Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL18.16477
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , eiser
(gemachtigde: mr. A. Hol),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. J.S.M. Rietveld).
Procesverloop
Bij besluit van 10 september 2018 (het bestreden besluit) is aan eiser met toepassing van artikel 6, zesde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) een vrijheidsontnemende maatregel krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van die wet opgelegd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Ingevolge artikel 94, eerste lid, van de Vw strekt dit beroep tevens tot een verzoek om schadevergoeding toe te kennen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Als tolk is verschenen mevrouw [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser is van Liberiaanse nationaliteit. Hij is geboren op [geboortedatum] .
2. De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten.
2.1
Eiser heeft op 24 augustus 2018 aan de grens een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Aan hem is vervolgens op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd in het Justitieel Complex Schiphol, omdat verweerder zijn asielaanvraag heeft behandeld in de grensprocedure.
2.2
Bij besluit van 9 september 2018 heeft verweerder de asielaanvraag van eiser afgewezen als kennelijk ongegrond. Tevens heeft verweerder bepaald dat eiser Nederland onmiddellijk moet verlaten en heeft hij tegen hem een inreisverbod voor de duur van twee jaar uitgevaardigd. Ingevolge artikel 3, zesde lid, van de Vw geldt dat besluit tevens als een besluit tot weigering van de toegang tot Nederland op grond van artikel 14 van Pro de Verordening (EU) nr. 2016/399 (PB 2016, L 77; hierna: de Schengengrenscode). Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld en een voorlopige voorziening gevraagd ter voorkoming van uitzetting hangende het beroep. Dit beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening zullen worden behandeld ter zitting van 1 oktober 2018 bij deze rechtbank en zittingsplaats (in de procedures met zaaknummers NL18.16512 en NL18.16513).
2.3
Bij afzonderlijk besluit van 9 september 2018 heeft verweerder de aan eiser op 24 augustus 2018 op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw opgelegde vrijheidsontnemende maatregel opgeheven.
3. Bij het bestreden besluit is op 10 september 2018 aan eiser met toepassing van artikel 6, zesde lid, van de Vw de vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw opgelegd op de gronden dat aan hem de toegang is geweigerd op grond van artikel 14 van Pro de Schengengrenscode, zijn asielaanvraag in de grensprocedure is afgewezen en een risico op onderduiken bestaat.
4. Eiser voert aan dat de vrijheidsontnemende maatregel ten onrechte is opgelegd en wijst daartoe op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) in de zaak Gnandi tegen België van 19 juni 2018 (C-181/16, ECLI:EU:C: 2018:465; hierna het arrest Gnandi). Uit dit arrest volgt dat een vreemdeling na afwijzing van zijn asielverzoek niet op grond van artikel 15 van Pro Richtlijn 2008/115/EG (PB 2008 L 348; hierna: de Terugkeerrichtlijn) in bewaring mag worden gehouden in afwachting van een rechterlijke uitspraak op een rechtsmiddel dat hij heeft aangewend tegen het besluit tot afwijzing van zijn asielverzoek. Eiser betoogt dat de vrijheidsontnemende maatregel zoals bedoeld in artikel 6, zesde lid, van de Vw is gelijk te stellen aan bewaring op grond van artikel 15 van Pro de Terugkeerrichtlijn.
4.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de vrijheidsontnemende maatregel op de juiste grondslag aan eiser is opgelegd. Het arrest Gnandi is volgens verweerder in dit geval niet van toepassing, omdat de aan eiser opgelegde vrijheidsontnemende maatregel niet is gebaseerd op de Terugkeerrichtlijn, maar op artikel 8, derde lid, aanhef en onder c, van de Richtlijn 2013/33/EU (PB 2013, L 180; hierna: de Opvangrichtlijn). Op grond van deze bepaling mag een asielzoeker in bewaring worden gehouden om in het kader van een procedure een beslissing te nemen over zijn recht om het grondgebied te betreden. Verweerder wijst er in dat verband op dat het besluit tot toegangsweigering nog niet definitief is en de werking daarvan is opgeschort zolang de voorzieningenrechter in het kader van de asielprocedure nog geen uitspraak heeft gedaan. Daarom is er nog sprake van een procedure over de toegangsweigering en kon aan hem op grond van artikel 8, derde lid, aanhef en onder c, van de Opvangrichtlijn een vrijheidsontnemende maatregel worden opgelegd.
4.2
In het arrest Gnandi is, onder meer, het volgende overwogen:
“59 Gelet op al deze overwegingen moet de conclusie luiden dat de derdelander, behoudens wanneer aan hem een verblijfsrecht of een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 6, lid 4, van richtlijn 2008/115 is verleend, illegaal in de zin van richtlijn 2008/115 verblijft zodra zijn verzoek om internationale bescherming in eerste aanleg door de beslissingsautoriteit is afgewezen, en dit ongeacht het feit dat toestemming is verleend om in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel tegen deze afwijzing te blijven. Bijgevolg kan meteen na deze afwijzing, of tezamen daarmee in één administratieve handeling, tegen een dergelijke derdelander in beginsel een terugkeerbesluit worden vastgesteld.
60 Dit in aanmerking nemend, moet in de tweede plaats worden benadrukt dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat in elk terugkeerbesluit de procedurele waarborgen in hoofdstuk III van richtlijn 2008/115 en in andere toepasselijke bepalingen van het Unierecht en het nationale recht in acht worden genomen. Een dergelijke verplichting is uitdrukkelijk in artikel 6, lid 6, van deze richtlijn opgenomen voor het geval dat het terugkeerbesluit tegelijk met de afwijzing van het verzoek om internationale bescherming in eerste aanleg door de beslissingsautoriteit wordt vastgesteld. Deze verplichting moet ook gelden in een situatie, zoals die aan de orde in het hoofdgeding, waarin het terugkeerbesluit meteen na de afwijzing van het verzoek om internationale bescherming wordt vastgesteld in een afzonderlijke administratieve handeling en door een andere autoriteit.
61 In die context staat het aan de lidstaten om ervoor te zorgen dat het rechtsmiddel tegen het besluit tot afwijzing van het verzoek om internationale bescherming ten volle doeltreffend is, met inachtneming van het beginsel van processuele gelijkheid, dat onder meer vereist dat alle gevolgen van het terugkeerbesluit worden geschorst gedurende de termijn voor instelling van dit rechtsmiddel en, indien een dergelijk rechtsmiddel wordt ingesteld, tot aan de beslissing daarop.
62 In dat verband volstaat het niet dat de lidstaat in kwestie afziet van de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit. Het is juist noodzakelijk dat alle rechtsgevolgen van dit besluit worden geschorst en dus in het bijzonder dat de termijn voor vrijwillig vertrek waarin artikel 7 van Pro richtlijn 2008/115 voorziet, niet ingaat zolang de betrokkene mag blijven. Gedurende deze periode mag de betrokkene bovendien niet op grond van artikel 15 van Pro deze richtlijn in bewaring worden gesteld met het oog op zijn verwijdering.
63 In afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel tegen de afwijzing van zijn verzoek om internationale bescherming in eerste aanleg door de beslissingsautoriteit, moet de betrokkene daarnaast in beginsel het voordeel kunnen genieten van de rechten die voortvloeien uit richtlijn 2003/9. In artikel 3, lid 1, van deze richtlijn is immers niet als voorwaarde voor de toepassing daarvan bepaald dat toestemming moet zijn gegeven om als verzoeker op het grondgebied te verblijven, zodat een dergelijke toepassing niet is uitgesloten in het geval dat de betrokkene, die mag blijven, illegaal verblijft in de zin van richtlijn 2008/115. In dat verband vloeit uit artikel 2, onder c), van richtlijn 2003/9 voort dat de betrokkene zijn status van persoon die om internationale bescherming verzoekt in de zin van deze richtlijn behoudt zolang niet definitief op zijn verzoek is beslist (zie in die zin arrest van 27 september 2012, Cimade en GISTI, C‑179/11, EU:C:2012:594, punt 53).”
4.3
Uit de beschikking van het Hof van 5 juli 2018, in de zaak C., J., en S. (C-269/18, ECLI:EU:C:2018:544; hierna: de beschikking C., J. en S., punt 52) volgt dat het voorgaande ook geldt voor een derdelander wiens verzoek om internationale bescherming is afgewezen als kennelijk ongegrond overeenkomstig artikel 32, tweede lid, van de Richtlijn 2013/32/EU (PB 2013, L 180; hierna: de Procedurerichtlijn), zoals bij eiser het geval is.
In de beschikking van C., J. en S. is verder, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
“53 Het is juist dat uit artikel 46, leden 5 en 6, van richtlijn 2013/32 voortvloeit dat de betrokkene in dat geval niet van rechtswege op het grondgebied van de betrokken lidstaat mag blijven in afwachting van de uitkomst van zijn rechtsmiddel. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 46, lid 6, laatste alinea, van deze richtlijn moet de betrokkene zich echter kunnen wenden tot een rechterlijke instantie die zal beslissen of hij op het grondgebied van deze lidstaat mag blijven in afwachting van de uitkomst van zijn rechtsmiddel ten gronde. Artikel 46, lid 8, van deze richtlijn bepaalt dat de betrokken lidstaat de betrokkene moet toestaan op zijn grondgebied te blijven in afwachting van de uitkomst van de procedure om te bepalen of deze al dan niet mag blijven.
54 Uit een en ander volgt dat een derdelander wiens verzoek om internationale bescherming als kennelijk ongegrond is afgewezen, niet overeenkomstig artikel 15 van Pro richtlijn 2008/15[lees: 2008/115]
in bewaring kan worden gesteld tijdens de periode waarin een rechtsmiddel kan worden ingesteld tegen het afwijzende besluit. Wanneer de betrokkene een dergelijk rechtsmiddel heeft ingesteld, kan hij ook niet op grond van dat artikel in bewaring worden gesteld zolang hij volgens artikel 46, lid 8, van richtlijn 2013/32 op het grondgebied van de betrokken lidstaat mag blijven.”
in bewaring kan worden gesteld tijdens de periode waarin een rechtsmiddel kan worden ingesteld tegen het afwijzende besluit. Wanneer de betrokkene een dergelijk rechtsmiddel heeft ingesteld, kan hij ook niet op grond van dat artikel in bewaring worden gesteld zolang hij volgens artikel 46, lid 8, van richtlijn 2013/32 op het grondgebied van de betrokken lidstaat mag blijven.”
4.4
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 17 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX5575) is in de meeromvattende beschikking waarbij de asielaanvraag van een vreemdeling is afgewezen de door de Terugkeerrichtlijn vereiste administratieve vaststelling vervat dat het verblijf van de derdelander onrechtmatig is of wordt en dat er voor hem een terugkeerverplichting is. Daaruit volgt dat jegens die vreemdeling een terugkeerprocedure loopt. Die overweging is in lijn met punt 59 van het arrest Gnandi.
Zoals de Afdeling verder heeft overwogen in de uitspraak van 17 augustus 2012 moet de aan de vreemdeling opgelegde vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw na het besluit tot afwijzing van de asielaanvraag mede worden geacht te dienen ter voorbereiding van de terugkeer en/of de uitvoering van de verwijderingsprocedure. Daaruit volgt dat de oplegging van een vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw na de afwijzing van de asielaanvraag mede is gebaseerd op artikel 15 van Pro de Terugkeerrichtlijn.
Bij Wet van 8 juli 2015 tot wijziging van de Vw ter implementatie van de Procedurerichtlijn en de Opvangrichtlijn (Stb. 2015, 292) is artikel 6, zesde lid, in de Vw opgenomen. Uit de nota van wijziging bij het wetsvoorstel (Kamerstukken II 2014/15, 34088, nr. 7), waarin onder meer is verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2012, blijkt dat artikel 6, zesde lid, van de Vw dient ter implementatie van artikel 15 van Pro de Terugkeerrichtlijn, voor de situatie dat een asielverzoek is afgewezen in de grensprocedure.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de aan eiser opgelegde vrijheidsontnemende maatregel niet is gebaseerd op de Terugkeerrichtlijn.
4.5
Uit bovenstaande overwegingen uit het arrest Gnandi en de beschikking C., J. en S. volgt dat een asielzoeker niet op grond van artikel 15 van Pro de Terugkeerrichtlijn in bewaring mag worden gesteld met het oog op zijn verwijdering, zolang hij na afwijzing van zijn asielverzoek in de gelegenheid is om daartegen beroep in te stellen en een voorlopige voorziening te vragen, en wanneer hij dat verzoek om een voorlopige voorziening heeft gedaan, totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat in dit geval de aan eiser opgelegde vrijheidsontnemende maatregel niet kon worden gebaseerd op de omstandigheid dat zijn asielverzoek is afgewezen en een risico bestaat op onderduiken, zoals bedoeld in artikel 15 van Pro de Terugkeerrichtlijn. Ten tijde van het opleggen van de maatregel was eiser immers nog in de gelegenheid om een rechtsmiddel in te stellen tegen het besluit tot afwijzing van zijn asielverzoek en een verzoek om een voorlopige voorziening in te dienen. Daarna mocht hij in afwachting van de uitspraak op zijn verzoek om een voorlopige voorziening in Nederland blijven zoals bedoeld in artikel 46, achtste lid, van de Procedurerichtlijn, dat is geïmplementeerd in artikel 7.3, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000. Dat eiser zich aan de grens bevindt omdat hem geen toegang tot Nederland is verleend, maakt dat niet anders. Op grond van artikel 2, onder p, van de Procedurerichtlijn wordt immers onder “in de lidstaat blijven”, zoals bedoeld in artikel 46, achtste lid, van de Procedurerichtlijn ook begrepen het verblijf aan de grens of in een transitzone van die lidstaat waar het asielverzoek is ingediend.
4.6
De rechtbank stelt vast dat de aan eiser opgelegde vrijheidsontnemende maatregel niet alleen is gebaseerd op het bepaalde in artikel 15 van Pro de Terugkeerrichtlijn, maar ook op het feit dat hem de toegang tot Nederland is geweigerd, zoals bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw. In dit geval geldt het besluit tot afwijzing van het asielverzoek als het besluit tot toegangsweigering. Zoals verweerder heeft erkend, is het besluit tot afwijzing van het asielverzoek, en daarmee de toegangsweigering, echter nog niet definitief en wordt de werking van dat besluit opgeschort in afwachting van de uitspraak van de voorzieningenrechter in de asielprocedure. Dat standpunt van verweerder is in lijn met de punten 62 en 63 van het arrest Gnandi en punt 53 van de beschikking C., J. en S. Daaruit volgt immers dat een asielzoeker in afwachting van de uitspraak op zijn verzoek om een voorlopige voorziening in de asielprocedure zijn status van een persoon die om internationale bescherming verzoekt, behoudt, dat zijn rechtsmiddel ten volle doeltreffend moet zijn, met inachtneming van het beginsel van processuele gelijkheid, en dat het daarom van belang is dat alle rechtsgevolgen van het afwijzende asielbesluit worden geschorst. Een van die rechtsgevolgen is in dit geval dat aan eiser de toegang tot Nederland wordt geweigerd.
4.7
Nu eiser ten tijde van het opleggen van de maatregel nog in de gelegenheid was om een rechtsmiddel in te stellen tegen het besluit tot afwijzing van zijn asielverzoek en een verzoek om een voorlopige voorziening in te dienen, en dus de werking van de toegangsweigering was opgeschort, kon aan de aan hem opgelegde vrijheidsontnemende maatregel ook niet ten grondslag worden gelegd dat aan hem de toegang is geweigerd zoals bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw.
4.8
Anders dan verweerder heeft betoogd, kan artikel 8, derde lid, aanhef en onder c, van de Opvangrichtlijn niet worden aangemerkt als grondslag voor de aan eiser opgelegde vrijheidsontnemende maatregel. In dit artikel is bepaald dat een verzoeker alleen in bewaring kan worden gesteld in het kader van een procedure om een beslissing te nemen over het recht van de verzoeker om het grondgebied te betreden. In dit geval heeft verweerder aan het besluit tot oplegging van de vrijheidsontnemende maatregel niet ten grondslag gelegd dat sprake is van een procedure om een beslissing te nemen over het recht om het grondgebied te betreden. Artikel 8, derde lid, aanhef en onder c, van de Opvangrichtlijn is geïmplementeerd in artikel 6, derde lid, van de Vw, op grond waarvan aan een asielzoeker een vrijheidsontnemende maatregel kan worden opgelegd gedurende de behandeling van zijn asielverzoek in de grensprocedure (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 3 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1451). Vaststaat dat de aan eiser bij het bestreden besluit opgelegde vrijheidsontnemende maatregel niet is gebaseerd op artikel 6, derde lid, van de Vw. De maatregel is gebaseerd op artikel 6, eerste en twee lid, van de Vw op grond waarvan aan een vreemdeling aan wie al de toegang is geweigerd, en daarom op grond van artikel 5, eerste lid, van de Vw Nederland onmiddellijk moet verlaten, een vrijheidsontnemende maatregel kan worden opgelegd. Die situatie doet zich in het geval van eiser nog niet voor.
4.9
Uit het voorgaande volgt dat de aan eiser opgelegde vrijheidsontnemende maatregel niet kon worden gebaseerd op artikel 6, eerste, tweede en zesde lid, van de Vw, omdat eiser niet in bewaring mocht worden gehouden met het oog op zijn verwijdering, zoals bedoeld in artikel 15 van Pro de Terugkeerrichtlijn, en zijn vrijheidsontneming niet kon worden gebaseerd op het feit dat aan hem de toegang tot Nederland is geweigerd.
4.1
Verweerder heeft ter zitting nog gewezen op het grensbewakingsbelang dat volgens hem het opleggen van de vrijheidsontnemende maatregel vordert. Dat belang doet er niet aan af dat in dit geval de maatregel op een onjuiste wettelijke grondslag is opgelegd en daarom onrechtmatig is. Voor zover verweerder heeft bedoeld zich op het standpunt te stellen dat zijn belang bij voortzetting van de vrijheidsontneming wegens het grensbewakingsbelang zwaarder weegt dan de belangen van eiser, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2016 (ECL:NL:RVS:2016:949) dat in een situatie waarin een vrijheidsontnemende maatregel op een onjuiste wettelijke grondslag berust, niet wordt toegekomen aan de vraag of de met de voortzetting van de maatregel gediende belangen in redelijke verhouding staan tot de ernst van het gebrek en de daardoor geschonden belangen.
4.11
De beroepsgrond slaagt.
5. Het beroep is gegrond en de maatregel van bewaring is vanaf het moment van opleggen daarvan onrechtmatig.
6. De rechtbank beveelt de opheffing van de vrijheidsontnemende maatregel met ingang van vandaag, 19 september 2018.
7. Op grond van artikel 106 van Pro de Vw kan de rechtbank indien zij de opheffing van de vrijheidsontnemende maatregel beveelt aan eiser een schadevergoeding ten laste van de Staat toekennen. De rechtbank acht gronden aanwezig om een schadevergoeding toe te kennen voor 9 dagen onrechtmatige vrijheidsontneming van 9 x € 80,- = € 720,-.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Omdat aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- beveelt de opheffing van de vrijheidsontnemende maatregel met ingang van vandaag;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 720,-, te betalen door de griffier;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. van der Kluit, rechter, in aanwezigheid van mr. drs. R. Mattemaker, griffier.
Deze uitspraak is in het openbaar gedaan, digitaal ondertekend en bekendgemaakt op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen één week na de dag van bekendmaking.