Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/4871
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 mei 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.R. Plug),
en
het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest, verweerder
(gemachtigde: mr. C.H. Norde).
Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 21 mei 2014 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
In de uitspraak van 18 februari 2016 (zaaknummer SGR 14/3690) heeft de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 21 mei 2014 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van de uitspraak.
Bij besluit van 18 april 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en beslist dat het planologisch nadeel van eiseres in natura wordt gecompenseerd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2017. Namens eiseres is verschenen [persoon] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. K.V.L. Troost.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder in de gelegenheid gesteld te reageren op het door eiseres ter zitting overgelegde e-mailbericht van 15 februari 2017. Verweerder heeft bij brief van 28 februari 2017 van die gelegenheid gebruik gemaakt. Eiseres heeft vervolgens bij brief van 10 maart 2017 gereageerd.
Nadat partijen daarvoor toestemming hebben gegeven, heeft de rechtbank bepaald dat verder onderzoek ter zitting achterwege blijft.
Overwegingen
1. Eiseres is eigenaar van een bedrijventerrein met daarop bedrijfsbebouwing met kantoren, opslag- en magazijnruimte aan [adres] (het bedrijventerrein). Op 24 april 2012 heeft zij verweerder verzocht om vergoeding van schade als gevolg van het bestemmingsplan “Bedrijvengebied MEOB” (het bestemmingsplan), omdat dit ertoe heeft geleid dat 34 bedrijfswoningen niet meer konden worden gerealiseerd.
2. In het kader van het beroep tegen het besluit van 21 mei 2014, heeft de Stichting advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) op verzoek van de rechtbank een rapport uitgebracht. In de uitspraak van 18 februari 2016 heeft de rechtbank de StAB gevolgd in haar conclusie dat fors planologisch nadeel is ontstaan als gevolg van het bestemmingsplan. Omdat partijen in overleg waren over een nieuw bestemmingsplan voor het bedrijventerrein en verweerder een besluit van wezenlijk andere aard zou moeten nemen als hij de planschade in natura gaat vergoeden, heeft de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 21 mei 2014 gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak.
3. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres als gevolg van de volgende omstandigheden planologisch nadeel heeft geleden.
Ten eerste was het op grond van het oude bestemmingsplan “Morsebel” (het oude bestemmingsplan) mogelijk om twee bedrijfswoningen per bedrijf te bouwen. In het bestemmingsplan is deze mogelijkheid (behoudens één reeds toegestane bedrijfswoning) komen te vervallen. Het planologisch nadeel voor eiseres wordt in natura gecompenseerd door eiseres, dan wel haar rechtsopvolger onder algemene of bijzondere titel, de mogelijkheid te bieden binnen twee jaar na het onherroepelijk worden van het bestreden besluit een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen voor de bouw van twee bedrijfswoningen per bedrijf. Zodra die omgevingsvergunning is verleend, wordt eiseres of haar rechtsopvolger gedurende drie jaar de gelegenheid geboden van die vergunning gebruik te maken. Voor het herstel van de bouwmogelijkheden zullen geen leges of andere kosten in rekening worden gebracht. Wanneer deze compensatie in natura om redenen buiten de macht van eiseres of haar rechtsopvolger niet mogelijk is, zal verweerder alsnog overgaan tot vergoeding in geld, vermeerderd met wettelijke rente over het schadebedrag vanaf de dag van ontvangst van het verzoek om planschadevergoeding. De omvang van de schade zal dan worden vastgesteld na inschakeling van een onafhankelijke deskundige.
Ten tweede rust als gevolg van het bestemmingsplan op het perceel van eiseres de dubbelbestemming “Archeologisch waardevol gebied”, waardoor alleen met vrijstelling mag worden gebouwd indien op basis van archeologisch onderzoek is gebleken dat het bouwen niet zal leiden tot verstoring van archeologisch materiaal. Verder rust als gevolg van het bestemmingsplan op een deel van het perceel van eiseres de dubbelbestemming “Leidingen”, waardoor alleen met vrijstelling mag worden gebouwd. Het planologisch nadeel als gevolg van deze dubbelbestemmingen zal in natura worden gecompenseerd door een bestemmingsplanwijziging. In het nieuwe bestemmingsplan zal het weer mogelijk worden om ter plaatse zonder vrijstelling of omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te bouwen. Mocht deze wijziging van het bestemmingsplan niet in werking treden, zal verweerder alsnog overgaan tot vergoeding van het planologisch nadeel in geld, vermeerderd met wettelijke rente over het schadebedrag vanaf de dag van ontvangst van het verzoek om planschadevergoeding. De omvang van de schade zal dan worden vastgesteld na inschakeling van een onafhankelijke deskundige.
Ten derde zijn op grond van het bestemmingsplan in het gebied met de bestemmingsaanduiding “B(2)” bedrijven tot en met milieucategorie 2 toegestaan, terwijl op grond van het oude bestemmingsplan bedrijven tot en met milieucategorie 3 waren toegestaan. Daarnaast mag op grond van het bestemmingsplan het kantooroppervlak per bedrijf niet meer bedragen dan 50% van het bedrijfsvloeroppervlak, met een maximum van 3.000 m2. Het oude bestemmingsplan bevatte niet een dergelijke beperking. Deze twee wijzigingen in het planologisch regime hebben dus tot planologisch nadeel geleid. Het bestemmingsplan heeft evenwel ook tot planologisch voordeel geleid omdat in het bestemmingsplan 70% van de bouwpercelen mag worden bebouwd met bouwwerken van maximaal 13 meter hoog, zonder maximale goothoogte. In het oude bestemmingsplan gold een maximale goothoogte van 6 meter en een maximale bouwhoogte voor bouwwerken niet zijnde gebouwen van 10 meter. Verder mag op grond van het bestemmingsplan – anders dan in het oude bestemmingsplan – het merendeel van de gronden van eiseres worden gebruikt voor een sport- en recreatiecentrum van maximaal 2.500 m2. Tot slot bepaalt het bestemmingsplan dat op de naburige percelen geen bedrijfswoningen mogen worden gebouwd, terwijl volgens het oude bestemmingsplan twee bedrijfswoningen per bedrijf mochten worden gerealiseerd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze planologische voordelen groter zijn dan de planologische nadelen, zodat voor de beperkingen in milieucategorie en de beperking van het kantooroppervlak per bedrijf, geen vergoeding hoeft te worden verstrekt.
4.1
Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, in samenhang gelezen met het tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kennen burgemeester en wethouders degenen die in de vorm van een inkomstenderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
4.2
Tussen partijen is niet meer in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat eiseres schade zal lijden in de vorm van vermindering van de waarde van haar perceel als gevolg van de vaststelling van het bestemmingsplan en dat deze schade niet tot het normaal maatschappelijk risico behoort.
4.3
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling, zie onder meer de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582), kan tegemoetkoming in planschade in voorkomende gevallen bestaan uit compensatie in natura. De voorkeur van degene die schade lijdt voor een bepaalde wijze van compenseren is daarbij niet doorslaggevend. Het bestuursorgaan mag bij het tegemoetkomen in de schade uitgaan van de wijze van compenseren die de laagste kosten met zich brengt. Voorafgaande vaststelling van de schade in geld is niet noodzakelijk. Het gaat er om of ten tijde van de beslissing op het verzoek om tegemoetkoming in planschade die tegemoetkoming voldoende anderszins is verzekerd. Tegemoetkoming in schade door compensatie in natura is niet voldoende anderszins verzekerd, wanneer deze afhankelijk is van een toekomstige, onzekere gebeurtenis. Wanneer het gelet op de planologische procedures die moeten worden gevoerd ten behoeve van het planologische regime dat voorziet in compensatie in natura niet geheel zeker is of dit planologische regime in werking zal treden, betekent dit echter niet zonder meer dat compensatie in natura zinledig is, indien het bestuursorgaan zodanige toezeggingen heeft gedaan dat de onzekerheid over de planologische procedures voldoende is ondervangen. Daarbij komt in voorkomende gevallen betekenis toe aan de omstandigheid of met deze toezeggingen met voldoende zekerheid vaststaat dat, mocht blijken dat compensatie in natura niet tot stand kan worden gebracht, de hoogte van het alsnog uit te betalen bedrag na inwinning van advies bij ter zake kundige, onafhankelijke planschadeadviseurs, zal worden vastgesteld en dat dit bedrag zal worden vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag van de ontvangst van de aanvraag. In voorkomende gevallen komt ook betekenis toe aan de omstandigheid of de compenserende voorziening, gedurende een voldoende lange periode, ook wordt geboden aan rechtsopvolgers onder algemene en bijzondere titel.
5. Eiseres betoogt dat het planologisch nadeel als gevolg van de vervallen mogelijkheid om twee bedrijfswoningen per bedrijf te realiseren met het bestreden besluit onvoldoende is gecompenseerd. Het realiseren van bedrijfswoningen is in strijd met het bestemmingsplan en eveneens met het inmiddels vastgestelde bestemmingsplan “Haarlemmerstraatweg”. Dit betekent dat eiseres voor het realiseren van bedrijfswoningen een omgevingsvergunning voor het afwijken van dit bestemmingsplan zal moeten aanvragen. De vergunning kan slechts met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht worden verleend en moet zijn voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Zo’n aanvraag voor een bedrijfswoning (laat staan 34 bedrijfswoningen) is bij voorbaat kansloos, ook omdat volgens het bestemmingsplan “Haarlemmerstraatweg” pas sprake is van een bedrijfswoning als huisvesting noodzakelijk is. Dit noodzakelijkheidsvereiste wordt in de jurisprudentie van de Afdeling streng gehanteerd. Daarbij komt dat het realiseren van een groot aantal bedrijfswoningen naar verwachting in strijd is met artikel 2.1.3, derde lid, van de Verordening Ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland.
Eiseres kan zich evenmin vinden in de voorwaarde dat zij binnen twee jaar nadat het bestreden besluit onherroepelijk is geworden een omgevingsvergunning voor de bedrijfswoningen moet indienen. Het niet in rekening brengen van leges voor de omgevingsvergunningaanvraag is in strijd met de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2016 van de gemeente Oegstgeest. Daarbij komt dat niet verweerder maar de heffingsambtenaar bevoegd is te beslissen over het al dan niet invorderen van leges en dat mogelijk sprake zal zijn van onrechtmatige staatssteun. Eiseres heeft hier ter zitting aan toegevoegd dat haar kosten voor het ontwerpen van een bouwplan en de bouwleges voor het afwijken van het bestemmingsplan “Haarlemmerstraatweg” ten onrechte niet worden vergoed.
6. De rechtbank ziet in het betoog van eiseres geen grond voor het oordeel dat op voorhand is uitgesloten dat het verlenen van een omgevingsvergunning voor de bedrijfswoningen de toetsing in rechte niet kan doorstaan (zie de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:50). Dat het wegnemen van de planschade onmogelijk is, is dus niet gebleken. De rechtbank is evenmin gebleken dat de gestelde periode van twee jaar voor het indienen van de aanvraag en drie jaar voor het gebruik maken van de vergunning onredelijk is, dan wel dat de toezegging dat geen leges voor de afwijking van het bestemmingsplan “Haarlemmerstraatweg” zullen worden geheven, onhaalbaar is. De rechtbank overweegt voorts dat verweerder de bouwleges en de kosten voor het ontwerpen van een bouwplan terecht niet vergoedt nu deze kosten niet voortvloeien uit de nadelige bestemmingsplanwijziging. De rechtbank is voorts van oordeel dat uit de onder 4 aangehaalde jurisprudentie volgt dat – indien blijkt dat het planologisch nadeel niet in natura kan worden gecompenseerd – dit voldoende anderszins is verzekerd, nu in het bestreden besluit is opgenomen dat in dat geval vergoeding in geld, inclusief wettelijke rente zal worden toegekend. De omvang van de schade zal dan worden vastgesteld door een onafhankelijke deskundige. Voorafgaande vaststelling van de eventuele schadevergoeding is volgens de onder 4 genoemde jurisprudentie niet noodzakelijk.
7. Eiseres betoogt voorts dat de compensatie in natura voor het planologisch nadeel als gevolg van de dubbelbestemming “Archeologisch waardevol gebied” onvoldoende is. Volgens het bestemmingsplan “Haarlemmerstraatweg” moet namelijk een archeologisch rapport worden overgelegd waaruit blijkt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de archeologische waarden.
8. Artikel 15.2, onder b van de planregels van het bestemmingsplan “Haarlemmerstraatweg” bepaalt dat op de gronden met de bestemming “Waarde-archeologie” bouwwerken en gebouwen mogen worden opgericht voor de primaire bestemmingen, met dien verstande dat is aangetoond dat geen afbreuk wordt gedaan aan het behoud en de bescherming van de archeologische waarden en dat – alvorens de omgevingsvergunning voor bouwen wordt verleend – de aanvrager een archeologisch rapport overlegt.
9. De rechtbank is van oordeel dat het planologisch nadeel als gevolg van de dubbelbestemmingen in het bestemmingsplan zijn weggenomen met bovenstaande planregels. Thans is op de gronden met een archeologische bestemming immers geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan vereist. Eventuele kosten voor het opstellen van een archeologisch rapport moeten naar het oordeel van de rechtbank voor rekening van eiseres komen. De rechtbank overweegt voorts dat in het bestreden besluit is opgenomen dat, indien het bestemmingsplan niet in werking treedt, een door een deskundige vastgestelde vergoeding in geld, inclusief wettelijke rente zal worden verstrekt. De rechtbank gaat ervan uit dat een dergelijke vergoeding in geld ook zal worden verstrekt indien het vaststellingsbesluit voor het bestemmingsplan “Haarlemmerstraatweg” wordt vernietigd voor wat betreft de gronden met de bestemming “Waarde-archeologie”.
10.1
Eiseres betoogt dat de stelling in het bestreden besluit dat de overige planologische nadelen reeds zijn gecompenseerd met de planologische voordelen van het bestemmingsplan niet is onderbouwd. Voorts is het standpunt van verweerder dat een planologisch voordeel is ontstaan doordat grotere bedrijfswoningen mogen worden gerealiseerd onjuist omdat bedrijfswoningen in het bestemmingsplan juist waren wegbestemd en de inhoud van bedrijfswoningen is gemaximeerd.
10.2
Verweerder heeft in beroep een taxatierapport van Thorbecke van 3 januari 2017 over de resterende planologische voor- en nadelen overgelegd. Daarin is geconcludeerd dat het bestemmingsplan tot een aantal planologische nadelen heeft geleid. Op een deel van het perceel zijn alleen bedrijven toegestaan tot categorie 3.1 in plaats van categorie 3.2 en op het oostelijke gedeelte van het terrein zijn alleen bedrijven behorende tot ten hoogste categorie 2 in plaats van categorie 3.2 toegestaan. De planologische nadelen hebben evenwel geen waardeverminderend effect op de onroerende zaken van eiseres gehad omdat de gebruiksmogelijkheden van het perceel ruim genoeg blijven, aldus Thorbecke.
10.3
Eiseres heeft ter zitting een e-mailbericht van Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken van 15 februari 2017 overgelegd. Daarin is onder meer opgenomen dat het inperken van de milieucategorie van 3.2 naar 3.1 en 2 wel een waardeverminderend effect heeft omdat de gronden zelfstandig kunnen worden verkocht en bebouwd voor andere vormen van bedrijvigheid.
10.4
Thorbecke heeft op 27 februari 2017 hierop gereageerd en stelt zich op het standpunt dat, gezien de centrale situering van de bestaande gebouwen en de dienstbaarheid van de grond aan de huidige bebouwing, het feitelijk gezien niet mogelijk is een perceelsgedeelte te verkopen dat zelfstandig (economisch rendabel) verkoopbaar is. Het oostelijke perceelsgedeelte was mogelijk geschikt voor zelfstandige ontwikkeling, maar het bestemmingsplan staat bebouwing aldaar niet toe. Het verkopen van een zelfstandig bruikbaar perceelsgedeelte in het zuidwestelijke deel zal – mede omdat dit perceelsgedeelte zal moeten worden ontsloten – een dermate waardeverminderend effect hebben op het overblijvende deel, dat dit geen economisch aantrekkelijke optie is. Het verkopen van langgerekte stroken aan aanliggende eigenaren behoort evenmin tot de mogelijkheden omdat het perceel aan groenvoorzieningen en een weg grenst. Het verleggen van de sloot zal ook leiden tot een slechts beperkte hoeveelheid verkoopbare grond.
10.5
Eiseres stelt zich in haar reactie van 10 maart 2017 op het standpunt dat het bestemmingsplan niet in de weg staat aan het realiseren van bebouwing op het oostelijke perceeldeel. Voorts blijven aanmerkelijke onderdelen van het perceel separaat bebouwbaar en verkoopbaar voor alternatieve vormen van bedrijvigheid.
11. De rechtbank is van oordeel dat in de brief van Thorbecke van 27 februari 2017 afdoende is gemotiveerd dat de onder 10.2 genoemde planologische nadelen geen dermate waardeverminderend effect hebben dat eiseres als gevolg daarvan voor een tegemoetkoming in planschade in aanmerking komt. Eiseres betoogt weliswaar terecht dat het bestemmingsplan wel bebouwing op het oostelijke perceeldeel toestaat, maar dat brengt niet met zich dat het gemotiveerde standpunt van verweerder dat het perceel niet zelfstandig verkoopbaar is en de gebruiksmogelijkheden van het perceel dus ruim genoeg blijven onjuist is. Daarbij komt dat, zoals in het bestreden besluit is uiteengezet, tegenover de planologische nadelen ook planologische voordelen staan. Nu eiseres dit standpunt van verweerder niet gemotiveerd heeft bestreden, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een eventuele waardevermindering wordt opgeheven door de voordelen van het bestemmingsplan.
12. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, voorzitter, en mr. A.L. Frenkel en mr. J.E. van den Brink, leden, in aanwezigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 mei 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.