Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/8377
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juli 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres,
(gemachtigden: mr. R. van den Berg Jeths en mr. C.E. Combee),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigden: mr. R.A. van der Oord, C.C.A. de Kok en R.J.C.M. Hoogstraten).
Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het subsidiebedrag voor het project ‘Creativiteit in de arbeidsmarkt’ (2010ESFN618) vastgesteld op € 47.686,-.
Bij besluit van 8 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juni 2017.
Voor eiseres zijn [persoon 1] en [persoon 2] verschenen, bijgestaan door de gemachtigden van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Op 26 oktober 2010 en op 27 januari 2011 heeft eiseres een aanvraag gedaan voor een Europees Sociaal Fonds (ESF) 2007-2013 subsidie. Als doelstelling heeft eiseres – samengevat weergegeven – het volgende opgenomen: ‘ [eiseres] wil een platform bieden aan jongeren die te maken hebben of krijgen met werkloosheid als gevolg van de economische crisis. De insteek van het project is enerzijds jongeren richting een creatief beroep te begeleiden binnen de kunst en cultuursector, niet alleen als uitvoerend kunstenaar, maar ook als bijvoorbeeld facilitair medewerker op het gebied van licht, geluid en beeld etc. Daarnaast richt het project zich op jongeren uit deze doelgroep in het algemeen. Het gaat dan om hen op een alternatieve manier te begeleiden en op te leiden, met name gericht op het laten inzien van mogelijkheden en potenties die jongeren hebben, maar waar ze vaak geen zicht op hebben. Door begeleiding vanuit een kunst en cultuur invalshoek is het mogelijk jongeren meerdere alternatieven te bieden en zodoende hun kansen in de maatschappij en de arbeidsmarkt te vergroten, niet alleen binnen de sector kunst en cultuur maar ook daarbuiten.’
2. Bij besluiten van 15 februari 2011 en 10 maart 2011 heeft verweerder de ESF-subsidie voor het project ‘Creativiteit in de arbeidsmarkt’ verleend onder de voorwaarde dat het project wordt gerealiseerd zoals eiseres het heeft aangevraagd. Ook moet eiseres voldoen aan de in de Subsidieregeling ESF 2007-2013 (herzien) genoemde verplichtingen.
3. Op 3 oktober 2012 heeft eiseres de einddeclaratie ingediend. De totale projectkosten bestaan uit drie posten: 1) Het begeleiden van kwetsbare jongeren, 2) Re-integratietrajecten, en 3) Het verstrekken van loonkostensubsidies. In de einddeclaratie heeft eiseres als totale projectkosten opgenomen een bedrag van € 871.851,- en als ESF-subsidiebedrag € 348.740,-.
4. Op 4 juni 2013 heeft verweerder een concept rapport van bevindingen vastgesteld. Nadat eiseres hier op 17 juni 2013 op heeft gereageerd, heeft verweerder op 12 augustus 2013 het definitieve rapport van bevindingen vastgesteld.
5. In het primaire besluit heeft verweerder – onder verwijzing naar het definitieve rapport van bevindingen – de totale projectkosten na correcties vastgesteld op € 119.215,- en het te verlenen subsidiebedrag vastgesteld op € 47.686,-. Dit bedrag is bij voorschotbeschikking van 23 augustus 2013 aan eiseres toegekend.
6. Bij besluit van 8 september 2016 heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en zich – samengevat weergegeven – op het volgende standpunt gesteld. Op basis van de aanvraag van eiseres moet het project verband houden met de kunst- en cultuursector. Nu er in veel gevallen geen link valt te leggen met deze sector, betreft dit een betekenisvolle wijziging die ten onrechte niet aan verweerder is doorgegeven. Daarnaast zijn de door eiseres overgelegde prestatiebewijzen niet voldoende om de gedeclareerde kosten in de projectadministratie te onderbouwen.
7. Eiseres kan zich hiermee niet verenigen en voert daartoe – samengevat weergegeven – het volgende aan. Verweerder heeft het project ten onrechte getoetst aan de D-artikelen van de Regeling, nu op dit project de J-artikelen van toepassing zijn. Voorts blijkt uit de aanvraag dat het project zich richtte op jongeren in het algemeen. Er is daarom geen sprake van een betekenisvolle wijziging. Zelfs als wel sprake zou zijn van een betekenisvolle wijziging die eiseres had moeten melden, zou dat niet moeten leiden tot het verlagen van de subsidie, nu de resultaten van het project goed zijn. Ten slotte stelt verweerder eisen aan de projectadministratie die geen grondslag hebben in de Regeling. De projectadministratie voldoet aan de Regeling. Eiseres heeft het project geadministreerd volgens het geldende Handboek Projectadministratie (hierna: HPA). Zij mocht er daarom op vertrouwen dat daarmee aan de eisen werd voldaan.
8. Verweerder voert gemotiveerd verweer.
9. De rechtbank overweegt als volgt.
10. Uit het definitieve rapport van bevindingen blijkt dat verweerder zich weliswaar op het standpunt stelt dat in een groot aantal trajecten geen link valt te maken met de kunst- en cultuursector, maar ook dat verweerder hier geen correctiebedrag aan heeft gekoppeld. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de toegepaste correctie op het subsidiebedrag enkel ziet op de projectadministratie. Voor zover eiseres betoogt dat ten onrechte aan haar is tegengeworpen dat geen link meer te leggen valt met de kunst en cultuursector, overweegt de rechtbank dat dit niet kan leiden tot een gegrond beroep, omdat in dat kader geen correctie is toegepast. Dat verweerder in de weergave van het juridisch kader van het bestreden besluit heeft verwezen naar de D-artikelen uit de regeling, leidt evenmin tot een gegrond beroep. De rechtbank is van oordeel dat er sprake is van een kennelijke verschrijving nu uit de subsidievaststellingsbesluiten niet blijkt dat aan de onjuiste vereisten is getoetst.
11. Het geschil spitst zich derhalve toe op de vraag of verweerder terecht een correctie heeft toegepast vanwege de – volgens verweerder – ondeugdelijke projectadministratie.
12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de – ongedateerde en niet door de deelnemer ondertekende – voortgangsrapportages slechts een summier beeld vormen van de geleverde prestaties. Verder worden er wel workshops en bijeenkomsten vermeld, maar daarvan zijn geen bewijsstukken overgelegd. Voorts is onduidelijk welke workshops de deelnemers hebben bezocht en wanneer. Uit de geleverde prestatiebewijzen is dan ook niet af te leiden wat er voor het bedrag van € 9.520,- per deelnemer aan activiteiten is verricht en hoeveel tijd dit heeft gekost.
13. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de projectadministratie voldoet aan de regelgeving. Eiseres heeft immers haar administratie ingericht aan de hand van het geldende HPA. Eiseres heeft desgevraagd zelfs meer stukken overgelegd dan vereist is. Daarnaast wijst eiseres erop dat met de uitvoerder een vaste trajectprijs van € 9.520,- is afgesproken. Als een deelnemer uitstroomt naar een baan of als zelfstandig ondernemer voordat het traject is afgelopen, is het traject dus succesvol geweest. Daarnaast zijn er ook projecten geweest die langer duurden dan de geplande trajectperiode. Volgens eiseres is verweerder bij de verlening akkoord gegaan met een vaste prijs per traject.
14. De voor de subsidie relevante regelgeving is neergelegd in de Subsidieregeling ESF 2007-2013 (hierna: de Regeling). Daarin is onder meer het volgende bepaald.
Artikel 13. Subsidiabele kosten
Voor subsidiëring komen uitsluitend in aanmerking:
a. de noodzakelijke kosten die door of op verzoek van de begunstigde daadwerkelijk zijn gemaakt ter uitvoering van de subsidiabele projectactiviteiten, zoals opgenomen in Bijlage 1 (...)
Artikel 14. Niet-subsidiabele kosten
Niet voor subsidiëring komen in aanmerking:
a. onredelijk gemaakte kosten ter uitvoering van het project of een onderdeel daarvan (...)
Artikel 16 Administratievoorschriften
De begunstigde houdt een inzichtelijke en controleerbare administratie bij met betrekking tot de uitvoering van het project en de daarmee in verband gedane uitgaven en verworven inkomsten. Deze administratie bestaat uit een projectadministratie, waaronder begrepen een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijk gegevens tijdig, juist en volledig zijn vastgelegd en ten behoeve van de vaststelling van de subsidiabiliteit zijn te verifiëren met bewijsstukken. (..)
De projectadministratie geeft inzicht in de geplande en gerealiseerde prestaties in termen van deelnemers en uren, dan wel in termen van geleverde producten of diensten.
De financiële administratie geeft inzicht in de subsidiabele kosten, de inkomsten en de wijze waarop de inkomsten en uitgaven aan het project worden toegerekend.
De deelnemersadministratie geeft inzicht in de subsidiabiliteit van de projectactiviteiten en de behaalde resultaten per individuele deelnemer. (...)
In Bijlage 1, artikel J7, van de Regeling is bepaald dat onder meer subsidiabel zijn activiteiten die gericht zijn op het vergroten van duurzame arbeidsinpassing, met inbegrip van re-integratietrajecten, daaronder begrepen scholing, training en begeleiding.
Het HPA bevat geen regelgeving, maar is blijkens het voorwoord bedoeld als handreiking om te helpen te voldoen aan de administratieve voorschriften uit de subsidieregeling.
15. De rechtbank overweegt dat op basis van de voortgangsrapportages slechts een summier beeld te vormen is van de geleverde prestaties. Dit wringt te meer nu eiseres ook tegenstrijdige gegevens heeft overgelegd. Zo bestaat er bijvoorbeeld in diverse dossiers een discrepantie tussen de in- en uitstroomdatum in de deelnemersadministratie en het – ruim vijf maanden na afloop van het project uitgegeven – certificaat. De rechtbank heeft voorts geen presentielijsten in het dossier aangetroffen. Daarnaast is gebleken dat alle deelnemers hetzelfde certificaat hebben ontvangen, ongeacht of zij alle workshops hebben bezocht. Ook is er geen dan wel onvoldoende differentiatie tussen de verschillende activiteiten gemaakt per deelnemer, zodat niet te onderscheiden valt of en hoeveel uren zijn besteed aan scholing, training en begeleiding en hoeveel kosten daarvoor zijn gemaakt. Verder is gebleken dat het volledige trajectbedrag in rekening wordt gebracht voor deelnemers die niet het gehele traject hebben gevolgd. De administratie voldoet daarmee niet aan de voorschriften van artikel 16 van de Regeling, met name het vereiste dat een inzichtelijke en controleerbare administratie wordt bijgehouden.
16. De rechtbank is van oordeel dat de stelling van eiseres dat het in dit project overbodig was te administreren hoeveel tijd en kosten zijn besteed aan de verschillende activiteiten, vanwege de vaste prijsafspraak met de uitvoerder, niet slaagt. Zelfs als een vast bedrag per deelnemer is afgesproken met de uitvoerder, moet het voor verweerder controleerbaar zijn of de kosten redelijk en daarmee subsidiabel zijn. De toepasselijke regelgeving is naar het oordeel van de rechtbank duidelijk en van een professionele partij, zoals eiseres, mag worden verwacht dat zij zich daarvan op de hoogte stelt. In de bij haar aanvraag ingeleverde stukken, de administratieve organisatie/interne beheersing (productie 2 van de door verweerder overgelegde stukken) die geldt voor al haar ESF-projecten, heeft eiseres ook vastgelegd dat de administratie van gegevens (deelnemers, uren en kosten) op zodanige wijze door de projectuitvoerder wordt uitgevoerd dat alle kosten en inspanningen te relateren zijn aan urenverantwoordingen en facturen. Verder is onder andere gesteld dat de urenregistratie geschiedt door middel van getekende presentielijsten.
17. Van een afwijkende afspraak met verweerder over vaste prijzen per deelnemer per traject ongeacht de activiteiten die daarbinnen zijn verricht, blijkt niet. Van enig opgewekt vertrouwen kan, nog los van de vraag welke rechten daaraan ontleend zouden kunnen worden, dan ook geen sprake zijn. De stelling dat eiseres op basis van het HPA er op mocht rekenen dat de administratie voldeed slaagt evenmin. In het HPA is benadrukt dat met de administratie onder meer de noodzakelijkheid van de kosten wordt aangetoond en dat vastgesteld kan worden dat de op de factuur vermelde goederen en/of diensten feitelijk zijn geleverd. Een certificaat is slechts genoemd als een mogelijk bewijsmiddel, naast bijvoorbeeld uren- en presentielijsten, en laat onverlet dat met de bewijsmiddelen de subsidiabiliteit van de activiteit moet kunnen worden vastgesteld. In het HPA wordt er ook nog op gewezen dat het risico dat de verantwoording niet voldoet aan de regelgeving bij de ESF-ontvanger ligt.
18. De rechtbank overweegt voorts dat de stelling dat het project succesvol is geweest – wat daar ook van zij – niet met zich brengt dat eiseres geen inzicht behoeft te bieden in de wijze waarop het subsidiegeld besteed is. Voor zover eiseres zich op het standpunt stelt dat een aantal deelnemersdossiers wel voldoende verantwoording biedt voor het door de betreffende deelnemer gevolgde traject, overweegt de rechtbank dat het in beginsel aan eiseres is om de besteding van de door haar ontvangen subsidie op de juiste wijze te verantwoorden. Het is dan ook niet aan verweerder om in de gehele projectadministratie op zoek te gaan naar dossiers die eventueel wél aan de gestelde vereisten voldoen.
19. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft gesteld dat eiseres met de door haar overgelegde gegevens onvoldoende inzicht heeft gegeven in de geleverde prestaties. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het besluit in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De correctie is dan ook terecht toegepast.
20. Het beroep is ongegrond.
21. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Ghrib, voorzitter, en mr. A.E. Dutrieux en mr. A.G.J. van Ouwerkerk, leden, in aanwezigheid van mr. J.P. Brand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.