Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/3858
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 april 2018 in de zaak tussen
[Stichting X], te [plaats], eiseres
(gemachtigden: mr. V.J.N. van Oijen en mr T. Groot),
en
het college van burgemeester en wethouders van Delft, verweerder
(gemachtigde: W.M. van den Berg).
Procesverloop
Bij besluit van 24 oktober 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder bij eiseres verbeurde dwangsommen van in totaal € 40.000,- ingevorderd.
Bij besluit van 1 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2018. Namens eiseres zijn verschenen [persoon 1], [persoon 2], manager projectbureau, en [persoon 3], teamleider, vergezeld van de gemachtigden. Namens verweerder waren aanwezig de gemachtigde en [persoon 4] ([persoon 4]), inspecteur buitendienst bij de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving.
Overwegingen
1.1.
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden. [B.V. Y], waarvan eiseres enig aandeelhouder is, was tot 15 februari 2016 eigenaar van een gedeelte van het [complex] aan [adres] te [plaats] (het pand), welk pand wordt verhuurd aan [bedrijf] en onderhuurders. Op 15 februari 2016 is het pand, onder ontbindende voorwaarden, geleverd aan [B.V. Z] Deze ontbindende voorwaarden lopen tot 2 augustus 2018. Tot die tijd huurt [B.V. Y] het pand van de koper.
1.2.
Vanwege een aantal geconstateerde strijdigheden met het Bouwbesluit 2012 inzake de brandveiligheid heeft verweerder aan eiseres bij besluit van 31 juli 2015 een last onder dwangsom opgelegd om uiterlijk binnen 12 weken de overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. In dat besluit is opgenomen dat eiseres dat doet door het gebruik van het pand te (doen) staken en gestaakt te houden. Indien zij hieraan niet voldoet verbeurt zij een dwangsom van € 2.000,- per constatering met een maximaal te verbeuren bedrag van € 200.000,-. Bij besluit van 20 oktober 2015 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot 25 december 2015.
1.3.
Vlak voor het einde van de verlengde begunstigingstermijn, te weten op 23 december 2015, heeft [persoon 4] een controle uitgevoerd in het pand van eiseres. Van deze controle is geen schriftelijk verslag opgesteld.
1.4.
Op 28 januari 2016 heeft [persoon 4] opnieuw een controle uitgevoerd in het pand. In het ‘Rapport constatering’ van deze controle van 4 februari 2016 heeft zij opgenomen dat het gebruik van het pand niet was gestaakt. Daarnaast heeft zij een opsomming gegeven van de nog aanwezige strijdigheden met het Bouwbesluit 2012 ten aanzien van de brandveiligheid. Verder heeft zij ter plaatse te kennen gegeven dat niet aan de opgelegde last was voldaan en dat er op een nader te bepalen tijdstip een hercontrole zou plaatsvinden.
1.5.
Op 18 februari 2016 is de hercontrole uitgevoerd in het pand. In het ‘Rapport constatering’ van deze hercontrole van 22 februari 2016 heeft [persoon 4] vermeld dat nog steeds sprake was van het voortzetten van het gebruik. Ook heeft zij een opsomming gegeven van de nog aanwezige strijdigheden met het Bouwbesluit 2012 ten aanzien van de brandveiligheid.
1.6.
Eiseres heeft de gemeente vervolgens verzocht om tot een overlegsituatie te komen. Op 4 maart 2016 heeft er een bijeenkomst plaatsgevonden tussen eiseres, de gemeente en het door eiseres ingeschakelde adviesbureau [adviesbureau]. Dit adviesbureau heeft daarna een inventarisatie gemaakt van de brandveiligheidsvoorzieningen die eiseres heeft getroffen. Uit die inventarisatie volgt dat het pand sinds maart 2016 voldoet aan de brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit 2012, hetgeen door verweerder wordt erkend.
1.7.
Bij brief van 19 april 2016 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat zowel bij de controle op 28 januari 2016 als die op 18 februari 2016 is geconstateerd dat niet binnen de verlengde begunstigingstermijn aan de last was voldaan. Eiseres heeft derhalve twee maal van rechtswege een dwangsom van € 20.000,- verbeurd. Eiseres is daarbij verzocht het totaal aan verbeurde dwangsommen van € 40.000,- binnen zes weken te voldoen. Aan dit verzoek heeft eiseres geen gehoor gegeven. Bij brief van 25 juli 2016 heeft verweerder eiseres gemaand het verschuldigde bedrag alsnog vóór 15 september 2016 te voldoen.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de bij eiseres verbeurde dwangsommen van € 40.000,- ingevorderd. Bij brief van 29 november 2016 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Dit bezwaar is ter advies voorgelegd aan de Adviescommissie voor bezwaarschriften van de gemeente Delft (de adviescommissie). Deze adviescommissie heeft op 2 maart 2017 een hoorzitting gehouden, waarbij alleen de gemachtigde van verweerder is verschenen. Een door eiseres ingediend verzoek om uitstel van die hoorzitting is afgewezen. Na de hoorzitting heeft nog een schriftelijke ronde plaatsgevonden, waarbij eiseres een nadere reactie en verweerder een aanvullend verweerschrift heeft ingebracht. Bij dat aanvullende verweerschrift heeft verweerder de constateringsrapporten van 4 en 22 februari 2016 gevoegd. Deze waren niet reeds bij het primaire besluit gevoegd en niet eerder ondertekend door [persoon 4]. Op 3 april 2017 heeft de adviescommissie schriftelijk advies uitgebracht.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Daarbij heeft verweerder het advies van de adviescommissie als motivering overgenomen.
4. Eiseres betoogt onder meer dat de bij besluit van 31 juli 2015 opgelegde last onder dwangsom onvoldoende duidelijk is en derhalve in strijd is met de rechtszekerheid. Eiseres stelt voorts onder meer dat verweerder de constateringsrapporten van 4 en 22 februari 2016 niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen, omdat deze niet aan de daaraan te stellen minimumeisen voldoen. Niet alleen zijn de rapporten kennelijk pas ruim een jaar later ondertekend door [persoon 4], ook bevatten zij geen inzichtelijke, onderbouwde beschrijving van de door verweerder gehanteerde werkwijze bij de uitgevoerde controles.
5. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen bezwaar heeft gemaakt tegen de bij besluit van 31 juli 2015 opgelegde last onder dwangsom, zodat dit besluit in rechte onaantastbaar is geworden. Gelet hierop dient de rechtbank bij de beoordeling uit te gaan van de juistheid van de last onder dwangsom, naar inhoud en de wijze van tot stand komen. De beroepsgronden voor zover die betrekking hebben op de rechtmatigheid van dat besluit kunnen daarom in het kader van de toetsing van het invorderingsbesluit niet meer aan de orde komen. Dat neemt niet weg dat om tot invordering over te gaan, dient vast te staan dat na het verstrijken van de (verlengde) begunstigingstermijn niet aan de last is voldaan en dat verweerder in dat verband een overtreding heeft geconstateerd. Om te kunnen beoordelen of al dan niet aan de last is voldaan, is dus van belang wat de opgelegde last inhoudt.
6. Verder is het vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, dat aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag dient te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
7.1.
De rechtbank stelt vast dat in de bij besluit van 31 juli 2015 opgelegde last onder dwangsom, voor zover thans van belang, het volgende is opgenomen:
“Wij besluiten u een last onder dwangsom op te leggen. De last houdt in dat u binnen 12 weken de overtredingen moet beëindigen en beëindigd moet houden. U doet dit door het gebruik van het pand te (doen) staken en gestaakt te houden.”
7.2.
Ter zitting heeft verweerder verklaard dat eiseres de keuze is gelaten om zelf te bepalen op welke wijze zij aan de last zou voldoen. Dit zou kunnen door ofwel het gebruik van het pand te (doen) staken en gestaakt te houden, ofwel door de benodigde brandveiligheidsmaatregelen te treffen teneinde de brandveiligheid op orde te brengen. Verweerder heeft eiseres deze vrijheid gelaten omdat zij het pand vanuit strategische overwegingen had gekocht in verband met een beoogde herontwikkeling, aldus verweerder ter zitting.
7.3.
Naar het oordeel van de rechtbank geeft de bij besluit van 31 juli 2015 opgelegde last de door verweerder ter zitting genoemde keuzemogelijkheid niet. Het besluit biedt daartoe gelet op zijn inhoud geen ruimte. Gelet op de tekst en inhoud van dat besluit kan uitsluitend aan de last worden voldaan indien het gebruik van het pand wordt gestaakt en gestaakt blijft.
8.1.
Om te beoordelen of eiseres na afloop van de begunstigingstermijn aan de opgelegde last had voldaan, heeft [persoon 4] op 28 januari 2016 en 18 februari 2016 controles in het pand uitgevoerd. Uit de constateringsrapporten van 4 en 22 februari 2016 blijkt dat de controles uitsluitend gericht waren op de door eiseres getroffen brandveiligheidsmaatregelen en niet op het al dan niet in gebruik zijn van het pand. Dit is ter zitting ook bevestigd door verweerder. In voormelde constateringsrapporten is weliswaar vermeld dat het gebruik van het pand niet was gestaakt, maar de rapporten bevatten geen omschrijving van de feiten en omstandigheden die in dat verband zijn vastgesteld en waargenomen en evenmin welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Van een voldoende duidelijke wijze van verslaglegging ten aanzien van het gebruik van het pand is derhalve geen sprake. De bij de constateringsrapporten gevoegde foto’s leiden niet tot een ander oordeel, nu daaruit evenmin kan worden afgeleid dat het gebruik werd voortgezet. Deze foto’s zijn uitsluitend genomen om de geconstateerde strijdigheden met de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit 2012 vast te leggen. Daarop is niets omtrent het gebruik van het pand te zien.
8.2.
Nog daargelaten dat de constateringsrapporten pas ruim een jaar na dato door [persoon 4] zijn ondertekend, is de rechtbank gelet op het voorgaande van oordeel dat deze onvoldoende grondslag bieden voor de conclusie dat het gebruik van het pand op 28 januari 2016 en 18 februari 2016 niet was gestaakt en dat aldus sprake is van overtredingen van de opgelegde last en daarmee van verbeurde dwangsommen. Dat [persoon 4] ter zitting heeft verklaard dat het pand ten tijde van de controles in gebruik was nu sprake was van bedrijvigheid leidt niet tot een ander oordeel, nu een deugdelijke en controleerbare vaststelling daarvan ontbreekt.
9. De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit een zorgvuldige voorbereiding en een deugdelijke motivering ontbeert, zodat dit besluit in strijd is met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het beroep van eiseres dient reeds hierom gegrond te worden verklaard met vernietiging van het bestreden besluit. De overige door eiseres aangevoerde beroepsgronden kunnen onbesproken blijven.
10. De rechtbank ziet aanleiding om op de voet van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de kosten die eiseres voor de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 501,- en een wegingsfactor 1).
12. Nu het beroep gegrond is, dient verweerder tevens aan eiseres het door haar betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Hammer, voorzitter, en mr. D.R. van der Meer en mr. M.M. Meessen, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 april 2018.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.