijving in een register gestelde eisen, inschrijving in het register deswege niet geweigerd:
a. indien hij in het buitenland een door de minister aangewezen getuigschrift heeft verkregen dat geldt als bewijs van een verworven vakbekwaamheid die geacht kan worden gelijkwaardig te zijn aan de vakbekwaamheid welke uit het voldoen aan vorenbedoelde eisen mag worden afgeleid.
b. indien de minister, gelet op een door de betrokkene in het buitenland verkregen getuigschrift en op de daarnaast opgedane beroepservaring en gevolgde opleiding, hem op aanvrage een verklaring heeft afgegeven, inhoudende dat tegen zijn inschrijving in het register voor wat zijn vakbekwaamheid betreft geen bedenkingen bestaan;
c. (…).
Ingevolge het tweede lid kan de minister ten aanzien van een door hem krachtens het eerste lid, onder a, aangewezen getuigschrift de toepasselijkheid van deze bepaling op belanghebbenden afhankelijk stellen van de nationaliteit der betrokkenen, met dien verstande evenwel dat die bepaling ten aanzien van een aangewezen getuigschrift van een lid-Staat der Europese Economische Gemeenschap alsmede van een andere overeenkomstsluitende staat in elk geval van toepassing dient te zijn op de onderdanen van de lid-Staten van die gemeenschap.
Ingevolge het zevende lid wordt van een besluit krachtens het eerste lid, onder a, of het tweede lid, mededeling gedaan in de
Staatscourant.
Staatscourant.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Regeling aanwijzing buitenlandse diploma`s Volksgezondheid (hierna: de Regeling) gelden als bewijs van een verworven vakbekwaamheid die geacht kan worden gelijkwaardig te zijn aan de krachtens artikel 22 van Pro de wet gestelde opleidingseisen met betrekking tot de apotheker, de getuigschriften die in bijlage V, onder 5.6.2. van de richtlijn worden genoemd en de getuigschriften die in de bijlage 4 van deze regeling worden genoemd, voor zover de getuigschriften zijn behaald als gevolg van een opleiding die is begonnen ná de desbetreffende daarbij genoemde referentiedatum en indien zij zijn afgegeven door de bevoegde opleidingsinstelling.
Volgens paragraaf 2.1. van de Circulaire Vakbekwaamheid buitenlands gediplomeerden volksgezondheid (hierna: de Circulaire), gepubliceerd in de Staatscourant 2010, nr. 4923, hebben Buitenslands gediplomeerden met een nationaliteit van een land dat deel uitmaakt van de EER of van de Zwitserse Bondsstaat, die een diploma of getuigschrift bezitten dat wordt genoemd in de krachtens artikel 41, eerste lid, onder a, van de Wet BIG vastgestelde Regeling aanwijzing buitenlandse diploma’s volksgezondheid, dezelfde rechten op inschrijving in een krachtens artikel 3 van Pro de Wet BIG ingesteld register als de bezitters van het desbetreffende Nederlandse diploma. (…)
Buitenslands gediplomeerden die niet in het bezit zijn van een in de Regeling aanwijzing buitenlandse diploma’s volksgezondheid genoemd diploma of wel zo’n diploma bezitten, maar niet de nationaliteit van een EER-land of van de Zwitserse Bondsstaat, kunnen een verklaring als bedoeld in artikel 41, eerste lid, onder b, van de Wet BIG (vakbekwaamheidsverklaring) bij de minister (Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg) aanvragen.
Standpunten van partijen
3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres niet in aanmerking komt voor automatische erkenning van haar vakbekwaamheid als bedoeld in artikel 41, aanhef en onder a, van de Wet BIG. Weliswaar is zij in het bezit van een bewijs van vakbekwaamheid als bedoeld in artikel 18 van Pro de Regeling, namelijk een getuigschrift dat in bijlage V, onder 5.6.2. van Richtlijn 2005/36/EG is genoemd, maar zij heeft niet de nationaliteit van een land behorende tot de Europese Economische Ruimte (EER; waaronder de EU-lidstaten) of Zwitserland. Uit paragraaf 2.1. van de Circulaire blijkt dat buitenslands gediplomeerden die in het bezit zijn van een in de Regeling genoemd diploma, maar niet de nationaliteit ven een EER-land of van Zwitserland hebben, een verklaring als bedoeld in artikel 41, eerste lid, aanhef en onder b, van de BIG kunnen aanvragen. Deze buitenslands gediplomeerden komen dus niet in aanmerking voor automatische erkenning van hun diploma. De aanvraag van eiseres dient daarom te worden behandeld als een aanvraag om een verklaring van vakbekwaamheid.
Daarbij stelt verweerder zich op het standpunt dat de Circulaire is aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 41, zevende lid, van de Wet Big, waarin de toepasselijkheid van de automatische erkenning als bedoeld in artikel 41, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet Big afhankelijk is gesteld van de nationaliteit van de aanvrager.
Aan de gehandhaafde afwijzing van de aanvraag om een verklaring van vakbekwaamheid heeft verweerder het advies van 10 augustus 2016 en het nadere advies van 21 oktober 2016 van de Commissie Buitenslands Gediplomeerden Volksgezondheid (CBGV) ten grondslag gelegd. Volgens dit advies dient de aanvraag te worden afgewezen. Volgens dit advies beschikt eiseres niet over een vakbekwaamheid die op hetzelfde niveau of nagenoeg hetzelfde niveau ligt als het eindniveau van de Nederlandse opleiding. Een aanvullende opleiding is mogelijk om op het in Nederland vereiste niveau van vakbekwaamheid te komen.
Volgens het nader advies dient de aanvullende opleiding – nu eiseres stage loopt bij een apotheek in [plaats] – vijftien maanden werken onder supervisie in een openbare apotheek te behelzen en dient tijdens deze periode een aantal in het advies opgesomde cursussen op het niveau van de masteropleiding farmacie te worden gevolgd.
Voorts dient aandacht te worden besteed aan het beheersen van de Nederlandse taal.
4. Eiseres betoogt dat zij aanspraak heeft op automatische erkenning van haar diploma op grond van artikel 41, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet BIG.
Eiseres erkent dat de Richtlijn en de Algemene wet erkenning beroepskwalificaties niet op haar van toepassing zijn, omdat zij de Kosovaarse nationaliteit heeft. Artikel 41, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet Big stelt evenwel geen eisen aan de nationaliteit van de aanvrager, zodat het Italiaanse diploma van eiseres voor automatische erkenning in aanmerking komt. Eiseres betoogt dat verweerder weliswaar eisen mag stellen aan de nationaliteit van de aanvrager, maar dit dient te geschieden door een daaraan voorafgaand in de Staatscourant gepubliceerd besluit, zoals in artikel 41, zevende lid, van de Wet BIG is voorgeschreven. Verweerder heeft een dergelijk besluit niet genomen. De Circulaire is geen besluit als bedoeld in artikel 41, zevende lid, van de Wet BIG, maar een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Het is derhalve een bij besluit vastgestelde algemene regel omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid door een bestuursorgaan. Een beleidsregel kan geen bevoegdheid scheppen, maar alleen een bestaande bevoegdheid nader uitwerken.
Eiseres merkt daarbij op dat de Circulaire, blijkens haar inleidende tekst, betrekking heeft op artikel 41, eerste lid, onder b, van de Wet BIG. Ook uit de overige inhoud blijkt dat de Circulaire ziet op de toetsing van de vakbekwaamheid.
Verder wijst eiseres erop dat de Circulaire in mandaat is ondertekend door de directeur van het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg. Volgens artikel 11.3 van de Mandaatregeling VWS dient een stuk inhoudende de vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift te worden getekend door de Minister zelf. Zou de Circulaire een besluit inhouden als bedoeld in artikel 41, tweede lid juncto zevende lid, van de Wet BIG, dan had deze door de Minister zelf ondertekend moeten worden.
Verder heeft eiseres erop gewezen dat in de oude ministeriële Regeling aanwijzing buitenlandse diploma’s gezondheidszorg, die op 13 oktober 2007 is vervallen in artikel 10 wel Pro een onderscheid is gemaakt naar nationaliteit.
Ter zitting heeft eiseres gewezen op artikel 2, vijfde juncto zesde lid, van de Algemene Wet Gelijke Behandeling, waaruit volgt dat het maken van onderscheid naar nationaliteit, indien de nationaliteit bepalend is, alleen is toegelaten bij algemene maatregel van bestuur.
Tot slot merkt eiseres op dat het een uiterst bevreemdende situatie is dat haar diploma niet wordt erkend om dat zij niet de nationaliteit heeft van een EER-land of van Zwitserland. Het is in strijd met het gelijkheidsbeginsel dat bij eiseres inhoudelijke eisen aan de opleiding worden gesteld, terwijl indien het apothekersdiploma zou zijn behaald door een persoon met de nationaliteit van een EER-land of Zwitserland deze inhoudelijke toetsing niet zou zijn verricht.
Oordeel van de rechtbank
5.1.
In geschil is in de eerste plaats of verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat de Circulaire is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 41, tweede lid juncto het zevende lid, van de Wet BIG, waarbij verweerder ten aanzien van een door hem krachtens het eerste lid, onder a, aangewezen getuigschrift de toepasselijkheid van deze bepaling op belanghebbenden afhankelijk heeft gesteld van de nationaliteit der betrokkenen.
4.2.
De rechtbank is met partijen van oordeel dat de Circulaire is aan te merken als een samenstel van beleidsregels. De circulaire bevat beleid van verweerder omtrent de behandeling van aanvragen voor verklaringen van vakbekwaamheid van buitenlands gediplomeerden op grond van artikel 41, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet BIG. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1385).
Hoewel de rechtbank verweerder volgt in zijn standpunt dat de Circulaire is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de Circulaire niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 41, tweede juncto zevende lid van de Wet BIG. Een beleidsregel betreft immers de uitoefening van een bevoegdheid, hetgeen impliceert dat die bevoegdheid ook is toegekend. Noch in artikel 18 van Pro de Regeling noch elders in die Regeling is de bevoegdheid toegekend de automatische erkenning van een in de Regeling genoemd getuigschrift dat voor automatische erkenning in aanmerking komt afhankelijk te stellen van de nationaliteit van de aanvrager. Overigens bevat ook de Circulaire geen uitdrukkelijk bepaling waarbij de automatisch erkenning van een getuigschrift als bedoeld in artikel 18 van Pro de Regeling afhankelijk wordt gesteld van de nationaliteit. In de Circulaire is slechts een doorverwijzing beschreven, die niet is gebaseerd op hogere regelgeving.
Eiseres heeft er in dit verband terecht op gewezen dat in artikel 10 van Pro de in 2007 vervallen Regeling aanwijzing buitenlandse diploma’s gezondheidszorg (Staatscourant 1988, nr. 141 / pag. 8) wel een bepaling was opgenomen waarbij de erkenning van een getuigschrift afhankelijk werd gesteld van de nationaliteit. Het betoog van verweerder dat het afhankelijk stellen van de nationaliteit niet zou mogen geschieden bij ministeriële regeling, kan de rechtbank dan ook niet volgen.
Voorts wijst de tekst en de aanhef van de Circulaire er niet op dat verweerder hiermee heeft beoogd een besluit te nemen als bedoeld in artikel 41, tweede lid juncto zevende lid, van de Wet BIG. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres onbetwist heeft opgemerkt dat de Circulaire in mandaat is genomen, terwijl volgens de Mandaatsregeling VWS een dergelijk besluit door de verweerder zelf genomen zou moeten worden.
4.3.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat uit complementaire regelgeving, waarbij Richtlijn 2005/36/EG in de Nederlandse wetgeving is geïmplementeerd, te weten de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties, de Regeling en het Registratiebesluit BIG, volgt dat wel een nationaliteitseis is gesteld. Verweerder heeft in dat verband gewezen op artikel 2, aanhef en sub d, van het Registratiebesluit BIG. Daarin is geregeld dat de aanvrager die in het bezit is van een door Onze minister aangewezen getuigschrift als bedoeld in artikel 41, eerste lid, onder a, van de Wet BIG, een bewijs van nationaliteit dient over te leggen en – kort gezegd – een bewijs van EU-verblijfsstatus.
Dit betoog slaagt niet. Niet in geschil is dat eiseres niet met succes een beroep kan doen op de Algemene wet erkenning EU-kwalificaties, omdat zij geen migrerend beroepsbeoefenaar in de zin van die wet is.
Ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres, indien zij niet in aanmerking komt voor automatische erkenning op grond van de Algemene wet erkenning EU-kwalificaties, geen beroep kan doen op artikel 41 eerste Pro lid, onder a, van de Wet BIG. Zo verstaat de rechtbank althans het betoog van verweerder dat eiseres, indien zij in aanmerking wenste te komen voor automatische erkenning, een (andere) aanvraag had moeten doen, namelijk een aanvraag op basis van de Algemene wet EU-kwalificaties. Dit standpunt vindt echter naar het oordeel van de rechtbank geen steun in artikel 41 wet Pro BIG.
4.4.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat het beroep gegrond moet worden verklaard. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 41, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet BIG en artikel 18 van Pro de Regeling te worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Het primaire besluit dient te worden herroepen, nu ook het primaire besluit in strijd is met artikel 41, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet BIG en artikel 18 van Pro de Regeling. Nu niet is betwist dat eiseres in het bezit is van een diploma als bedoeld in artikel 18 van Pro de Regeling, dient verweerder over te gaan tot ongeclausuleerde inschrijving van eiseres als apotheker in het BIG-register.
4.5.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
4.6.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.485,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank :
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, bepaalt dat eiseres ongeclausuleerd wordt ingeschreven in het BIG-register als apotheker en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.485,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.P. Bosman, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 september 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.