Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/631 AW
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 augustus 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.L.A. Helmer),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
(gemachtigde: mr. C.E. Wieringa-van Rees).
Procesverloop
Bij besluit van 24 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser met toepassing van artikel 99, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) met ingang van 1 oktober 2016 eervol ontslag verleend op andere gronden wegens onherstelbaar verstoorde arbeidsverhoudingen. Aan eiser wordt met toepassing van artikel 99, tweede lid, van het ARAR een uitkering toegekend.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 22 december 2016 (het bestreden besluit), waarbij op zijn bezwaar tegen het primaire besluit is besloten dat het primaire besluit in stand wordt gelaten.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 mei 2017.
Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts zijn van de zijde van verweerder verschenen [persoon 1] (adviseur HRM) en [persoon 2] (Teamcoördinator ICT, leidinggevende van eiser).
Overwegingen
1.1
Eiser is met ingang van 1 oktober 2012 werkzaam geweest in de functie van adviseur [organisatie] , cluster ICT (schaal 9).
1.2
Met eiser zijn in 2013 en 2014 functioneringsgesprekken gevoerd.
Op 17 maart 2014 is het Nieuwe Werken (het Flexwerken, hierna: het NW) ingevoerd bij het [organisatie] .
1.3
Tijdens een gesprek op 16 juni 2015 is eiser naar aanleiding van zijn sollicitatie naar de functie van Senior Technisch Applicatiebeheerder medegedeeld dat en waarom de keuze niet op hem is gevallen. Bij brief van 30 juni 2015 is de afwijzing voor de functie bevestigd. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen deze afwijzing.
Tijdens een gesprek op 14 september 2015 zijn nogmaals de redenen van de afwijzing voor de functie uiteengezet en is het functioneren van eiser met hem besproken. Medegedeeld is dat verweerder het voornemen heeft om eiser in verband met zijn autisme spectrum stoornis (ASS) gespecialiseerde coaching aan te bieden.
Bij besluit van 25 september 2015 is eiser medegedeeld dat hem per abuis een verkeerde brief is gestuurd en is de motivering van de afwijzing gewijzigd.
Bij besluit van 17 februari 2016 is het bezwaar van eiser, voor zover dit is gericht tegen het besluit van 30 juni 2015 dat bij besluit van 25 september 2015 is ingetrokken, niet-ontvankelijk verklaard. Voorts is het bezwaar, voor zover dit is gericht tegen het besluit van 25 september 2015, ongegrond verklaard. Eiser heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen dit besluit.
1.4
Bij brief van 13 november 2015 heeft [bureau X] (een bureau met kennis van en ervaring met autisme) verweerder het voorstel gedaan om twee coachingstrajecten, tussen een coach ( [coach] ) en eiser respectievelijk de coach en de leidinggevende van eiser, [persoon 2] , van drie maanden te laten plaatsvinden en daarbij doelen en aanpak omschreven.
Op 17 december 2015, 5 februari 2016 en 19 februari 2016 hebben in het kader van coaching gesprekken plaatsgevonden. Bij e-mailbericht van 22 februari 2016 heeft [persoon 2] het Hoofd ICT ( [persoon 3] ), de coach en het Hoofd HRM/O ( [persoon 4] ) gemeld dat de situatie met eiser die dag redelijk is geëscaleerd.
Op 23 februari 2016 heeft in het kader van coaching een voortgangsgesprek plaatsgevonden.
Op 7 maart 2016 heeft een PO plaatsgevonden en op 18 maart 2016 nog een gesprek in het kader van coaching. Bij dit laatste gesprek is afgesproken dat het traject de komende tijd nog zal worden voortgezet.
Bij het gesprek op 23 april 2016 is eiser medegedeeld dat zijn functioneren minder is geworden, dat er voor verweerder geen basis meer is voor de toekomst, dat er nog geen eindevaluatie van [bureau X] voorhanden is, dat het coachingstraject in de praktijk niet heeft geleid tot enige verbetering en dat derhalve een ontslagprocedure zal worden gestart. Eiser heeft vanaf 23 april 2016 bijzonder verlof genoten.
1.5
Op 12 mei 2016 heeft [bureau X] een rapport uitgebracht. Geconcludeerd is dat op dat moment de arbeidsrelatie tussen de leidinggevende en eiser zodanig is verstoord dat een respectvolle samenwerking niet mogelijk is. De verstoorde arbeidsrelatie is waarschijnlijk ontstaan uit het verschil in verwachtingen aan beide kanten. Wellicht is mediation een optie om te komen tot een respectvolle samenwerking. In het advies is beschreven dat het voor eiser, vanwege zijn autisme, praktisch niet mogelijk is zijn gedrag en werkwijze aan te passen aan de huidige eisen van het [organisatie] . Indien het [organisatie] eiser op een goede wijze aan het werk wil houden, is het van belang om bepaalde aanpassingen te organiseren om verdere frustratie van alle partijen op de werkvloer te voorkomen.
1.6
Bij brief van 7 juni 2016 heeft verweerder eiser het voornemen kenbaar gemaakt hem ontslag te verlenen op andere gronden.
In de nacht van 15 op 16 juni 2016 is eiser na epileptische aanvallen opgenomen in het ziekenhuis. Sindsdien is hij arbeidsongeschikt wegens ziekte.
Bij het primaire besluit is eiser met ingang van 1 oktober 2016 eervol ontslag verleend onder toekenning van een uitkering.
Bij brief van 25 augustus 2016 heeft eiser zijn zienswijze tegen het voornemen kenbaar gemaakt. Bij brief van 30 september 2016 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Eiser is op 28 oktober 2016 gehoord in het kader van zijn bezwaar.
Op 14 november 2016 heeft de VWS-commissie bezwaarschriften personeel Awb (de commissie) verweerder van advies gediend.
2 Verweerder heeft het advies van de commissie ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit. Daarin is voldoende aannemelijk geacht dat sprake is van onherstelbaar verstoorde arbeidsverhoudingen. Het ontstaan en het voortduren van de verstoorde arbeidsverhoudingen kan volgens de commissie aan geen van de partijen in overwegende mate worden toegerekend. Er bestaat dan ook geen reden om aan eiser een hogere uitkering toe te kennen dan is opgenomen in artikel 99, tweede lid, van het ARAR.
3 De door eiser aangevoerde gronden worden - voor zover van belang - hierna besproken.
4 Artikel 99 van Pro het ARAR luidt als volgt:
“1 Aan de ambtenaar in vaste dienst kan ook op andere gronden dan die in artikel 98 zijn Pro geregeld of waarnaar in dat artikel wordt verwezen, ontslag worden gegeven. Dat ontslag wordt eervol verleend.
2 In geval van ontslag ingevolge het eerste lid wordt door het tot ontslagverlening bevoegde gezag een voorziening getroffen waarbij de ambtenaar een uitkering verleend wordt, die, naar het oordeel van dat bevoegde gezag, met het oog op de omstandigheden redelijk is te achten. Deze uitkering zal ten minste gelijk zijn aan het voor de ambtenaar geldende totaal van uitkeringen berekend op basis van de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk, als ware als gevolg van het ontslag geen sprake van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in artikel 24 van Pro de Werkloosheidswet. Voor zover door het bevoegde gezag ten gunste van de ambtenaar niet anders is beslist, zijn op de uitkering voor het overige de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk van overeenkomstige toepassing.
3 Indien de ambtenaar terzake van zijn ontslag ingevolge het eerste lid recht heeft op een uitkering krachtens de Werkloosheidswet of het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk, wordt de in het tweede lid bedoelde uitkering met die uitkering verminderd.”
5.1
Eiser heeft allereerst aangevoerd dat hij zijn (in bezwaar aangevoerde) grond dat verweerder oneigenlijk gebruik maakt van zijn ontslagbevoegdheid, omdat in deze zaak sprake is van arbeidsongeschiktheid wegens ziekte, niet handhaaft.
5.2
Tussen partijen is in geschil of sprake is van onherstelbaar verstoorde arbeidsverhoudingen. Eiser stelt dat, hoewel er sprake was van spanningen tussen hem en zijn leidinggevende, daarvan geen sprake is. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat daarvan wel sprake is, niet alleen tussen eiser en zijn leidinggevende, maar ook - zoals ter zitting is gesteld - tussen eiser en zijn collega’s.
De rechtbank overweegt als volgt.
Uit het verslag van de op 3 november 2014 en 9 december 2014 met eiser gevoerde functioneringsgesprekken blijkt dat zich op diverse vlakken problemen aftekenden.
Door de introductie van het NW heeft eiser moeite met het vinden van een prikkelarme werkplek. Eiser wijkt daardoor vaak uit naar andere etages, hetgeen wordt ervaren als afzondering en niet ten goede komt aan de samenwerking binnen het team. Het eindproduct van de werkzaamheden van eiser is goed. Eiser heeft een bepaalde manier van werken (volgt zeer strikt werkinstructies), maar kan geen balans vinden tussen procedureel en minder procedureel en gaat daar te vaak over in discussie. Het werken als teamlid gaat slechter en de rechtstreekse contacten met collega’s dreigen soms te escaleren, maar men gaat een gesprek eerder uit de weg dan dat het collegiaal wordt opgelost. De houding van eiser is pas in 2014 gaan veranderen, wat wellicht (mede) kan zijn veroorzaakt door alle veranderingen binnen het [organisatie] en specifiek de ICT afdeling. Afgesproken wordt dat [persoon 2] in 2015 een sessie gaat faciliteren om de samenwerking te verbeteren.
Uit de daarna met eiser gevoerde (coachings)gesprekken (vermeld bij 1.3 en 1.4) blijkt dat binnen het [organisatie] steeds meer via de scrum-methode gewerkt wordt (snelheid van handelen en niet te gedetailleerd werken), hetgeen op gespannen voet staat met de werkwijze van eiser, en dat de communicatie tussen eiser en zijn leidinggevende ernstig is verslechterd. [persoon 2] heeft in haar e-mail van 22 februari 2016 aangegeven dat over en weer verwijten zijn gemaakt en dat zij tot de conclusie is gekomen dat het traject met eiser niet gaat werken. Zij heeft het gevoel niet vooruit te komen en “hier zelf op leeg te lopen”. Bij het met eiser gevoerde coachingsgesprek op 18 maart 2016 heeft [persoon 2] te kennen gegeven dat onder meer met haar leidinggevende is afgesproken dat het traject de komende tijd nog wordt voortgezet. Tijdens dit gesprek heeft eiser op verzoek van de coach zijn idee van de ideale leidinggevende geschetst, zijnde iemand die sturing geeft op basis van gezag en niet op basis van macht, en met kennis van het vakgebied. Niet in geschil is dat eiser in dit kader het woord ‘feodaal’ heeft gebruikt. Voorts heeft eiser te kennen gegeven dat de samenwerking met de collega’s niet goed is en nu zijn eigen weg te willen volgen. Een volgend gesprek zou over ongeveer vier weken plaatsvinden. Bij het gesprek op
23 april 2016 is eiser medegedeeld dat een ontslagprocedure zal worden opgestart, omdat geen verbetering wordt waargenomen. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het Hoofd ICT die beslissing heeft genomen vanwege eisers houding en uitspraken richting zijn leidinggevende, waarbij eiser vooral het gebruik van het woord ‘feodaal’ wordt aangerekend. Het advies van [bureau X] is niet meer afgewacht.
De rechtbank stelt vast dat uit de stukken weliswaar blijkt dat de samenwerking met de collega’s niet goed was, maar dat er geen onderbouwing is dat sprake is van duurzaam verstoorde arbeidsverhoudingen tussen eiser en zijn collega’s. In de stukken zijn geen aanknopingspunten te vinden dat ook sprake is geweest van samenwerkingsproblemen met de vorige leidinggevende van eiser, zoals [persoon 2] ter zitting heeft gesteld. Wel is sprake van verstoorde arbeidsverhoudingen met [persoon 2] . In dit kader is van belang dat eiser weliswaar het woord ‘feodaal’ heeft gebruikt, maar dit dient te worden bezien in het kader van de vraag van de coach wat voor eiser de ideale leidinggevende zou zijn. Derhalve kan hieraan niet de door verweerder gehechte waarde worden toegekend. Het kan niet zonder meer worden gezien als beschuldiging van eiser richting [persoon 2] . Dit neemt niet weg dat anderszins is gebleken dat de communicatie en de samenwerking tussen eiser en [persoon 2] ernstig is verstoord. Gelet op het rapport van [bureau X] (zie bij 1.5) zou mediation en aanpassing van de werkomstandigheden uitkomst kunnen bieden, maar uit de stukken en ter zitting is gebleken dat [persoon 2] en verweerder geen gevolg willen geven aan het rapport van [bureau X] en ook overigens niet meer met eiser in gesprek willen gaan. De rechtbank is dan ook van oordeel dat sprake is van duurzaam verstoorde arbeidsverhoudingen.
Verweerder heeft eiser bij het gesprek op 23 april 2016 ondersteuning aangeboden bij het vinden van ander werk, indien eiser dit zou wensen. Ter zitting heeft verweerder medegedeeld dat niet meer is geprobeerd eiser te bemiddelen naar een andere functie, omdat er een probleem was in de verhouding met de leidinggevende en dit probleem zich hoogstwaarschijnlijk overal zal voordoen.
De rechtbank overweegt, daargelaten het standpunt van verweerder in dit kader, dat eiser sinds zijn opname in het ziekenhuis in de nacht van 15 op 16 juni 2016 arbeidsongeschikt is wegens ziekte en dat deze arbeidsongeschiktheid ten tijde van de zitting nog voortduurde. Hieruit volgt dat een herplaatsingsonderzoek, intern dan wel extern, geen reële optie was.
De rechtbank concludeert dat verweerder bevoegd was eiser het aan de orde zijnde ontslag te verlenen.
6 Voor de vraag of verweerder bij het gebruikmaken van deze bevoegdheid kon volstaan met de toegekende uitkering, is van belang welk aandeel beide partijen hebben gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoring van de arbeidsrelatie. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad, CRvB 16 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2262) is een minimumgarantie onvoldoende als komt vast te staan dat het bestuursorgaan daarin een overwegend aandeel heeft gehad, of als een uitkering op minimumniveau gezien de omstandigheden van het geval niet redelijk kan worden geacht (CRvB 9 december 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO8173). Het gaat daarbij niet om volledige schadevergoeding, maar om compensatie van het aandeel van het bestuursorgaan. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis.
Voor de berekening van de hoogte van die compensatie heeft de Raad in zijn uitspraak van 28 februari 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2043) nadere uitgangspunten vastgesteld.
6.1
De rechtbank is van oordeel dat in dit geval sprake is van een overwegend aandeel van verweerder in het ontstaan en de voortduring van de verstoorde verhoudingen. Hiertoe wordt het volgende in aanmerking genomen.
Eiser is aangesteld door verweerder met de wetenschap dat eiser ASS (Asperger) heeft. Hieruit volgt dat voor verweerder als werkgever een zorgplicht is ontstaan, waar het gaat om de voorwaarden waaronder eiser zijn functie kan uitoefenen. Uit het verslag van het functioneringsgesprek van 12 december 2013 blijkt dat eiser zijn werk naar behoren verricht en dat hij wordt beschouwd als een goede medewerker binnen het team technisch applicatiebeheer (TAB). Per 17 maart 2014 geldt het NW, er vinden verhuizingen plaats en er wordt steeds meer gewerkt volgens de scrum-methode. Vanaf die periode heeft eiser problemen met het vinden van een prikkelarme werkplek en zijn de problemen in de communicatie en samenwerking met zijn leidinggevende ontstaan. Niet gebleken is dat verweerder, althans de leidinggevende, met de komst van het NW en de verhuizingen pogingen heeft ondernomen om voor eiser een vaste en prikkelarme werkplek zeker te stellen, hetgeen in het kader van voornoemde zorgplicht aangewezen was. Eiser heeft telkens zelf een werkplek moeten zoeken op een andere etage of er werd iets voor hem geregeld nadat hij daar zelf om heeft moeten vragen. Met de mededeling ter zitting van de gemachtigde van verweerder dat niet alles voor rekening van verweerder moet komen en dat een beperking geen excuus is voor alles, wordt bedoelde zorgplicht miskend.
Ter zake van de mededeling van de gemachtigde van verweerder ter zitting dat de (werk)omstandigheden zijn gewijzigd en dat niemand daar iets aan kan doen, overweegt de rechtbank dat bij wijziging van een werkwijze ook de beperkingen van een medewerker zoals eiser in het oog gehouden dienen te worden. Hiervan is niet, althans onvoldoende, gebleken. Uit het verslag van het gesprek van 14 september 2015 blijkt juist dat eiser, die volgens zijn leidinggevende werd ontzien, volledig zou worden belast met taken en dat geen uitzondering meer voor hem zou worden gemaakt. Niet gebleken is dat daarbij de afweging is gemaakt dat eisers beperkingen als gevolg van ASS een probleem zouden kunnen opleveren bij het overgaan naar de nieuwe werkwijze.
Daarna is de communicatie en samenwerking met de leidinggevende ernstig verslechterd en ook hier is geen afweging gemaakt met betrekking tot eisers beperkingen. Hoewel de leidinggevende ook een eigen coachingstraject had bij [bureau X], is niet gebleken dat hieraan op constructieve wijze gevolg is gegeven. Zo heeft zij ter zake van een opdracht betreffende een Wordtemplate, zonder deugdelijke toelichting richting eiser, de deadline vervroegd en eiser, die reeds onder druk stond in verband met een volgend coachingsgesprek, verder onder druk gezet. Hiermee zijn de arbeidsverhoudingen verder verstoord geraakt.
Verweerder valt aan te rekenen dat - hoewel op 18 maart 2016 nog te kennen is gegeven dat het traject de komende tijd zou worden voortgezet - er geen nadere gesprek heeft plaatsgevonden, maar eiser op 23 april 2016 werd verrast met de mededeling dat een ontslagprocedure in gang werd gezet.
Ten slotte valt verweerder ook aan te rekenen dat het rapport van [bureau X] niet is afgewacht; in dit rapport worden juist handvatten gegeven om tot een respectvolle samenwerking te komen en voor het op een goede wijze aan het werk houden van eiser.
Door de volhardende houding van verweerder zijn de verhoudingen onnodig verder op scherp gesteld en is de mogelijkheid voor een oplossing tussen partijen uit zicht geraakt.
6.2
Op grond van bovenstaande overwegingen wordt het aandeel van verweerder vastgesteld naar de bandbreedte 65 tot 80%. Dit betekent dat de ontslagvergoeding (het plusje) voor eiser moet worden berekend door de vier dienstjaren gedeeld door 2 te vermenigvuldigen met het bruto maandsalaris inclusief vakantietoeslag ten tijde van het ontslag en daarop de factor 0,75 toe te passen. Voor het meewegen van andere factoren bestaat geen aanleiding.
7 Het beroep dient gegrond te worden verklaard. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en aan eiser een vergoeding toe te kennen die is berekend conform het bepaalde in overweging 6.2.
8 De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.980,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van
€ 495,- en een wegingsfactor 1).
Voorts dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht aan eiser te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond voor zover daarbij is geweigerd om eiser een plus toe te kennen;
- vernietigt het bestreden besluit in zoverre, ;
- herroept het primaire besluit in zoverre;
- bepaalt dat verweerder aan eiser een vergoeding (plus) betaalt berekend volgens rechtsoverweging 6.2;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 168,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.G.J. Dop, voorzitter, en mr. J.L.E. Bakels en mr. A.G.J. van Ouwerkerk, leden, in aanwezigheid van A.J. van Rossum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 augustus 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.