Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/4510
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 maart 2018 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. K. Wevers),
en
het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk, verweerder
(gemachtigde: A. Albers).
Procesverloop
Bij besluit van 2 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een maatwerkvoorziening toegekend voor de periode van 1 april 2017 tot en met 31 december 2017 voor 3 uur per week hulp in het huishouden in de vorm van Zorg in Natura (ZIN).
Bij besluit van 31 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 januari 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres, geboren op [geboortedatum] 1966, is alleenstaand en woont in een (5‑kamer) eengezinswoning. Zij kampt met meerdere aandoeningen, waaronder een aandoening van het botspierstelsel, met een zeer beperkte functie van de linkerarm en een beperkte stabiliteit en belastbaarheid van haar rechterknie tot gevolg. Daarnaast is sprake van een aandoening van het zenuwstelsel, mede resulterend in een afwijkend gangpatroon en verminderde balans. Als gevolg van haar gezondheidsklachten is zij niet in staat om huishoudelijke werkzaamheden zelf uit te voeren. Na de inwerkingtreding van de Wmo 2015 beschikte eiseres vanaf 1 april 2015 over een indicatie voor hulp bij het huishouden van 165 minuten per week overeenkomstig het eigen beleid van verweerder, zoals neergelegd in de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning 2015.
1.2.
Vanwege het vertrek van haar dochter naar het buitenland heeft eiseres zich op
24 juli 2016 bij verweerder gemeld voor een verhoging van de indicatie hulp bij het huishouden. Bij besluit van 26 oktober 2016 heeft verweerder eiseres voor de periode van
1 oktober 2016 tot en met 31 december 2016 een indicatie van 5 uur per week hulp bij het huishouden (3 uur voor zwaar huishoudelijk werk, 1 uur voor licht huishoudelijk werk en
1 uur voor de was) toegekend, overeenkomstig de door het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) in het Protocol huishoudelijke verzorging voor de indicatiestelling AWBZ (Protocol) vastgestelde normtijden.
1.3.
Eiseres heeft verweerder op 1 november 2016 gemeld dat zij vanaf 1 januari 2017 een verlenging van haar indicatie wenst. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder op
3 januari 2017 een medisch advies bij SCIOPENG opgevraagd, teneinde de beperkingen van eiseres in kaart te brengen. In afwachting van het medisch advies heeft verweerder de geldende indicatie van eiseres tijdelijk verlengd van 1 januari 2017 tot en met
31 maart 2017. In het medisch advies van SCIOPENG van 22 februari 2017 wordt geconcludeerd dat eiseres langdurig beperkt is bij het uitvoeren van de lichte, zware en hoog-laag huishoudelijke taken, alsmede bij het uitvoeren van de wasverzorging. De onderzoeksbevindingen zijn voor verweerder aanleiding geweest voor het primaire besluit, waarbij eiseres een indicatie is toegekend voor 3 uur, onderverdeeld in de categorieën zwaar huishoudelijk werk (90 minuten), licht huishoudelijk werk (30 minuten) en wasverzorging (60 minuten).
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gericht tegen het primaire besluit -overeenkomstig het advies ambtelijk horen van 19 april 2017- ongegrond verklaard.
Verweerder stelt zich hierbij op het standpunt dat hij zich bij de bepaling van de omvang van de geboden hulp bij het huishouden mocht baseren op de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning 2017, die met ingang van 1 januari 2017 in werking zijn getreden en waarbij de normtijden voor huishoudelijke hulp naar beneden zijn bijgesteld. Eiseres heeft 3 uur huishoudelijke hulp toegekend gekregen, hetgeen in de situatie van eiseres (eenpersoonshuishouden en eengezinswoning) de maximale norm is. In het geval van eiseres is volgens verweerder niet gebleken van omstandigheden die nopen tot afwijking van de normtijden.
3. Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en voert hiertoe -kort samengevat- aan dat verweerder voor het bepalen van de omvang van de huishoudelijke hulp gebruik heeft gemaakt van een ondeugdelijk protocol, met als gevolg dat eiseres onvoldoende wordt gecompenseerd in haar ondersteuningsbehoefte. Eiseres stelt zich in dit licht op het standpunt dat de door verweerder gehanteerde normtijden niet zijn gebaseerd op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek, uitgevoerd door derden die geen belang hebben bij de uitkomst van dat onderzoek. De gehanteerde normtijden zijn hiermee in strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:36 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Op dit beroep zijn de Wmo 2015 en de bepalingen van de Verordening maatschappelijke ondersteuning Bodegraven-Reeuwijk 2015 (Verordening) en de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning 2017 (Nadere regels) van toepassing. Het bestreden besluit berust op deze regels, die de rechtbank bij partijen bekend veronderstelt.
5. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres in verband met de toestand van haar gezondheid in aanmerking komt voor hulp bij het huishouden, waarbij zij gecompenseerd dient te worden voor zowel lichte als zware huishoudelijke taken, alsmede voor de wasverzorging. Voor zover het de aan eiseres toegekende indicatie ten aanzien van de wasverzorging betreft, geldt dat deze inhoudelijk niet in geschil is. Partijen zijn verdeeld over de omvang van de toe te kennen uren huishoudelijke hulp voor de categorieën lichte, respectievelijk zware huishoudelijke taken met ingang van 1 april 2017, waarbij de rechtbank zich gesteld ziet voor de vraag of verweerder inzichtelijk heeft gemaakt dat de verlaagde normtijden op objectieve criteria berusten.
6.1.
Ingevolge de op 1 januari 2015 in werking getreden Wmo 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen. Deze ondersteuning moet erop zijn gericht dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven.
6.2.
Volgens vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 11 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4262) is verweerder, met het oog op de keuzes die bij de uitvoering van de Wmo 2015 gemaakt moeten worden, ingevolge artikel 1:3, vierde lid, van de Awb bevoegd ter zake beleidsregels vast te stellen. Deze keuzes kunnen ook betrekking hebben op het stellen van tijdsnormen voor hulp in de huishouding. Deze normen mogen echter niet willekeurig zijn en dienen, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, op objectieve criteria te steunen.
6.3.
De rechtbank stelt vast dat eiseres, voorafgaand aan de indicatie in geschil, beschikte over een (tijdelijk verlengde) indicatie ingevolge de Wmo 2015 voor 5 uur huishoudelijke hulp per week voor de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 maart 2017. De rechtbank stelt voorts vast dat deze indicatie berustte op de Verordening en de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning 2015. Verweerder heeft bij die indicatie -voor het vaststellen van de omvang van de zorg- tijdelijk nog aangesloten bij de normtijden van het Protocol van het CIZ. Laatstgenoemde normtijden waren gebaseerd op overleg met organisaties behorende tot de Regiegroep Indicatiestelling AWBZ en de CRvB heeft over de inhoud van dit Protocol geoordeeld dat dit op een deskundige analyse van de zorgbehoefte van leefeenheden berust (zie de hiervoor aangehaalde uitspraak van de CRvB).
6.4
Voor de nieuwe indicatie ingevolge de Wmo 2015 heeft verweerder nieuwe normtijden voor hulp in de huishouding vastgesteld. Deze zijn neergelegd in artikel 9 van Pro de Nadere regels en wijken (naar beneden) af van de oude normtijden die waren ontleend aan het Protocol. Op grond van deze nieuwe normen wordt ten behoeve van een eenpersoonshuishouden voor zwaar huishoudelijk werk 90 minuten (30 minuten per kamer, met een maximum van drie kamers) en voor licht huishoudelijk werk 30 minuten (10 minuten per kamer, met een maximum van 3 kamers) toegekend.
6.5.
De vraag die vervolgens beantwoord moet worden is of verweerder aan de hand van objectieve normen en criteria inzichtelijk heeft gemaakt waarop die nieuwe normtijden zijn gebaseerd. Uitgangspunt hierbij zijn de uitspraken van de CRvB van 18 mei 2016 (bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2016:1402), waarin de eis is neergelegd dat onder het door gemeenten gehanteerde beleid, dan wel normenkader om te komen tot een “schoon en leefbaar huis”, een onafhankelijke en deskundige onderbouwing dient te liggen. Blijkens het verweerschrift heeft verweerder naar aanleiding van de voornoemde uitspraken van de CRvB vastgesteld dat zijn beleid zoals dat gold tot 1 januari 2017 juridisch onvoldoende onderbouwing kende om af te kunnen wijken van het CIZ-protocol. Daarom heeft verweerder deelgenomen aan een landelijke werkgroep in opdracht van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en het Netwerkdirecteuren Sociaal Domein (NDSD) om te komen tot een impactanalyse voor passend en onderbouwd (lokaal) beleid voor hulp bij het huishouden. Daarnaast heeft verweerder aansluiting gezocht bij het onderzoek dat de gemeente Utrecht heeft laten verrichten door het samenwerkingsverband KPMG Plexus en Bureau HHM. Het resultaat van dit onderzoek is neergelegd in de door verweerder in de beroepsprocedure overgelegde rapportage “Normering van de basisvoorziening Schoon Huis” (hierna: de rapportage van KPMG) van 12 augustus 2016. Verweerder heeft de informatie die uit de landelijke werkgroep is gekomen, samen met de resultaten van het onderzoek van de gemeente Utrecht, alsmede het CIZ-protocol gespiegeld aan zijn beleid, met als resultaat het aangepaste beleid per 1 januari 2017 (de Nadere regels).
6.6.
De rechtbank overweegt vooreerst dat het voornoemde onderzoek is verricht door het samenwerkingsverband KPMG Plexus en Bureau HHM. Dit samenwerkingsverband merkt de rechtbank aan als een onafhankelijke partij die geen belang had bij de uitkomst van het onderzoek. Namens eiseres is ter zitting de onafhankelijkheid van voornoemd samenwerkingsverband overigens ook niet ter discussie gesteld. Daarentegen zijn er volgens eiseres wel kanttekeningen te plaatsen bij de onpartijdigheid van de door KPMG Plexus en Bureau HHM ingeschakelde derden, die zitting hebben gehad in de expertgroep en klankbordgroep, nu deze derde partijen grotendeels aan verweerder zouden zijn verbonden. De rechtbank stelt vast dat ten behoeve van de rapportage onderzoek is gedaan door een expertgroep, bestaande uit aanbieders van huishoudelijke hulp, een onafhankelijk expert op het gebied van schoonmaak voor aanbestedingen, contractbeheer en kwaliteitsmetingen, een aanbieder van facilitaire diensten, waaronder schoonmaak, GGD regio Utrecht, en Wageningen University & Research Centre. Daarnaast is een klankbordgroep ingesteld om het onderzoek inhoudelijk te volgen met als doel belanghebbenden bij de uitkomsten een rol te geven in het onderzoek. De klankbordgroep bestond uit de Adviescommissie voor het Ouderenbeleid Stad Utrecht, de cliëntenraad Wmo, CúramZorg, Zorgwacht, de VNG en enkele ervaringsdeskundigen, te weten een cliënt Wmo en een consulent Wmo. De rechtbank overweegt dat enkele van deze derde partijen enige verbinding hebben met de gemeente Utrecht, bijvoorbeeld daar waar zij de gemeente van advies dienen. Dit enkele feit maakt echter nog niet dat zij reeds daarom als partijdig zouden moeten worden aangemerkt in een onderzoek als hier aan de orde. Eiseres heeft haar stelling op dit punt geenszins onderbouwd. De rechtbank heeft geen aanleiding om te twijfelen aan de onpartijdigheid van de deelnemers aan het onderzoek. Evenmin is de rechtbank gebleken dat de leden van de expertgroep en de klankbordgroep geen juiste afspiegeling van de diverse belangen vormen.
6.7.
Na kennisname van de rapportage van KPMG is de rechtbank van oordeel dat het aan deze rapportage ten grondslag liggende onderzoek -tot stand gekomen door middel van een expertgroep en klankbordgroep- als voldoende objectief, zorgvuldig en deugdelijk kan worden aangemerkt. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het onderzoek is verricht aan de hand van een expertnorm, waarbij de expertgroep activiteiten en bijbehorende normen heeft vastgesteld die nodig zijn om het resultaat een “schoon en leefbaar huis” te behalen. Vervolgens heeft toetsing middels praktijkonderzoek plaatsgevonden. Het onderzoek is verricht aan de hand van duidelijk omschreven objectieve criteria en de uit het onderzoek getrokken conclusies zijn inzichtelijk. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding deze conclusies voor onjuist te houden.
6.8.
Verweerder heeft toegelicht dat de resultaten van het onderzoek in Utrecht niet één op één zijn overgenomen, vanwege het feit dat in Utrecht wordt uitgegaan van een collectieve basis waaruit bepaalde werkzaamheden worden verricht, waarbij niet expliciet rekening wordt gehouden met de omvang van de woning, de leefeenheid of hetgeen nog van cliënt of diens omgeving kan worden verwacht. Verweerder heeft daarom voor het vaststellen van zijn normenkader een vertaalslag van deze resultaten gemaakt. Daarbij zijn in de Nadere Regels regulier toe te passen normen verwoord. Echter met behulp van het individuele gesprek wordt een afweging gemaakt in relatie tot die normen, zodat afwijkingen van de norm altijd mogelijk zijn. De rechtbank overweegt dat verweerder voor een “schoon en leefbaar huis” de 104,9 uren per jaar huishoudelijke hulp zoals genoemd in de rapportage van KPMG als uitgangspunt heeft genomen. Nu deze hulp zowel de lichte als zware huishoudelijke taken omvat, heeft verweerder op grond van de beschreven activiteiten een splitsing gemaakt in 24,6 uur per jaar lichte huishoudelijke taken (afnemen nat en droog en opruimen) en 61,2 uren per jaar zware huishoudelijke taken (stofzuigen en dweilen, ramen en gordijnen, bed verschonen, keuken schoonmaken en sanitair schoonmaken). Omgerekend naar een wekelijkse frequentie, komt dit voor de lichte huishoudelijke taken neer op gemiddeld 10 minuten per kamer per week met een maximum van drie kamers (maximaal 30 minuten) en voor de zware huishoudelijke taken gemiddeld 30 minuten per kamer per week met een maximum van drie kamers (90 minuten). De hiervoor beschreven vertaalslag van verweerder is door eiseres op zichzelf niet betwist.
6.9.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de hiervoor gegeven uitleg, alsmede met de verstrekte gegevens, inzichtelijk heeft gemaakt dat de in de Nadere regels vastgestelde nieuwe (lagere) normtijden op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek, berusten. Uit deze verstrekte onderzoeksgegevens volgt verder duidelijk op welke wijze de nieuwe normtijden tot stand zijn gekomen. Nu verweerder aldus aan de hand van objectieve normen en criteria inzichtelijk heeft gemaakt waarop zijn nieuwe normtijden zijn gebaseerd, mag op grond van deze normtijden worden beoordeeld of verweerder aan eiseres met de nieuwe indicatie een passend ondersteuningsaanbod heeft gedaan, zoals bedoeld in de Wmo 2015.
6.10.
Gelet op hetgeen in de overwegingen 6.1 tot en met 6.8 is overwogen, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank afdoende gemotiveerd dat eiseres met de maximaal toegekende 180 minuten voor hulp in het huishouden voldoende wordt gecompenseerd, als bedoeld in de Wmo 2015. Niet gebleken is dat in het geval van eiseres vanwege bijzondere omstandigheden voor zwaar en licht huishoudelijk werk meer tijd had moeten worden toegekend. Het betoog van eiseres dat verweerder heeft miskend dat in haar geval sprake is van een vijfkamerwoning en er aldus aanleiding bestaat af te wijken van de gestelde maximumnorm van drie kamers, volgt de rechtbank niet. In dat kader neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder zich op dit punt terecht heeft laten leiden door vaste rechtspraak van de CRvB, waaruit volgt dat gemeenten bij het toekennen van hulp bij het huishouden de beleidsregel mogen hanteren dat daarbij alleen naar de essentiële leefruimtes van de aanvrager zelf wordt gekeken. In het geval van eiseres zijn dit haar woon- en slaapkamer, alsmede een hobbykamer. Eiseres heeft verder ook niet aannemelijk gemaakt dat zij dagelijks vijf kamers in gebruik heeft. Dit klemt te meer, nu uit de gedingstukken juist kan worden afgeleid dat eiseres vanwege haar lichamelijke beperkingen bijna geen gebruik meer maakt van de eerste en tweede verdieping.
7. Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat het beroep ongegrond is.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Meessen, voorzitter, en mrs. A.L. Frenkel en O.M. Harms, leden, in aanwezigheid van mr. N. Breda, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 maart 2018.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.