Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 16/7696
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juli 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. R. van den Berg Jeths en mr. C.E. Combee),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigden: mr. R.A. van der Oord, C.C.A. de Kok en R.J.C.M. Hoogstraten).
Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het subsidiebedrag voor project 2011ESFN271 (project ‘Podiumkunstwerk 1’) vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 11 augustus 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juni 2017.
Voor eiseres zijn [persoon 1] en [persoon 2] verschenen, bijgestaan door de gemachtigden van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Op 1 februari 2011 en op 28 april 2011 heeft eiseres een aanvraag gedaan voor een ESF 2007-2013 subsidie. Het project van eiseres heeft de volgende doelstelling: het opleiden van werkenden binnen de sector(en) kunst en cultuur tot en met MBO 4-niveau. Er wordt in het kader van dit ESF-project intensief sectoroverstijgend geschoold. Het project bestaat uit twee directe activiteiten. Eiseres heeft daar in de aanvraag het volgende over opgenomen: 1) Scholing: ‘Er wordt ten behoeve van de deelnemende werknemers een uitgebreid scholingsprogramma aangeboden’, en 2) EVC (Erkenning van Verworven Competenties): ‘Om de aan te bieden scholing zo veel mogelijk op maat te laten uitvoeren zal in veel gevallen worden gekozen voor een nader in te kopen EVC-instrument. Uiteraard zullen de uitvoerders moeten voldoen aan de daartoe gestelde criteria van het Kenniscentrum EVC.’
2. Bij besluit van 23 mei 2011 heeft verweerder subsidie verleend voor project ‘Podiumkunstwerk 1’. Het maximale subsidiebedrag bedraagt € 999.760,-. De subsidie wordt verleend onder de voorwaarde dat het project wordt gerealiseerd zoals eiseres het heeft aangevraagd. Ook moet eiseres voldoen aan de in de Subsidieregeling ESF 2007-2013 (herzien) (hierna: de Regeling) genoemde verplichtingen. Het uiteindelijke subsidiebedrag wordt vastgesteld na de einddeclaratie.
3. Op 29 december 2012 heeft eiseres de einddeclaratie ingediend. De totale projectkosten in de einddeclaratie stelt eiseres vast op € 2.449.965,- en de gevraagde ESF subsidie op € 979.986,-.
4. Verweerder heeft op 7 mei 2015 een conceptrapport van bevindingen opgesteld, waarin het gedeclareerde subsidiebedrag gecorrigeerd is. Nadat eiseres op 27 mei 2015 heeft gereageerd op het conceptrapport, heeft verweerder op 12 oktober 2015 het definitieve rapport van bevindingen opgesteld.
5. In het primaire besluit heeft verweerder – onder verwijzing naar het definitieve rapport van bevindingen – de projectkosten en het toegekende subsidiebedrag na correctie vastgesteld op nihil.
6. Bij besluit van 11 augustus 2016 heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en zich – samengevat weergegeven – op het volgende standpunt gesteld. De enige uitvoerder van het project is het sociale werkbedrijf ‘ [bedrijf] ’ (hierna: [bedrijf] ). De uitgevoerde activiteiten passen niet binnen het doel zoals dat is opgenomen in de statuten van eiseres. Daarom is niet voldaan aan artikel D6, eerste lid, aanhef en onder b van de Regeling en komt het project niet voor subsidie in aanmerking. Nu alle deelnemers van het project gerelateerd zijn aan [bedrijf] zijn hiermee alle kosten als niet subsidiabel aangemerkt. Gelet hierop heeft verweerder zich met betrekking tot de overige bezwaargronden op het standpunt gesteld dat ze niet kunnen leiden tot een verandering in de subsidiebijdrage.
7. Eiseres kan zich hiermee niet verenigen en voert daartoe – samengevat weergegeven – het volgende aan. Verweerder heeft het subsidiebedrag ten onrechte vastgesteld op nihil. Het project past binnen het doel zoals dit is opgenomen in de statuten van eiseres. Verder is het besluit onevenredig en heeft verweerder de beginselen van behoorlijk bestuur geschonden. Daarnaast is eiseres niet in de gelegenheid gesteld om de BSN-rapportage over het jaar 2011 alsnog in te dienen. Ten slotte heeft verweerder ten onrechte een aantal gedeclareerde bedragen gecorrigeerd, of met een te hoog bedrag gecorrigeerd.
8. Verweerder voert gemotiveerd verweer.
9. De rechtbank overweegt als volgt.
10. Eiseres betoogt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het project niet past binnen het doel van eiseres zoals dat in artikel 2 van Pro haar statuten is weergegeven. Het vaststellen van de subsidie op nihil is in strijd met de artikelen 4:46 van de Awb en artikel D6 van de Regeling, aldus eiseres.
11. Ingevolge artikel D6, eerste lid, aanhef en onder b van de Regeling komt een project in het kader van actie D slechts voor subsidie in aanmerking indien het project past binnen het doel dat is opgenomen in de statuten van het Opleidings- en Ontwikkelingsfonds dat het project uitvoert of doet uitvoeren, dan wel, het project past binnen het doel dat is opgenomen in de statuten van het Opleidings- en Ontwikkelingsfonds waarmee in het kader van het project wordt samengewerkt.
12. Artikel 2 van Pro de statuten van eiseres luidt als volgt:
Lid 1: De stichting stelt zich ten doel het initiëren, stimuleren, coördineren en honoreren van maatregelen en activiteiten die kunnen bijdragen aan een goed functioneren van de arbeidsmarkt in de sector podiumkunsten. Daarbij zijn de belangrijkste subdoelen:
het in stand houden van een platform, waarin sectorpartijen zullen zijn vertegenwoordigd, ten behoeve van het landelijk beleid betreffende de werkgelegenheidsproblematiek in de podiumkunsten;
het optimaliseren van de aansluiting tussen kunstvakonderwijs en beroepspraktijk;
het begeleiden van afgestudeerden van het kunstvakonderwijs en andere werkzoekende podiumkunstenaars naar de arbeidsmarkt, mede door het aanbieden van scholing en werkervaring;
het verruimen van de werkgelegenheid in de podiumkunsten met behulp van alle overige daartoe geëigende middelen.
Lid 2: De stichting tracht haar doel te verwezenlijken met alle wettige middelen.
Lid 3: De stichting beoogt niet het maken van winst.
13. Zoals hiervoor weergegeven heeft eiseres bij de aanvraag als doelstelling opgegeven: ‘het opleiden van werkenden binnen de sector(en) kunst en cultuur tot en met MBO 4-niveau’. De rechtbank is van oordeel dat deze doelstelling zoals geformuleerd in de aanvraag weliswaar overeenstemt met het doel van eiseres zoals dit is opgenomen in de statuten, maar dat de uitvoering van het project daarmee niet overeenstemt. Het project is aldus niet uitgevoerd conform de aanvraag, terwijl het besluit subsidieverlening van 23 mei 2011 is genomen op basis van de aanvraag. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat zowel met betrekking tot de deelnemers als met betrekking tot de activiteiten geen link meer te leggen valt met de kunst- en cultuursector. Dat [bedrijf] een SBI (Standaard Bedrijfsindeling)-code heeft die overeenkomt met de SBI-codes van verschillende organisaties die op de lijst stonden die eiseres heeft overgelegd bij de aanvraag, doet daar niet aan af. Zoals door verweerder ter zitting naar voren is gebracht zijn de SBI-codes van de uitvoerende organisaties immers niet leidend, maar slechts een hulpmiddel. De rechtbank merkt daarbij op dat de subsidie niet op nihil gesteld is vanwege de SBI-code van [bedrijf] , maar omdat de uitvoering van het project niet past binnen het doel van eiseres. Voor zover eiseres betoogt dat wel aan de subsidievoorwaarden wordt voldaan omdat in de aanvraag is aangegeven dat het project ook sectoroverstijgende scholing inhoudt, overweegt de rechtbank dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze sectoroverstijgende activiteiten zich dan wel moeten richten op de doelgroep van eiseres. In dat kader heeft verweerder er ter zitting nog terecht op gewezen dat eiseres bij de aanvraag heeft aangegeven dat het project zich onder andere richt op een samenwerking tussen twee of meerdere erkende Opleidings- en Ontwikkelingsfondsen, met het doel de mobiliteit tussen de sectoren te vergroten. Gelet op het vorenstaande ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel van verweerder in strijd met artikel 4:46 van Pro de Awb of artikel D6 van de regeling heeft gehandeld. De beroepsgrond faalt.
14. Eiseres betoogt voorts dat het vaststellen van de subsidie op nihil in strijd is met het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb).
15. Verweerder heeft in het bestreden besluit toegelicht dat het besluit omtrent de subsidieverlening de toets van de Auditdienst Rijk en de Auditdienst van de Europese Commissie moet kunnen doorstaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat een sociale werkplaats als [bedrijf] – gelet op de activiteiten die zij uitvoert/laat uitvoeren – zelfs bij een zeer ruimhartige uitleg te ver verwijderd is van het doel van eiseres en niet onder de noemer podiumkunsten valt. De rechtbank merkt daarbij op dat eiseres niet heeft bestreden dat de deelnemers aan het project niet uit haar doelgroep komen. De beroepsgrond faalt.
16. Ook betoogt eiseres dat de nihilstelling in strijd is met het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. In dat kader wijst eiseres er op dat het project oorspronkelijk zou worden uitgevoerd in samenwerking met een ander uitvoeringsfonds ( Stichting Opleidingsfonds Groothandel en het daarbij betrokken Facilitair Bedrijf), maar dit geen doorgang heeft gevonden vanwege faillissement en daarnaast allerlei misstanden aan het licht kwamen. In overleg met en aangemoedigd door verweerder heeft eiseres andere partners en uitvoerders gezocht. Op 27 februari 2012 heeft verweerder tijdens een overleg met diverse fondsen opgeroepen om zich met elkaar in te spannen en samen te werken om activiteiten bij elkaar onder te brengen. Verweerder heeft de indruk gewekt dat hij akkoord was met een andere uitvoering van het project. In andere ESF-projecten heeft verweerder wel toegestaan om andere uitvoerders bij projecten te betrekken dan in de aanvraag waren vermeld en qua SBI-code afweken of heeft hij slechts een kleine correctie toegepast om die reden.
17. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen, concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1089 en de uitspraak van 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:157). De rechtbank is van oordeel dat niet gebleken is van een dergelijke toezegging. Weliswaar is er overleg geweest en heeft verweerder opgeroepen om de projecten waar reeds subsidie voor was verleend zo goed mogelijk uit te voeren, maar op grond van de stukken in het dossier kan niet worden vastgesteld dat er concrete afspraken zijn gemaakt of toezeggingen gedaan zijn. Verweerder heeft zich in dit verband terecht op het standpunt gesteld dat een oproep tot samenwerking niet gezien kan worden als een toezegging dat (artikel D6 van) de Regeling niet meer op de projecten van toepassing is. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt.
18. Met betrekking tot het beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank het volgende. Eiseres heeft verwezen naar een aantal andere ESF-projecten waarbij de uitvoerders niet expliciet in de lijst bij de subsidieaanvraag opgenomen waren en dit voor verweerder geen aanleiding is geweest om de subsidie voor die projecten vast te stellen op nihil. Nu – zoals reeds eerder is overwogen – aan de SBI-codes geen doorslaggevende betekenis kan worden toegekend, is de rechtbank van oordeel dat eiseres onvoldoende heeft aangetoond dat de andere ESF-projecten voldoende vergelijkbaar zijn met het onderhavige project. Zo heeft eiseres niet onderbouwd dat de deelnemers van de andere projecten al dan niet deel uitmaakten van de doelgroep van de betreffende opleidings- en ontwikkelingsfondsen en of de uitgevoerde projecten pasten binnen de doelen van deze fondsen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.
19. Voor zover eiseres betoogt dat verweerder, in strijd met het zorgvuldigheids- en vertrouwensbeginsel, gedurende de 18 maanden van uitvoering op geen enkele wijze heeft getracht om het project te monitoren, overweegt de rechtbank als volgt. Ook in dit kader is geen sprake van een toezegging als bedoeld in overweging 12.1. Dat eiseres langere tijd niets van verweerder heeft vernomen kan – wat daar ook van zij – niet leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Van schending van het zorgvuldigheidsbeginsel is evenmin sprake. Dat verweerder er niet op heeft gewezen dat op de bij de aanvraag overgelegde lijst bedrijven stonden met een SBI-code waarmee mogelijk niet werd voldaan aan de subsidievoorwaarden, leidt niet tot deze conclusie. Ook overigens is niet gebleken dat verweerder onvoldoende zorgvuldig heeft gehandeld.
20. Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder het subsidiebedrag terecht heeft vastgesteld op nihil. De overige beroepsgronden behoeven dan ook geen bespreking meer.
21. Het beroep is ongegrond.
22. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Ghrib, voorzitter, en mr. A.E. Dutrieux en mr. A.G.J. van Ouwerkerk, leden, in aanwezigheid van mr. J.P. Brand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.