Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/7623
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 maart 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M. de Boorder),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westland, verweerder
(gemachtigden: mr. S. van Harssel en mr. G.P.H.A. Pijnenburg).
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2015 (primair besluit 1) heeft verweerder eiser gelast om binnen tien weken na verzenddatum van dat besluit:
- het gebruik van de gronden en bouwwerken op de percelen kadastraal bekend als gemeente Westland (MSR00), sectie H, nummers [nummer 1] en [nummer 2] , plaatselijk bekend als [adres] naast nummer 3 in [plaats] , te staken en gestaakt te houden voor zover deze worden gebruikt voor het houden en stallen van paarden; en
- de aanverwante voorzieningen waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend en die niet vergunningsvrij zijn, te weten de omheinde paardenbak en de omheinde stapmolen, te verwijderen, bij gebreke waarvan eiser een dwangsom verbeurt van € 3.000,-- per keer dat wordt geconstateerd dat hieraan niet wordt voldaan, met een maximum van € 15.000,--. Hierbij is vermeld dat per week maximaal één dwangsom kan verbeuren.
Bij besluiten van 5 februari 2016, 12 februari 2016, 1 maart 2016, 18 maart 2016 en 1 april 2016 (primaire besluiten 2 tot en met 6) heeft verweerder telkens een bedrag van € 3.000,-- van eiser ingevorderd als van rechtswege verbeurde dwangsom wegens overtreding van voornoemde last onder dwangsom.
Bij besluit van 2 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen voornoemde primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 januari 2017.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser is eigenaar van de percelen kadastraal bekend als gemeente Westland (MSR00), sectie H, nummers [nummer 1] en [nummer 2] , plaatselijk bekend als [adres] naast nummer 3 in [plaats] (de percelen).
1.2
Op 12 mei 2010 heeft een toezichthoudend ambtenaar van de gemeente Westland geconstateerd dat de percelen niet worden gebruikt overeenkomstig de voorschriften van de Woningwet en het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied Monster” in samenhang met de aanvullende voorschriften van het bestemmingsplan “Parapluherziening bestemmingsplannen buitengebied Westland”. In de constateringsbrief van 26 mei 2010 heeft verweerder het voorgaande aan eiser kenbaar gemaakt en heeft verweerder tevens vermeld dat naar aanleiding hiervan zal worden onderzocht of de geconstateerde strijdigheid gelegaliseerd kan worden of dat deze door eiser dient te worden beëindigd.
1.3
Op 21 juli 2015 heeft de toezichthouder van de gemeente Westland wederom geconstateerd dat de percelen worden gebruikt in strijd met de bestemming die op de percelen rust. Bij brief van 21 augustus 2015 heeft verweerder aan eiser als eigenaar en gebruiker van de percelen het voornemen bekend gemaakt tot het opleggen van een last onder dwangsom. Hieraan is ten grondslag gelegd dat de percelen worden gebruikt in strijd met het geldende bestemmingsplan en dat voor de daarop aanwezige bouwwerken geen omgevingsvergunning is verleend. De percelen hebben de bestemming “Agrarisch-Glastuinbouw” en worden in strijd met deze bestemming gebruikt voor het houden en stallen van paarden. Eiser is door verweerder gelast het strijdige gebruik te staken en gestaakt te houden voor zover hij deze gebruikt voor het houden en stallen van paarden en de aanverwante voorzieningen waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend dan wel die niet vergunningsvrij zijn, te verwijderen. Naar aanleiding hiervan heeft eiser bij brief van 12 oktober 2015 zijn zienswijze ingediend.
1.4
Bij primair besluit 1 heeft verweerder vervolgens aan eiser de last onder dwangsom opgelegd. In dit besluit is tevens een reactie gegeven op de ingediende zienswijze van eiser. Na afloop van de termijn van tien weken is door toezichthouders in totaal vijf maal gecontroleerd of aan de lastgeving, zoals vermeld in primair besluit 1, is voldaan en is telkens geconstateerd dat dit niet het geval was. Vervolgens heeft verweerder de primaire besluiten 2 tot en met 6 genomen en in totaal het maximale bedrag van € 15.000,-- ingevorderd als van rechtswege verbeurde dwangsommen wegens overtreding van de last onder dwangsom.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de Commissie bezwaarschriften Westland (de commissie), de bezwaarschriften van eiser ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd. Volgens verweerder is het gebruik van de percelen in strijd met het bestemmingsplan en is er geen concreet zicht op legalisatie. Ook zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien en zijn er door eiser geen zwaarwegende gronden aangevoerd op grond waarvan zou moeten worden afgezien van invordering. Ten aanzien van de hoogte van de dwangsommen heeft de commissie geconcludeerd dat deze vallen binnen de in het Protocol overtreding Wabo opgenomen bandbreedte voor deze overtreding. Wel merkt de commissie op dat zij de hoogte van het dwangsombedrag niet in een redelijke verhouding vindt staan tot de zwaarte van de geschonden belangen en de beoogde werking van de dwangsom. Verweerder merkt hierover op in het bestreden besluit dat de aard en de omvang van de overtreding wel degelijk is betrokken bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom. Het houden van paarden op gronden die bestemd zijn voor de glastuinbouw op een oppervlakte van 1.800 vierkante meter is zowel naar aard als omvang een grote inbreuk op het geldende bestemmingsplan en brengt daarmee de doelstellingen van het gemeentelijke beleid in gevaar. Dit rechtvaardigt de hoogte van de opgelegde dwangsom. Dat herstel van de overtreding ook had kunnen worden bereikt met een lagere dwangsom is een stelling die wordt weersproken door de feiten. De overtreding is na oplegging van de last en na afloop van de begunstigingstermijn niet beëindigd, waardoor vijf dwangsommen zijn verbeurd. Verweerder ziet dan ook geen reden om de hoogte van de dwangsom naar beneden bij te stellen.
3. Eiser kan zich niet met het bestreden besluit verenigen en voert aan dat hij een omgevingsvergunning heeft voor de paardenstal en dat de gronden al geruime tijd voor het houden van paarden worden gebruikt, waardoor het gebruik door de achtereenvolgende bestemmingsplannen is gelegaliseerd. Het recht om te handhaven is verjaard gezien de lengte van de termijn dat verweerder het gebruik heeft toegestaan. Daarnaast heeft verweerder ook geen belang bij handhaving. Eiser heeft erop mogen vertrouwen dat gelet op het gebruik van de gronden door zijn voorganger, de verleende omgevingsvergunning voor de stal en de tijd dat verweerder op de hoogte was van het gebruik, het gebruik legaal was.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5. De rechtbank stelt op basis van de dossierstukken vast dat op de percelen een omheinde paardenbak en stapmolen aanwezig zijn. Niet in geschil is dat dit bouwwerken betreffen en dat hiervoor een omgevingsvergunning is vereist. Nu eiser hiervoor geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd en/of verweerder hiervoor geen omgevingsvergunning heeft verleend, heeft verweerder in zoverre terecht aan eiser een last onder dwangsom opgelegd.
5. Ten aanzien van de paardenstal heeft eiser aangevoerd dat hij hiervoor een omgevingsvergunning heeft. De rechtbank volgt eiser niet in dit standpunt. Uit de door verweerder aan eiser verleende bouwvergunning van 12 augustus 1992 en de bijbehorende aanvraag van eiser blijkt dat eiser een bouwvergunning heeft aangevraagd en verkregen voor de bouw van een schuur. Anders dan eiser heeft betoogd, valt uit deze stukken echter niet af te leiden dat de schuur als paardenstal zou worden gebruikt. Er is dan ook geen omgevingsvergunning afgegeven voor het gebruik van de schuur als paardenstal. Dit betoog van eiser slaagt dan ook niet.
6.1
Eiser heeft ten aanzien van het gebruik van de gronden voor het houden en stallen van paarden een beroep gedaan op het overgangsrecht van de bestemmingplanregels. Hierover overweegt de rechtbank als volgt. Het thans geldende bestemmingsplan “Glastuinbouwgebied Boomawatering” bepaalt dat de percelen bestemd zijn als “Agrarisch-Glastuinbouw”. Het houden van paarden bij een glastuinbouwbedrijf op gronden met de bestemming “Agrarisch-Glastuinbouw” en in de daarop aanwezige bouwwerken is in strijd met deze bestemming.
6.2
In het geldende bestemmingsplan “Glastuinbouwgebied Boomawatering” is in artikel 24.2 van de bestemmingsplanregels het overgangsrecht opgenomen. Voor zover hier van belang bepaalt artikel 24.2 dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van het inwerkingtreden van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. Dit geldt echter niet indien het gebruik reeds in strijd was met het daarvoor geldende bestemmingsplan.
6.3
Het vóór het bestemmingsplan “Glastuinbouwgebied Boomawatering” geldende bestemmingsplan is het bestemmingsplan “Parapluherziening Bestemmingsplan Buitengebied Westland” uit 2009 in combinatie met “ [het bestemmingsplan] ” uit 1986. Volgens de hierin opgenomen bestemmingplanregels waren de percelen bestemd als “Agrarisch, kassen toegestaan”. Het houden van paarden was hiermee in strijd.
6.4
Artikel 15 van de bestemmingsplanregels bepaalde, voor zover hier van belang, dat het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. Dit geldt echter niet indien het gebruik reeds in strijd was met het daarvoor geldende bestemmingsplan.
6.5
Ter zitting heeft eiser gesteld dat al ver voor 1986 paarden werden gehouden op de percelen en dat om die reden het overgangsrecht van “ [het bestemmingsplan] ” van toepassing is. Verweerder heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het strijdige gebruik pas in 2007 is ontstaan en heeft dit als volgt toegelicht. Tot 2007 bevond zich bij het glastuinbouwbedrijf een agrarische dienstwoning op perceel [nummer 3] . Het hobbymatig houden van paarden op de gronden met de bestemming “Agrarisch, kassen toegestaan” bij een agrarische dienstwoning was ingevolge het in 2007 geldende “ [het bestemmingsplan] ” toegestaan. In 2007 heeft de agrarische dienstwoning echter een woonbestemming gekregen. Dat had als gevolg dat het hobbymatig houden van paarden alleen nog was toegestaan op perceel [nummer 3] met de bestemming “Wonen” en niet meer op de andere percelen ( [nummer 2] en [nummer 1] ) met de bestemming “Agrarisch gebied, kassen toegestaan”. Uitgaande van voorgaande toelichting, die niet door eiser is weersproken, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat het strijdige gebruik op de percelen eerst in 2007 is ontstaan vanwege wijziging van de bestemming op perceel [nummer 3] . Nu vóór 2007 geen sprake was van strijdig gebruik omdat het houden van paarden destijds in overeenstemming was met het bestemmingplan, kan eiser geen beroep doen op het overgangsrecht van het “ [het bestemmingsplan] ”. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
6.6
Gelet op het voorgaande kan eiser geen geslaagd beroep doen op het overgangsrecht van de elkaar opvolgende bestemmingsplannen. Nu voorts houden en stallen van paarden in strijd is met het vigerende bestemmingsplan, eiser geen omgevingsvergunning heeft voor dit strijdige gebruik en evenmin voor de op het terrein aanwezige bouwwerken (de omheinde paardenbak en stapmolen), was verweerder bevoegd hiertegen handhavend op te treden.
7.1
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 juni 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ7427).
7.2
Ten aanzien van de vraag of zich concreet zicht op legalisatie voordoet, op grond waarvan van handhaving zou moeten worden afgezien, overweegt de rechtbank dat verweerder in bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd waarom het houden van paarden in de huidige omvang niet voor legalisatie in aanmerking komt.
7.3
Voorts is de rechtbank van oordeel dat zich hier geen situatie voordoet waarbij handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden dient te worden afgezien. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het algemeen belang is gediend bij handhavend optreden. Er is immers sprake van een situatie die strijdig is met het bestemmingsplan.
7.4
Ook overigens is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden die nopen tot afzien van handhavend optreden.
8. De rechtbank volgt eiser evenmin in zijn standpunt dat verweerder, door niet eerder handhavend op te treden, het vertrouwen heeft gewekt dat het houden van paarden was toegestaan. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat aan eiser door verweerder concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan, die gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Daarvan is hier geen sprake. Dit beroep slaagt dan ook niet.
9.1
De rechtbank overweegt – daarbij verwijzend naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012: BX7685 – dat bij een besluit omtrent de invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht dient te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in geval van bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
9.2
Nu vast staat dat niet (tijdig) aan de last is voldaan, zijn de dwangsommen van rechtswege verbeurd. Er zijn geen bijzondere omstandigheden op grond gesteld of gebleken waardoor verweerder van het invorderen van de dwangsommen behoorde af te zien.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Hammer, rechter, in aanwezigheid van mr. F. Willems - Gerritse, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 maart 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.